网络治理视域下森林碳汇扶贫模式创新——以“诺华川西南林业碳汇、社区和生物多样性项目”为例

张 译，杨 帆，曾维忠

（1.北京林业大学 经济管理学院，北京 100083；2.四川大学 中国西部反贫困研究中心，四川 成都 610065；3.四川农业大学 西南减贫与发展研究中心，四川 成都 611130）

近年来，伴随着应对气候变化初衷的森林碳汇项目在发展中国家的贫困地区试点开展，有关森林碳汇与反贫困的内在联系日益成为国内外森林碳汇研究和实践关注的新议题，并提出了森林碳汇扶贫这一新概念[1-3]。2018年1月，国家发展和改革委员会等六部委联合印发《生态扶贫工作方案》，明确要求“结合全国碳排放权交易市场建设，积极推动清洁发展机制和温室气体自愿减排交易机制改革，研究支持林业碳汇项目获取碳减排补偿，加大对贫困地区的支持力度”，将森林碳汇扶贫提升到前所未有的高度。然而，一个不容忽视的问题是，尽管森林碳汇项目实施主要集中在边远贫困地区，但作为市场机制主导下的项目开发，妇女、少地者、贫困者和土著居民等弱势群体往往被排斥而处于边缘化地位，难以获得公平合理的项目收益[4-7]，亟需通过森林碳汇扶贫模式创新和益贫机制构建，更好地发掘其减贫潜力。本研究从网络治理的视角，对“诺华川西南林业碳汇、社区和生物多样性项目”（下文简称“诺华项目”）的扶贫模式创新和益贫机制构建进行简要分析，以期为更好地发挥森林碳汇扶贫功能提供一定借鉴。

1 目前森林碳汇扶贫面临的问题

通过对在四川、云南和贵州等省实施的典型森林碳汇项目开发区的实地考察，尤其是对相关政府部门、企事业单位、非政府组织负责人和工作人员等进行座谈交流、深度访谈，本研究总结了森林碳汇扶贫实践中面临的一些问题。

1.1 认知偏差导致基础性制度安排及其益贫机制建设滞后

受访者普遍认同森林碳汇的扶贫功能，认为进一步拓展森林碳汇项目开发的正面效应，积极减缓其负面影响是必要的，有利于实现应对气候变化、生态文明建设、生态扶贫、绿色减贫和精准扶贫等多赢，应将森林碳汇项目作为我国碳交易的优先领域深入推进，不断扩大森林碳汇市场份额。然而，从实践层面来看，如何完成造林再造林任务、提高苗木成活率和保存率往往是造林实体、各级林业管理部门等关注的焦点和检验项目成败的普遍标准，许多碳汇造林再造林项目实施与传统造林项目区别不显著[8]，对达成贫困人口参与受益和发展机会创造等扶贫目标的约束性、考核性指标模糊甚至直接忽略。简单地将在贫困地区实施森林碳汇项目等同于森林碳汇扶贫、将森林碳汇项目等同于一般产业扶贫项目的片面认识仍普遍存在。森林碳汇在助推精准扶贫精准脱贫中的作用还未充分发挥，森林碳汇扶贫整体尚处于瞄准贫困地区的“单轮驱动”阶段和强调项目社区人口参与受益的初级阶段。森林碳汇市场建设滞后、缺乏标准引领、考核指标模糊是深化森林碳汇扶贫发展的重要障碍。强化顶层设计与宏观管理，制定和推广与国际规则接轨、符合我国实际、凸显扶贫功能的森林碳汇标准及其方法学是当务之急。

1.2 政策不配套导致扶贫主体、扶贫资源和扶贫方式单一

伴随森林碳汇项目试点的实践推进，尤其是面对脱贫攻坚的巨大压力，部分省（市）结合精准扶贫精准脱贫工作，已先后将碳汇扶贫列入“五个一批”的生态补偿脱贫一批中；一些地方基层政府已把森林碳汇扶贫作为工作要点纳入生态扶贫规划或年度工作计划，倡导森林碳汇扶贫实践要从“大水漫灌”向“精准滴灌”转变，积极探索个性化绿色减贫新途径，初步形成了森林碳汇扶贫的导向机制。然而，在森林碳汇管理上，发展和改革委员会、林业、扶贫等相关主管部门均拥有部分管理权，但森林碳汇扶贫实践的推动往往更多仍局限在林业主管部门，扶贫、科教、金融等相关部门的参与还比较薄弱，社会捐赠、公民参与的渠道非常有限。重政策导向、轻制度建设，重社区农户短期收入增加、轻扶智扶志，重物质补偿、轻技术补偿等问题突出，与科技扶贫、金融扶贫、文化扶贫等多种扶贫方式的协同未得到应有重视。扶贫主体单一、扶贫资源单一、扶贫方式单一，与产业扶贫、生态建设等相关的财税、金融、投资、森林生态补偿、技术援助等普惠性政策亟待整合，与之关系重大的碳税、碳汇权抵押贴息贷款、碳汇林保险、碳汇林间伐采伐等特惠性政策亟待建立[3,9-10]。

