乡村旅游土地利用绩效的提升对策研究

樊信友 文君

摘  要：乡村旅游是乡村振兴的重要推动力，而土地利用绩效从根本上影响乡村旅游的健康发展。基于土地绩效评价理论和我国乡村旅游发展实践，从乡村旅游土地利用的政府、企业和社区居民等三大主体出发，兼顾过程与结果，从资源投入比例、土地利用结构、土地利用程度和土地利用效益等四个方面提出乡村旅游土地利用绩效的提升对策。

关键词：乡村旅游;土地利用绩效;对策

乡村旅游是农村经济的重要增长动力，在推动农业供给侧改革、增加农民就业、推动乡村振兴、建设美丽乡村方面发挥了重要作用。但是，乡村旅游土地利用中存在一些问题，比如土地资源供需不平衡、土地利用结构不合理、土地利用效率低、土地污染、土地退化等，影响了乡村旅游的健康发展。根据乡村旅游土地利用绩效评价理论和实践调研，通过调节土地利用资源投入比例、土地利用结构、土地利用程度以及合理分配土地利用效益可以实现最优的乡村旅游土地利用绩效。因此，本文从乡村旅游土地利用的相关利益出发，基于乡村旅游土地利用绩效的影响因素，提出乡村旅游土地利用绩效提升的对策建议。

一、调整乡村旅游土地利用资源投入比例，降低土地利用成本

（1）以政策保障乡村旅游土地资源需求

1.政府部门应适当调整并放宽乡村旅游土地政策

相关政府部门首先应当根据乡村旅游市场发展需求，适时调整乡村旅游的土地利用政策，缓解乡村旅游发展大量的土地需求和土地后备资源不足之间的矛盾，保障乡村旅游的基础用地。当前相关政府部门推进的农村土地征收制度、农村集体经营性建设用地入市、农村宅基地制度等土地改革试点工作对于农村土地制度深化改革具有重大意义，这些制度也将同时为发展乡村旅游提高土地资源保障。为此，相关政府部门在试行相关政策时可以将乡村旅游发展与相结合，并在符合相关土地利用总体规划的前提下，适当放宽乡村旅游的土地承包、征用限度，为乡村旅游的可持续发展提供土地资源储备。

2.政府部门应加快推行土地整治

土地整治包括土地整理、土地复垦和土地开发三个方面，通过土地整治可以实现对乡村地区的农田整理、村庄改造、乡村工矿企业破坏土地和废弃农业建设用地整治复垦，对可以开发但未开发的土地进行开发，盘活废弃土地资源。一方面可以在不改变土地资源总量的前提下增加可利用土地资源面积，缓解人地矛盾，满足乡村旅游发展的土地需求;另一方面也可增加有效的耕地面积，保障粮食安全和维护社会的安全稳定。

3.政府部门应积极引导使用未利用土地，盘活存量建设用地

在乡村旅游开发过程中，相关部门应当运用适当的经济手段和优惠政策，鼓励相关企业开发使用闲置未利用土地，提高区域土地利用效率。随着乡村振兴战略的推行，田园综合体、特色小镇、现代农业产业园等推动乡村发展的开发模式随之产生，对于土地資源规划与需求都带来了新的挑战。因此，盘活农村集体建设用地，将部分流转未征用、未利用的存量建设用地用于乡村旅游的开发建设，将会在缓解因乡村旅游开发建设与社区居民产生的征地用地矛盾，降低乡村旅游开发成本方面起到重要作用。

（2）充分利用先进技术，合理预测资源投入比例

1.企业应充分利用政府土地政策，降低土地获取成本

乡村旅游开发企业应紧跟政策步伐，充分了解和把握相关政府部门关于田园综合体、特色小镇、现代农业产业园建设审批的最新土地利用政策和中央财政奖励补贴政策。一方面根据相关政策规定进行相关开发建设项目土地利用的申报、审批;另一方面在符合国家相关规定的前提下为乡村旅游发展争取充分的后备土地资源，降低乡村旅游开发的土地成本，推动乡村旅游景区的可持续发展。

