日本文物建筑保存活用计划的编制及其启示

李 弥

（上海市文物保护研究中心，上海 200031）

日本的文物建筑，在日语语境中表达为“文化财建造物”，指包括寺院、城郭、民居、洋风建筑、近现代建筑（包括土木建筑）在内的，受《文化财保护法》保护的建筑物①在日本的文化财保护体系中，建筑物为有形文化财中的一类，称“文化财建造物”。按其公布程序来分，又可分为由政府中央和地方政府直接指定的“指定文化财”和由建筑所有人和管理部门申报后经认定的“登录文化财”两类。在指定文化财中重要的被称为“重要文化财”，其中从世界文化角度考虑，具有突出价值的称为“国宝”。。为了科学保护、合理利用文物建筑，日本制定了一系列文物建筑公布、保护、利用的规章制度和实施措施，其中重要的一项即编制《文化财建造物保存活用计划》（以下简称《保存活用计划》）。与国内文物保护规划近似，《保存活用计划》是为保护和合理利用国指定文化财及登录文化财而制定的纲要性文件，对保护工程的实施、建筑的活化利用和日常管理起指导性作用。计划的编制是日本遗产保护普遍的工作方法和重要的法律程序，立足于法律制度建设和长期的实践经验，已发展出一套较为系统的工作流程，并以条理清晰、内容全面的计划标准规范了其体例和要求，为文化财保护规划制定的标准化和制度化提供了保障，不仅有助于明确保护、活化的方针，更有助于建筑遗产价值的深入理解和准确表达。本文试图通过梳理和阐释《保存活用计划》计划编制的基本流程和工作方法，归纳其较为成熟的经验，探讨其对处在发展中的中国遗产保护的借鉴意义。

1 法律基础

1.1 法律法规

日本文物建筑的保护和活用以《文化财保护法》相关法律为主要依据。1950年颁布的《文化财保护法》经1897年《古社寺保护法》、1919年《史迹名胜天然纪念物保存法》和1929年《国宝保存法》对于受保护的建筑单体类型的扩充，确立了国家与地方团体共同保护文化财的体制，对文化财的保存活用和文化财的所有权进行规定，并将保护对象从建筑单体扩展到建筑群。该法在1954年的修订中确立了针对重要文化财设立管理团体的政策，规定由地方公共团体落实保护责任；在1975年的修订中创设了“传统的建造物保存地区制度”以保护历史地区，加强文化财对于地方文化建设和经济增长的推动作用；在1996年的修订中创设了“文化财登录制度”，规定了建筑年龄50年以上的历史建筑保护初步的申请、指导、建议等基本措施。登录文化财的保护权限交由地方政府，在现状变更、经费补助等方面较指定文化财有更大的自由，可以按照自己的希望一定程度地改变建筑的使用功能。在此范畴之内，大量的近代建筑被公布为登录文化财。2018年，《文化财保护法》进行最新修订，在文化财现状变更方面给予地方更高的自由度。对应中央的《文化财保护法》，各地方也制定了符合地区特性的《文化财保护条例》。

此外， 2004年颁布的《景观法》以保护现存良好景观、整治改善不良景观为目的，对建筑形态、色彩、外观、高度进行规定，限制了文化财建筑自身和周边环境的建设活动。

而2008年颁布的《关于地域历史风致维护和改善的法律》（简称《历史风致法》）将“物质性历史环境与非物质性地方传统文化整合在一起”[1]，鼓励在历史建筑等文化财的周边地区开展有利于反映地域历史和文化的工艺品贩卖经营，举办相关祭祀活动等，以维持当地的历史风致。二者相关的法规条文也是文化财建筑保护和活用的重要法律参照。