1.3 市场失灵导致扶贫功能弱化

森林碳汇扶贫作为一种特殊的产业扶贫形式，必须遵循森林碳汇市场交易基本规则和森林碳汇产业发展内在规律，走产业化、市场化反贫困道路。然而，森林碳汇项目开发却在客观上面临着实施范围广、工程周期长、幼林抚育管护任务艰巨，较一般造林项目标准更严、风险更高、投资更大等挑战。后付费机制下的个别项目实现的碳交易额非常有限，后续建设资金短缺、融资渠道不畅，步履维艰、停滞不前。即使是部分进展良好的项目，也面临着内源动力不足、严重倚重自上而下的行政式推动等矛盾；同时面临着项目社区经济欠发达，农户发展能力弱、组织化程度低、对森林碳汇市场交易的认知非常有限、主体作用发挥不足、贫困人口参与能力欠缺、参与程度低，以及造林成本不断攀升等困境；还面临着项目土地长期占用与土地使用权拥有者对土地短期需求变化、规模化造林与社区农户传统生计、市场化运营与本土文化、精英带动与贫困人口挤出等冲突[11]；以及与新阶段一批见效快的种养产业扶贫项目开发进驻带来的土地排他性竞争，林林、林农、林牧矛盾加剧等新挑战。如一些项目为提高造林成活率、降低交易成本，多采用雇佣外地专业化队伍造林，弱化了项目对当地社区农户参与造林的减贫作用。再如某一项目规划备案、推进实施的连片地块，因牛羊肉价格上涨造成土地参与碳汇造林的机会成本增加，社区农户提出提高补偿价格的新要求，项目业主和地方政府难以满足，导致该地块项目被迫取消，给项目实施、合同履行等带来了难以弥补的损失。

2 网络治理理论及其在森林碳汇扶贫中的应用

随着社会分工的日益细密，人际、族群和社群联系均逐渐呈现出网络化组织形态。为了应对这一变化发展趋势，网络治理理论（Theory of network governance）应运而生[12]。该理论认为[13]，网络化组织是一种更有利于创新生成的社会制度安排，是一种在组织成员间建立强弱不等的网络化联系，从而实现信息共享、风险共担、利益共分的联结机制，其特点是比市场化组织更稳定，比科层化组织更灵活。目前，网络治理已在企业管理、科研管理、公共管理等诸多领域得到广泛应用，表现出很强的理论适应性。森林碳汇扶贫作为一项系统工程，不仅需要碳汇需求方和供给方（碳汇交易类利益相关方）谈判签约商定交易事项，也需要专业性自然和社会科学研究机构（研究拓展类利益相关方）的造林营林规划设计、造林实体单位及当地社区农户（精准扶贫类利益相关方）的实施作业、政府及其职能部门（同为精准扶贫类利益相关方）的宏观调控和政策扶持，以及相关公益机构（社会参与类利益相关方）的监测评估，各部门统筹协调，合力推进，以确保项目实施能够实现固碳增汇、应对气候变化和惠农增收、实现扶贫功能，其组织形态呈现出典型的网络化特征（图1）。

3 诺华项目扶贫实践的模式创新

近年来，针对森林碳汇扶贫开发面临的多重挑战，结合精准扶贫精准脱贫战略实施带来的新机遇、提出的新要求，全国各地围绕借力森林碳汇助推脱贫攻坚，进行了多样化探索试验，并取得了积极进展。较为典型的包括四川省示范实施的“诺华”模式、贵州省实施的“单株碳汇精准扶贫”平台模式、云南省“森林碳汇+生态旅游+林下经济+精准扶贫”的“腾冲”模式、广东省“森林碳汇+村集体经济组织+精准扶贫”的“韶关”模式、黑龙江“森林碳汇+企业+精准扶贫”的“延寿”模式等。其中，四川省示范实施的“诺华”模式，为破解当下森林碳汇扶贫面临的特殊困境与挑战，在最大限度满足多方参与主体实现自身利益的同时，有效达成“真扶贫、扶真贫”目标，提供了极富价值的借鉴。