2.企业应利用先进技术准确预测资源投入比例，提高乡村旅游土地利用绩效

资源投入比例是影响乡村旅游土地利用绩效的重要因素，对乡村旅游土地利用的整体绩效具有较大的影响。因此乡村旅游开发企业应当积极引进RS、GIS等相关先进技术，并充分利用先进技术实现对开发区域土地情况的整体把握。同时运用科学的计算方法预测旅游需求，准确预算乡村旅游开发过程中资源投入比例，以最优的人力、物力、财力投入比例实现对乡村旅游项目的开发建设，尤其注重对固定资产投入的计算和规划，实现以最低的投入实现最大化的乡村旅游土地利用绩效。

3.企业应制定合理的人才引进计划，降低单位用地劳动力成本

目前我国乡村旅游目的地主要产业仍然为第一产业，属于劳动力密集型、现代化水平较低的产业。因此，乡村旅游开发企业应当根据乡村旅游目的地的实际情况制定合理的人才引进计划，一方面引进高素质人才提高对景区经营管理的规范化和现代化水平;另一方面引进技术水平高、工作效率高的工作人员不仅能够提高种植效率，还能降低劳动力成本，最终实现提高乡村旅游土地利用的整体绩效得目的。

二、优化乡村旅游土地利用结构，实现土地资源的优化配置

（1）加强规划计划管理，优化土地利结构和布局

1.政府部门应发挥土地利用总体规划的控制作用，合理配置各产业土地资源土地利用总体规划属于宏观土地利用规划，是各级政府部门对辖区一定时间范围内的土地利用及土地开发、整治、保护等工作所做的综合部署安排。政府部门应根据土地利用现状和产业发展需求制定土地利用总体规划，通过规划宏观调控土地利用结构以及产业布局，同时注重与产业发展规划、城乡规划等涉及土地利用的规划协调衔接。土地利用总体规划的规划时长一般为15年，因此相关政府部门还应该根据产业发展需求适时调整土地利用的结构、布局、分区等内容，从而实现对土地资源充分合理的利用。

2.政府部门应健全旅游用地标准体系，规范旅游用地标准

通过研究现有的《土地利用现状分类》与《城市用地分类与规划建设用地标准》等用地分类标准发现，这些分类标准中都未单独设置旅游用地类别。旅游用地的复合性特点不仅使得旅游用地规划与土地利用总体规划衔接困难，而且也使得旅游项目用地批地困难，阻碍乡村旅游发展。因此相关政府部门应结合旅游用地现状和发展需求制定旅游用地标准体系，规范旅游用地标准、调整旅游用地地价体系、解决旅游用地供需矛盾，实现旅游用地结构的优化布局。

（2）科学规划旅游景区，合理布局乡村旅游产业

1.企业应采用专业团队，制定科学合理的景区建设规划

由于我国国有景区长期以来存在着管理体制不顺、机制不灵活的问题，因此自推行所有权、管理权和经营权“三权分离”的景区体制机制改革以来，企业市场化的经营对景区的健康快速发展作用很快凸显。但是市场化的企业也存在着逐利性的弊端，因此要求企业在对景区进行开发或者升级打造时，必须应聘请专业团队，根据景区土地利用现状，制定符合景区可持续发展的建设规划。一方面企业要合理的布局乡村旅游项目，注重乡村旅游游憩设施、乡村旅游基础设施和乡村旅游服务设施之间相辅相成的关系，实现对土地的多样化利用;另一方面要合理规划乡村旅游相关产业，通过优化产业的结构和布局来实现对土地利用结构的优化布局。