1.2 相关文件

在立法日趋完善的同时，日本文化厅颁布了系列文件以应对保护利用实际工作中产生的问题。就本文涉及的保存活用计划编制问题而言，1996年文化厅发布的《关于重要文化财（建造物）活用的通知》是保存活用计划诞生的契机。为了解决当时文化财建筑利用不足、形式单一等问题，《通知》提出“为了扩大并加深文化财（建造物）是作为有价值的东西传递给后世的理解，采用适当方式保存和活用文化财（建造物）的是很重要的”[2]，对保存活用计划的必要性进行论述，强调“活用”的重要性不低于“保护”。基于此通知，文化厅在1999年颁布了关于《关于重要文化财（建造物）保存活用计划策定的通知》及《重要文化财（建造物）保存活用计划策定指南》，明确保存活用计划策定中的注意事项，并发布《重要文化财（建造物）保存活用标准计划的制定要领》，规定《保存活用计划》的基本内容框架和体例格式。这一标准也为登录文化财所采纳，在长期的工作中形成了规范制度，有利于工作的顺利开展。随着此次《文化财保护法》的最新修订，即将正式发布的《基于文化财保护法的文化财保存活用大纲.保存活用地域计划.保存活用计划策定指南》对保存活用计划的编制的要求进行了更新（表1）。

表1 计划编制涉及的主要法律法规和相关文件

2 方法与流程

在日本，《保存活用计划》制定的主体是建筑的所有者或管理团体。一般而言，重要文化财建造物为当地政府或下辖街区所有，登录文化财建造物则部分为公有，部分为私产。由于建筑所有人或管理团体并不一定是文物保护的专业人士，计划的制定常委托专业团体进行，其过程基本经前期调查、价值评估、计划形成、达成共识4个阶段（表2）。在此过程中，地方政府中的文化财保护科负责给予指导，并在立项的同时召集专家学者、市民代表、地方政府部门官员等成立计划检讨委员会，接受咨询，提出建议，并定期召开会议讨论方案，以确保方案的科学性以及民意的充分表达。

表2 文化财建筑保存活用计划编制流程[3]

2.1 前期调查

文化财建筑的前期调查是对文化财保存现状进行分析和基本评价的行为，是遗产价值评估的基础，决定了计划和实施的基本方向。调查一般包括两个方面。

首先是针对建筑本体及其周边环境的调查。一般采用现场调研和文献搜集的方式，对于建筑的基本情况、规模、构造、历史、保存状况、环境等方面的资料进行收集（表3）。由于调查涉及建筑结构、装饰、设备、裂化程度等各方面的专业性问题，所有人或选择将项目委托给具有多种资质、可以承担全部调查项目的团体或公司进行，或将技术要求高的建筑结构、裂化程度、设备、抗震程度等子项目委托给专门的调查机构，在分别得到调查结果后请专家学者对于调查内容进行综合性的评估和考察，汇总后得到包括文字和图纸资料在内的全面调查结果。

其次是对利益相关者的意见调查，一般由政府部门发起，以问卷形式询问建筑所有人、设施管理者、利用者等直接利益相关者以及周边居民、非营利组织、社区管理组织等间接利益相关者对于建筑保护和活用方面的意见，尤其是对建筑的公开程度、用途、对周边影响等方面，汇总后作为保护利用策略制定的参考。

表3 参考调查项目

2.2 价值评估

价值评估是全面挖掘遗产价值的重要阶段，对于确定建筑保护和活用的方向有重要的意义。遗产价值有的较为直观，如艺术价值、历史价值、科学价值，自《雅典宪章》将之提出后即得到普遍关注，有的则尚需挖掘。由于文化财建筑常为地标式建筑，具有公共特性，除了普遍具有的历史、文化、艺术价值外，还在市民产生密切互动中产生潜在特性，例如稀缺性、纪念性、艺术性、象征性、市民和利用者因喜爱而发展出的情感性。这些特性可以归纳为五大价值：历史价值、文化价值、风致价值、机能价值和经济价值，并细化为更小的子项目来进行评估（表4）。