诺华项目是中国第一个国内企业（四川省大渡河造林局，作为供给方和项目业主）与外资企业（瑞士诺华集团，作为需求和购买方）直接合作，将未来碳汇交易资金提前支付用于造林的清洁发展机制（CDM）造林项目，也是全球第一个获得气候、社区和生物多样性联盟（CCBA）金牌认证的造林减碳项目[14]。项目在凉山彝族自治州的昭觉、越西、甘洛、美姑、雷波等5 个县以及越西申果庄、甘洛马鞍山、雷波麻咪泽等3 个自然保护区，人工造林约4 196.8 hm2，预算总投资1 亿元，其中诺华集团投资占57%。预计在30 a 的项目计入期内可吸收1.05×106t CO2，1.8 万余村民将获得培训、就业和增收机会，其中97%的人口为少数民族。项目从2009年开始策划，2011年完成项目规划设计并启动建设，2012年通过国际第三方认证机构（DOE）审定，2013年国家发展和改革委员会批准并在联合国清洁发展机制执行理事会（CDM-EB）注册并获得CCBA 金牌认证。截至2018年底，项目已完成造林再造林4 095.8 hm2，建立护林围栏2.09×105m，投入育苗、造林、补植、幼林管护和抚育劳动力33 万个。2016—2018年，社区农户通过参与项目获得劳务收入超过2 600 万元、苗木收益1 300 多万元，人均增收2 160 元以上。

图1 森林碳汇扶贫的网络治理Fig.1 Network governance of poverty alleviation by forest carbon sequestration

2018年，在四川省林业和草原局、四川省科学技术厅、四川省扶贫开发局等的支持下，基于诺华项目前期近10 a 的探索，结合已取得的良好扶贫成效与经验，四川省在全国率先启动实施了森林碳汇扶贫示范工程“诺华”模式，将这一创新模式在越西、昭觉和雷波三县先行试点。

3.1 明确具体推进路径

立足市场化运作、兼顾效率与公平，按照“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的总体要求，本着“政府引导、企业主导、穷人参与、科技支撑、稳步推进、合作共赢”的基本思路，以拓展、提升诺华项目社区功能为基础，以推动贫困农户有效参与为核心，以“真扶贫、扶真贫”为导向，不断完善“农户主体型”和“集体经济主导型”两种网络治理视域下的精准扶贫带动模式以及资源整合、贫困人口参与和评估考核“三位一体”的森林碳汇扶贫机制，初步彰显了多方共同参与、资源有机整合、扶贫方式优势互补、共促脱贫的良好局面。

3.2 实施精准扶贫带动模式

以贫困人口受益和发展机会创造为宗旨，以诺华项目深入推进为依托，在巩固前期造林再造林成果、提升项目建设可持续性的进程中实现精准扶贫精准脱贫。切实强化政府引导及其在项目、资金、政策支持与考评中的作用，不断探索、分类实施两种森林碳汇精准扶贫模式。

一是“农户主体型”。充分发挥基层政府部门作用，在林地产权明晰、农户市场经济意识较强、确权宜林地资源较丰富的贫困村，依托“六有”（即户有卡、村有册、乡有簿、县有档、市有卷、省有库）大数据平台，针对性地引导建档立卡贫困户参与项目技术培训，优先安排有劳动能力、符合条件的建档立卡户贫困人口参与苗木繁育、碳汇林种植、补植、管护、围栏建设等务工活动，推行和完善以农户为核心的“企业+农户”带动模式，促进贫困农户就近就业，有效实现精准扶贫精准脱贫。

二是“集体经济主导型”。充分发挥村级组织作用，在集体经济组织治理结构较完善、集体宜林地资源较丰富的贫困村，积极发挥村级经济组织作用，以集体林地入股的方式，推行和完善以社区参与为核心的“企业+村集体经济组织+农户”带动模式，不断提高贫困农户参与森林碳汇项目开发的组织化程度，在发展壮大集体经济的同时有效助推脱贫攻坚。