2.企业应积极推动区域土地利用结构的优化布局

土地资源具有系统性特点，同时土地系统的均衡性、稳定性和有序性相对于其他自然系统较低，意味着某一区域土地利用结构一旦存在问题对该地区的企业可持续发展必定造成不利影响。因此企业应主动发现乡村游土地利用与周边企业土地利用存在问题，积极向政府部门献计献策，与周边企业协调互商，共同解决土地利用问题，推动区域土地利用结构和产业结构布局的优化调整，实现对土地资源的合理开发利用。

三、调节乡村旅游土地利用强度，提高土地利用的集约化水平

（1）建立健全土地运行管理机制，提高土地利用效率

1.政府部门应完善土地管理机制，严格控制报批程序

根据前文的绩效评价研究可知，政府部门对土地的监督管理可以有效的提升土地利用的绩效水平。因此政府部门应完善土地管理机制，加强乡村旅游项目用地预审和土地利用年度计划管理。一方面对严格执行国家《限制用地项目目录》和《禁止用地项目目录》等相关要求，对乡村旅游项目严格预审，对于不符合规定的项目不予办理土地审批手续。另一方面加强土地利用年度计划管理，新增年度建设用地必须符合土地利用年度计划，严格控制乡村旅游建设用地增量，对于土地利用集约化水平不达标的乡村旅游景点要控制压缩其申报土地。

2.政府部门应建立土地利用考核激励制度，加强用地监督管理

政府部门应实行计划指标安排与土地高效利用考核结果相挂钩的政策，将单位GDP贡献、固定资产投资增长规模、用地指标消耗等纳入绩效考核制度中。一方面实现对国土资源相关部门在土地利用规划和审批是否经济合理进行考察监督;另一方面对景区拿地后是否按照计划规定，科学合理的进行开发建设进行管理。通过适当的奖励和惩罚制度可以有效监督与激励国土资源部门与景区开发者，提高土地资源的利用效率。

3.政府部门应引进先进技术，实时监督用地情况，提高土地利用率

随着互联网技术发展迅速，先進的遥感技术已经能够实现对土地利用现状的实时监督。因此政府部门也应该与时俱进通过引进GIS、RS、GPS等先进科学技术，实现对土地资源数据的采集、存储、管理、分析、监督等工作，并建立土地利用现状数据库，全面掌握各类土地变化情况。同时实时披露土地利用过程存在的改变土地用途、违规建设、土地污染等问题，提醒相关部门加强土地执法监管，依法查处违规违法行为。同时督促相关单位和企业对已批复、已征收、已流转的土地资源进行合理的规划，实现对现有土地资源充分利用，提高土地利用率，从而提升乡村旅游土地利用的整体绩效。

（2）遵循客观规律，防止过度开发

1.企业应遵纪守法，合法利用土地资源

通过研究和走访调查发现，我国部分乡村旅游景区存在着违规利用土地资源、改变土地资源用途、土地浪费等问题。因此乡村旅游企业在经营过程中还应该做到熟知土地利用相关法律法规，明确管理区域的各部分土地建设用途规定，做到遵纪守法，合法的利用土地资源进行乡村旅游的开发建设。对已经存在违规建设、土地污染、浪费等问题积极上报、整改，提升乡村旅游土地利用的综合绩效。

2.企业应遵循发展规律，合理开发利用土地资源

任何事物都有其本身的发展规律，土地资源也不例外。企业在经营乡村旅游景区时应该充分尊重土地自身发展规律，掌握土地肥力递减规律和土地报酬递减规律，有理有节的对土地资源进行开发利用，达到乡村旅游土地利用综合绩效的最大化。此外，企业还应该准确掌握景区旅游容量，合理预测景区环境游客数量承载能力，合理控制控制游客数量，防止因过度开发利用造成环境破坏，景区整体经营效益下滑的现象的出现。