一般而言，价值评估的结果取决于专家学者根据前期调查结果，权衡各方面价值高低做出的综合评价，具有主观性。运用层次分析法②层次分析法（analytic hierarchy process,AHP），是一种定性分析与定量分析相结合的多目标决策分析方法。它可以对非定量事件作出定量分析，以及对人的主观判断作出定量描述。将决策问题按总目标、子目标、评价标准直至具体措施的顺序分解为不同层次的结构，然后利用求判断矩阵特征向量的方法，求出各层次元素的权重，用加权和的方法递阶归并，权重值最大者为最优方案[4]。（AHP）对前期调查结果进行量化分析和科学评估则相对客观，也为一些项目所采纳。主客观相结合，可以更好地体现专业人士和不同利益相关者的意见和诉求，有利于在专家更强调的“保护”和居民更看重的“利用”之间保持平衡。

表4 文化财价值评估项目[5]

2.3 计划形成

在完成调查和评估之后，承接项目的设计单位首先应提出保护模式（整体保存、部分保存或移筑等）、活用方式（文化场馆、办公建筑、商业开发等）、建筑的开放程度（全开放、半开放等）等方向性的相关意见，将初步的意见与检查委员会研究商榷，并征求利益相关者的意见。在各方达成一致意见之后，由设计方将方案细化并形成书面草案。

根据文部省《重要文化财（建造物）保存活用标准计划编制要领》中对计划编制内容和体例的要求，保存活用计划应包括计划概要、保存管理计划、环境保存计划、防灾计划、活用计划、相关手续，共6个部分（表5）。

表5 计划标准体例和建议内容

第一部分的《计划概况》对保护对象的历史、现状、价值等基本概况进行梳理，明确计划拟解决的问题并提出基本的方针对策，是对整个计划的总括性介绍。二、三、四章的《保存管理计划》《环境保存计划》和《防灾计划》是围绕建筑的保护而制定的措施。《保存管理计划》是整个计划的核心部分，以调查结果为基础，制定针对墙体、屋顶、建筑内部等大范围的保护措施以及重点建筑细部的具体保护方针，同时明确管理的机构、运行机制及管理方法；《环境保全计划》将建筑与周边环境在内的整体区域为保护对象，根据保护需求进行分区并制定相应的保护方针；《防灾计划》则参照相关行业标准，明确了建筑的防火、防震、防盗、防风等安全措施。由于日本是多地震国家，防震措施是其中的重点，具体可参照《重要文化财（建造物）耐震诊断指针》及2018年颁布的《重要文化财（建造物）的地震应对方针制定指南》进行制定。在明确保护措施后，第五章的《活用计划》旨在探索将文物建筑的价值毫无损伤地展示出来的活用方式，根据建筑的保存状况、当地需求、利益相关者的等因素决定适当的使用功能，针对不同的使用功能进行建筑本体和周边环境的活用设计，并就建筑使用的延续性提出基本的资金筹措、管理运营模式。最后的《相关手续》一章明确了保护改造工程涉及的法律法规和必须提出申请并获得许可后方可实施的操作。保存活用计划一般以10年为限，根据实际情况有所调整。部分计划会将计划到期后的基本方针列入，在计划接近终了时对保护方针进行重新评估。整个计划应能全面体现以下目标：①全面掌握文物建筑现状并将之明确化；②明确建筑所有者自身可以达到的保存和活用的范围；③明确为了文物建筑活用和无损地展现建筑的价值应当遵守的事项；④体现建筑所有者、管理者、各级政府部门，潜在利用者之间的统一意志；⑤明确办事流程[6]。

2.4 达成共识阶段

针对拟定的保存活用计划，管理部门会在上会讨论和现场指导后，做出是否通过的决议。如计划通过，由政府部门向社会公布，主要就居民最关心的总效益（包括建筑的社会性，环境保全性和机能性[7]）和总费用（包括初期费用和维持修缮费）向当地居民、非营利性组织、社区管理组织、工商团体等征求意见，力求达成多方共识，并据反馈结果对计划进行最终的完善。

