陕西：促进义务教育均衡发展的财政政策

文/王姝楠 （安徽财经大学财政与公共管理学院）

本文通过对陕西省义务教育发展现状分析，指出其当前义务教育发展中出现的主要问题：其一，校际间义务教育发展不均衡，同时城乡教育水平不均衡出现城乡义务教育乡村弱城镇挤的社会问题。二是义务教育经费比重低，人员经费和公用经费结构不合理，城乡教育经费结构不平衡，政府教育经费差异较大。本文通过浅析当前义务教育发展出现的两个问题，提出整改意见。

现今社会发展的两大基础是经济和教育，二者相辅相成，而教育作为国家长期投资的事业，对经济发展有着巨大价值。在经济水平和财政限制的制约下，教育经费的分配侧重依次是初等教育、中等教育和高等教育。初等教育是教育的基础，接受教育的人数最多，产生的社会和经济利益最大。

因此，在当前人口基数大、经济不发达的情况下，教育支出应优先重视初等教育，即义务教育。

教育由政府和市场共同承担，其中义务教育接近于纯公共产品，而针对义务教育市场的不足，政府主要承担了弥补义务教育资源配置的重要责任。随着经济的发展，我国对教育投入的总量在不断增加，但成效并未有显著提高，促进教育发展的关键在于合理分配教育支出，增强国家财政教育支出的效用。本文通过立足当前陕西省义务教育支出现状，浅析其存在的问题与不足，对完善财政教育支出，促进义务教育均衡发展提出几点建议。

陕西省义务教育发展现状分析

（一）义务教育发展不均衡

1.校际义务教育水平不均衡

由于我国人口众多，各省市各地区发展状况不均衡，我国在教育事业的投资上多有限制，教育部为带动教育建设发展采取了办好一批重点中小学引领区域学校发展的方式，这种办法随着现今陕西省的发展出现了一些问题，陕西省重点学校与普通学校无论是从师资力量还是办学设备多都存在明显差距，受时间累积作用这种差距还在逐步拉大。陕西省重点中小学办学规模大，经费充裕，硬件设施完备，能够吸引优质师资力量和生源，拥有办学优势的重点学校处于资源与收益互利共赢的良性循环，这使得陕西省内重点学校与普通学校差距愈发明显，加剧了省内义务教育发展不协调的局面。

2.城乡义务教育水平的不均衡

在城乡经济发展水平差异的限制下，农村在办学条件、师资力量上有着先天的劣势。办学条件上，受经济发展落后的影响，教育经费的不足制约了农村办学过程中硬件设施的完善和配备。师资力量上，教育工作主要依靠教师进行，教师在教育教学工作中起着决定性作用。

然而，农村教师队伍的薄弱，使农村教育教学工作面临着巨大的挑战。一方面，农村有限的教师群体需要兼职完成教学工作，降低了教学质量和教学效果。同时，农村教师缺乏培训条件，自身的思想知识也比较落后。另一方面，城市优质的环境和收入福利吸引着农村的优秀教师，这使得农村教育在教师本就有限的情况下还在不断流失优秀教师。基于农村办学的先天劣势，农村的生源也无法得到保障。

受应试教育压力的影响，为了升学与发展，农村的大量生源不断流向城市，其中还包括城市部分重点学校以优惠的入学条件吸引着农村优质的生源。在城市较为领先的教育环境影响下，优秀的毕业生最终大都偏向选择扎根于城市生活发展。在农村教育恶性循环的同时，城市教育工作压力加大，优质的师生资源不断从农村流向城市，城乡发展日益不平衡，加重了城市教育和农村教育发展的双向负担。

（二）义务教育投入不合理

1.义务教育支出不合理

2016年，陕西省财政教育经费776.29亿元，占公共财政支出的17.69%，比上年增长3.95%。纵向对比陕西省2012～2016年公共财政教育经费，从703.34亿元增长到776.29亿元五年间增长72.95亿元，相较于2008～2012年从264.91亿元增长到703.34亿元五年间增长438.43亿元，总体涨幅不大；横向比较教育先进省份与本省，同年江苏省公共财政教育经费1841.94亿元，占公共财政支出比例18.45%，比上年增长5.64%，同年浙江省公共财政教育经费1313.65亿元，占公共财政支出比例为18.84%，比上年增长7.60%，陕西省公共财政教育支出无论是从财政教育经费支出、占比还是增长情况，都与教育发达省份存在明显差距。