3.3 完善扶贫机制

坚持政府推动与市场驱动、项目实施与精准扶贫相结合，主动融入脱贫攻坚大格局，不断建立和完善了扶贫资源整合、贫困人口参与和监测评估考核“三位一体”的森林碳汇扶贫机制。一是扶贫资源整合机制。在成立森林碳汇扶贫示范工程领导小组及其办公室，强化四川省发展和改革委员会、林业和草原局、扶贫开发局、科学技术厅等部门协同，省、州、县、乡（镇）上下联动，加大对项目配套资金和政策支持的同时，强化项目与在社区实施的农户技术培训、产业扶贫、异地搬迁扶贫和生态公益林建设等项目的统筹力度，完善了扶贫资源整合机制，进一步形成了政策激励合力，弥补了市场失灵。二是贫困人口参与机制。以明确各参与主体责任，拓展贫困人口参与渠道和参与程度为重点，充分发挥项目社区村委会、专业合作社、农村精英等的作用，不断提高贫困农户深入参与森林碳汇项目开发的组织化程度，积极引导有意愿、有能力的建档立卡贫困人口参与示范工程的推进实施。三是监测评估考核机制。突出科技支撑在森林碳汇扶贫示范基地建设中的作用，明确精准帮扶贫困村、贫困户、贫困人口的数量以及技术培训的次数等具备硬约束的考核指标，健全了有利于强化森林碳汇扶贫的监测评估考核机制。

3.4 抓好重点建设任务

针对项目前期亟待解决的实践问题，深化了以下四方面建设，提升了项目扶贫开发的平台作用和聚合效应。一是生态贫困区森林碳汇造林技术集成与示范。以拓展农户参与渠道、完善贫困人口参与机制为重点，结合碳汇造林再造林及其补种补植，积极引导、优先吸收有劳动能力、符合条件的建档立卡户贫困人口参与高寒山地碳汇林苗木培育、造林、抚育管护、病虫害防治等新技术集成、培训与示范工作，在持续为贫困社区注入造林营林先进适用技术、促进贫困户就近就业的同时，提升贫困人口可行能力，提高脱贫质量。二是碳汇林林下复合经营技术集成与示范。以前瞻性提升碳汇林综合效益、不断降低贫困人口对项目地块传统生计依赖为重点，结合项目区资源优势和特色产业，进一步开展林下蘑菇、中药材等种植技术集成、培训与示范，积极为未来提升碳汇林综合经营效益、推进碳汇项目长期可持续运营创造条件。三是集约养殖技术集成与示范。以破解大规模造林导致的短期林牧矛盾为重点，进一步开展牛羊圈养、种草养畜、养蜂等特色畜牧产业的先进适用技术集成、培训与示范，推动实现社区畜牧业与项目建设可持续发展双赢。四是扶贫效果监测与评估技术集成与应用。以增加森林碳汇扶贫透明度、提高扶贫主体履约率、矫正扶贫行动偏差为重点，针对森林碳汇项目益贫效果的典型多样性、空间异质性和时间动态性特征，完善森林碳汇扶贫绩效综合评价体系，为提高森林碳汇扶贫效率提供重要保证。

4 结论与启示

诺华项目在多年的开发实施过程中，不论是在组织管理、规划设计、开展社区项目，还是在新阶段精准扶贫模式创新及其运行机制建设等方面，都积累了宝贵经验，与森林碳汇项目试点相伴而行的森林碳汇扶贫获得了长足发展。但从整体来看，把贫困人口受益和发展机会创造扶贫目标纳入森林碳汇项目规划设计、认证注册、组织建设、监测评估等各个环节的格局尚未形成，局部以“扶真贫、真扶贫”为导向的森林碳汇扶贫实践尚处于政府主导下的探索性试验阶段，政策出台更多是地方政府为破解森林碳汇开发实践难题、契合当前精准扶贫精准脱贫紧迫要求而进行的强制性制度变迁，制度安排具有典型的短期性、突击性、碎片化特征，实践的延续性、可持续性不强。