3 总结与启示

《保存活用计划》的制定是日本遗产保护的基础工作，在多年的探索和实践中已积累了相当的成功经验，主要体现在以下几方面：

(1)保护与活用并重。相较于国内“保护”和“活用”间不平衡、重保护而轻利用的现状，日本将保护和活用置于同一高度，甚至为了“活用”而“保护”，这一点在“保存活用计划”这一名称中即可体现。计划明确其建筑使用的具体落地方式，包括建筑开放和资料开放的范围和形式，以及为了建筑公开所需要进行的管理运营、资金筹措、建筑本体和周边环境整备的具体操作，并且在计划中体现建筑公开时必要的便民设施如残疾人步道、公共卫生间等的设置，充分考虑了建筑的延续性和建筑的使用功能。相较于国内目前的保护规划中普遍对于建筑使用功能的简单设定更具有前瞻性和可操作性。

(2)深化调查研究。调查研究是制定保护利用规划的首要步骤。日本对于文物财建筑的调查涵盖了建筑周边环境、建筑形式、建筑结构、建筑保存状况等物质保存状况以及居民对建筑价值、建筑保存等多方面的意见与建设，作为科学分析建筑保护利用方式、阐释遗产价值的基础资料，具有覆盖面广，成体系的特点。调查结果中的一部分可直接转化为面向公众的公开资料，增加文物建筑的可利用性。

(3)重视价值评估。在国家局发布的《全国重点文物保护单位保护规划编制要求》中，“依据评估结论，制定具有针对性的保护、管理、利用与研究措施，提高规划的科学性、前瞻性和可操作性”的要求点出了价值评估的基础作用。在我国目前的遗产评估工作中，用“历史价值”“艺术价值”和“科学价值”作为主要的判断标准并大量套用在文本中仍较为普遍，遗产的风貌价值、经济价值、情感价值等“隐性”价值相较而言被忽视，其后果除了遗产价值的部分缺失，就是在“保护”筛选出的价值的过程中破坏对象的一些特征，呈现专家预设的一些状态。鉴于遗产价值由多维度构成，日本将文化财建筑的价值分为“历史价值”“文化价值”“街区风致价值”“机能价值”“经济价值”，并进行细化，同时结合公众意见进行综合评价，有利于遗产潜在价值的充分挖掘。

(4)强调管理要求。相较于国内保护规划中简单罗列管理机构和管理方式的做法，日本的《保存活用计划》将保护工程中涉及文化财保护法、建筑基准法、都市计划法、消防法的各种行为发生时的应对方式，例如应当向何级别的管理机构递交何种申请，申请的时间期限等信息明确地罗列出来，对于文化财建筑的直接管理者具很强的操作性和指导意义。

(5)落实公众参与。公众参与遗产保护有赖于政府努力确保个人、法人和其他社会组织最大限度地享有在遗产保护中的知情权、参与权和监督权，并吸收他们积极地参与有关的管理[8]。日本在保存活用计划编制这一基础工作中即以较为多元的形式吸纳了公众参与其中。首先，在计划编制前期的调查阶段进行社会调查并让市民代表参与到检讨委员会的工作中，了解市民对于建筑使用的取向。同时，明确文化财建筑所有者在建筑保护中可以起到的作用，并将社会组织的职责和作用纳入计划中，使编制保护利用规划的过程成为市民、所有者、公共团体和政府管理部门间达成多方共识的过程。计划制订期间的充分沟通可有效避免计划在实施期间因互相推诿，官民矛盾等原因而难以落实。

总的来说，日本在保护和利用的并举、调查上的全面细致、价值评估上的多方考量、管理上的全面落实和公众参与的深度广度，是值得我国文物保护界学习并借鉴的。我国的文物保护利用起步较晚，“文物保护利用不平衡不充分的矛盾依然存在，文物资源促进经济社会发展作用仍需加强；社会力量参与文物保护力度低，模式尚需丰富”[9]等问题普遍存在，这对于编制文物保护规划这一基础工作的完善提出了较高要求。根据国家文物事业发展“十三五”规划，“加强文物保护单位保护规划编制、公布和实施”[10]是夯实不可移动文物保护基础工作的重要举措之一，通过对保护规划的编制，全面掌握文物现状，加深对于文物的理解，以活用为目标无损地展现文物价值是今后应持续努力的方向。