从全省义务教育经费支出对比来看，2016年陕西全省义务教育经费（包含特殊教育）总投入为438.52亿元，占教育经费总投入的37.35%，比上年增长2.21%，同年，江苏省义务教育（包含特殊教育）投资总额为1152.12亿元，占教育投资总额的47.96%，比上年增长8.60%，江苏省义务教育经费是陕西省的2.6倍，增长速度是陕西省的3.9倍，同时江苏省义务教育支出占教育支出总额的比例远高出陕西省10个百分点。根据义务教育阶段教育财政预算生均支出情况来看，陕西省普通小学生平均支出为11172.06元，全省普通初中生平均支出为14155.05元，同年，江苏省普通小学生平平均支出12503元，农村小学生均支出11770元，普通初中生平均支出21195元，农村初中生平均支出20537元，江苏省农村生均支出接近甚至超过陕西省的普通学生的平均支出。综上，无论是义务教育经费支出还是生均公共财政预算教育事业费支出，陕西省在义务教育支出上都存在明显不足，义务教育在总体教育支出中比重不大。

2.义务教育支出结构不合理

教育支出中的人员经费与公用经费的比例反映了义务教育的支出结构，其中人员经费决定着职工的工资、补贴和福利，而公用经费则用于完成教育、教学、科研和管理工作。两者共同维护教育教学的正常运行。在教育总投入一定的情况下，增加人员经费的同时会削弱公用经费，从而影响学校的正常运行和管理。

同样，公用经费的增加也会使得人员经费削弱，教职工人员工资福利的减弱会降低其工作的积极性，从而降低教学工作的质量。所以合理分配教育事业费的结构，是保障学校正常运行和教育教学品质的关键。

由于当前对于公用经费和人员经费的配置还没有一个的科学合理比例，根据联合国教科文组织统计的关于各国义务教育支出中人员经费与公用经费的配置的比例来看，小学一般约为7：3，中学一般约为6：4。计算2016年陕西省基础教育经费中公用经费与人员经费的比例，小学平均为31.8%，初中平均为28.9%，对比教科文组织统计数据，小学相差1.8个百分点，初中相差11.1个百分点。

可以看出本省义务教育阶段，小学的人员经费比重偏低，初中的公用经费比重偏低，义务教育支出结构的不合理。

对提高义务教育财政支出的几点建议

（一）协调校际均衡发展，调整教育支出比重

秉持资源配置均等原则，一方面协调教育经费的分配，偏向帮扶教育资源薄弱的普通学校，划拨教育经费用于学校基础建设，缩小校际之间教学条件差距，另一方面在均衡各学校教育资源的同时，控制重点学校对优质生源的集中，削弱校际之间生源质量差距，使得义务教育水平均衡得以保障。

（二）加重地方教育投入，缩短城乡差距

秉持贫困地区倾斜原则，义务教育是初级教育阶段，接近于纯公共品，政府是义务教育的主要承担者，由于城乡间历史发展差距的累积，使得农村教育条件先天落后，政府在分配财政教育支出时应倾向落后的贫困地区，实施专款专用，明确财政教育支出的用途，针对用于提高落后地区划拨经费用于学校硬件配备、教学建设、师资力量的培训和储备。

（三）优化教育事业费结构，提高财政教育支出效率

通过加大经济建设，增加财政收入来提高教育事业费的同时，合理分配人员经费和公用经费，一方面，通过研究制定合理的教育事业费分配比例，避免出现人员经费挤占公用经费的情况，保证公用经费对教育教学建设的投入，另一方面，增强教育支出的管理，明确各项支出用途，减少不必要的支出浪费同时补足仍有欠缺的建设漏洞。