4.1 加强组织领导，切实发挥政府的引导和推动作用

市场机制是森林碳汇扶贫的基础，但政府在森林碳汇扶贫尤其是项目实施初期的引导与推动作用同样不可忽视。作为在我国深度贫困地区实施的森林碳汇项目，诺华项目从建设伊始就不仅成立了项目指导委员会、专家咨询委员会，每年定期召开项目指导委员会和专家咨询委员会会议，指导项目总体实施，解决和协调项目实施中的重大问题，审议项目年度进展，而且在挂靠省、州、县（保护区）林业主管部门成立了三级项目协调管理办公室，明确了分管领导，确定了专职工作人员，全程开展宣传、协调和督促等工作，从而卓有成效地克服了规划设计、认证注册、组织建设等环节中的政策、投资、资金、技术等瓶颈，破解了项目地块选择与边界确定、林地流转与使用合同签订等诸多项目业主大度河造林局难以克服的难题，确保了项目顺利实施，推动了新阶段扶贫资源整合、扶贫方式集成和“真扶贫、扶真贫”的落实落地。例如，项目实施不仅得到了四川省林业和草原局、凉山彝族自治州政府的项目、资金配套，而且得到了税务机关、外汇管理部门和银行等的大力支持，有效地缓解了资金短缺压力，降低了汇率风险；为降低长期运营中的农户退出风险，签订了包括土地使用权人、项目业主和属地县林业主管部门的三方合同；为切实助力精准扶贫、提高扶贫履约率，强化了贫困人口参与务工、技术培训等扶贫定量指标的年度计划和精准考核。

4.2 注重社区参与，不断发挥社区农户的主体作用

社区农户是保障项目成功实施的一线力量。为保证项目顺利开展与可持续经营，诺华项目从规划设计之初，就特别注重发挥社区农户的主体作用，重视乡土知识、乡土智慧和乡土文化。积极采用基线调查法、参与式乡村评估法开展基线调查和社区调查，了解社区经济社会发展需求，征集社区农户参加项目的地块利用、树种选择等意愿及其利益诉求，加强对社区农户的宣传沟通，研判项目开发潜在风险，跟踪社区农户对项目推进实施的意见和建议，不断提高社区弱势群体尤其是更加依赖传统农业生计的贫困人口共同参与项目规划设计、实施和监督的机会和程度。从而不但为项目的基线情景识别、额外性认证、可行性论证等提供了科学依据和质量保证，而且为建立更契合社情民意的项目运行模式及其利益联结机制、推动项目开发惠及更多贫困人口、更好地赢得广泛理解与支持、推动项目长期运营等发挥了关键性作用，有效地提升了项目扶贫效应。如为了充分尊重当地农户的生活习惯，项目明确在碳汇林郁闭后不限制薪柴采集，并主动参加了地方政府节能柴灶的推广工作；在碳汇林管护上，不仅通过建设碳汇林围栏、选聘建档立卡贫困农户巡护防止牛羊损毁树苗，而且通过加强社区宣传、制定村规民约、发挥家支头人和毕摩的作用等引导社区农户共同管护，有力地推动了前期造林成果巩固与助力脱贫攻坚双赢。

4.3 强化科技支撑，不断提升项目开发的扶贫效应

项目业主长期坚持与四川农业大学、四川省林业科学院、四川省林业调查规划院、四川省社会科学院、中国大自然保护协会（TNC）、北京山水自然保护中心、四川省绿化基金会和凉山州林业科学研究所等科研院（所）、非政府组织的深度合作，切实发挥自然和社会科学的科技支撑作用，不但取得了在地处高寒山区、生态脆弱区、立地条件差的土地上的造林营林显著成效，为打破贫困陷阱带来了额外的资金、技术、投资、环境和政策，提供了外部资源、调动了内部资源、汇聚了政策资源，而且针对传统农牧业是项目社区农户主要生活来源、社区经济发展相对滞后、生产方式相对落后、生产力低、贫困发生率高等客观现实，采取了邀请科研院所专家开展技术培训与指导、赠送科普读本或先进适用农业技术手册、积极参与社区特色产业技术示范基地共建等技术补偿方式，不断推动森林碳汇项目实施与区域脱贫攻坚的有机结合，为助力精准扶贫精准脱贫，疏解林牧、林农、林林矛盾，提升项目开发的扶贫效应开辟了新途径。

只有这样，才能充分关切各参与主体的利益诉求，促进各参与主体协同，在网络化交互作用中实现了森林碳汇项目可持续运营和贫困人口受益与发展机会创造扶贫功能的双赢。如何从实现应对气候变化与扶贫双赢的战略高度，在推进森林碳汇市场繁荣和项目开发可持续运营的进程中，不断破除传统森林碳汇项目开发模式下的政策分散、部门分割格局，不断强化包括贫困人口在内的社区农户主体作用，不断推动森林碳汇扶贫由聚焦贫困地区的“单轮驱动”型向兼顾区域整体又更加强调精准到户到人的“双轮驱动”型变革与转型，不断提高贫困农户的参与度和直接净受益水平，是当前及今后相当长一段时期内森林碳汇扶贫研究、实践和政策推动的重要方向，诺华项目的实践探索值得进一步总结、凝练和借鉴。