四、合理分配乡村旅游土地利用效益，促进土地资源可持续发展

（1）加强宏观调控，贯彻可持续发展政策

1.政府部门应以人为本，建立土地利用效益互利共享机制

研究发现，乡村旅游发展过程中的与民争利问题是制约乡村旅游目的地可持续发展的重要原因之一，与之对应的乡村旅游土地利用绩效指标分别是村民对发展乡村旅游的满意度和村民参与乡村旅游开发的程度。因此，在乡村旅游发展过程中，政府部门应树立以人为本的工作理念，在追求经济效益的同时也注重人民群众的根本利益，建立科学合理的土地利用效益互利共享机制。一方面引导村民积极参与乡村旅游开发，推动乡村旅游发展成果的互惠共享，体现社会公平;另一方面也能够缓解乡村旅游开发企业与社区居民之间的矛盾，推动乡村旅游业的健康发展。

2.政府部门应持续推进可持续发展战略

乡村旅游的可持续发展包括经济、社会、生态、文化四个方面。政府应该坚定不移的推进可持续发展战略，保持经济健康平稳增长、推动社会和谐稳定发展、提高环境承载能力、保护和传承优良传统文化，推动乡村旅游产业健康快速发展。首先，政府部门在制定相关政策法规时应遵循可持续发展战略，合理规划乡村旅游土地利用和产业发展方向。第二政府部门要加强可持续发展战略的宣传，通过宣传教育活动培养乡村旅游企业和社会居民绿色发展理念，在发展乡村旅游的同时保护好祖国的青山绿水，实现土地资源的可持续利用。第三，政府部门要注重对当地优良传统文化与民俗的传承保护，通过建立档案、申遗、奖励传承人、文化创意开发等手段实现对当地文化的保护开发，实现乡村旅游的文化生态性。

（2）承担社会责任，秉承绿色发展理念

1.企业应主动承担社会责任，提供就业岗位引导村民参与乡村旅游开发

乡村旅游企业形象对于旅游景区的发展有着重要影响，因此乡村旅游企业要提高产品质量、规范员工形象以及公关活动等措施来塑造良好的企业形象，推动企业和景区的共同发展。乡村旅游企业应当充分认识乡村旅游的经济带动作用，尤其是在旅游扶贫方面的显著作用，主动承担社会责任，为贫困又能力的社区居民提供就业岗位，采取提供就业岗位、土地入股、房屋入股等方式吸引社区居民参与旅游开发，实现乡村旅游发展成果的互惠共享。

2.企业应秉承生态绿色经营理念

21世纪是“绿色世纪”，绿色经营能力也成为影响企业竞争力的重要因素。乡村旅游的开发建设涉及农业、旅游业、工业、交通运输业等多个行业，因此在其经营管理过程中旅游企业必须秉承绿色经营理念，将生态环境保护和治理作为经营内容之一，形成资源节约型和环境保护性的经营方式。一方面可以为企业創造良好的社会形象，提升企业的竞争力，为景区和企业创造更大的利润;另一方面可以实现乡村旅游景区经济效益、社会效益、生态效益的有机结合，推动乡村旅游景区的可持续发展，提升乡村旅游土地利用的综合绩效。

（3）提高自身发展意识，积极推动乡村旅游的可持续发展

1.社区居民应提高文化自信，保护与传承当地优良传统文化

乡村旅游的发展过程中也是文化发展的过程中。乡村旅游开发建设对当地传统文化既是保护也是挑战，乡村旅游的开发建设是以乡村文化体验为核心的旅游开发形式，在一定程度上有利于实现对当地优良传统文化的保护与传承。但是乡村旅游的发展也会为当地文化带来挑战，一方面不当的乡村旅游开发建设可能导致当地文化遭到破坏，失去原真性;另一方面乡村旅游吸引外来游客大量涌入，导致外来文化对当地传统文化造成冲击，导致社区居民失去文化自信或被外来文化同化，失去原本的文化特色。因此，在乡村旅游开发过程中社区居民应当提高文化自信心，坚持优良的传统文化习俗，并将当地传统文化创意的植入乡村旅游的参与体验项目中，在发展与建设过程中实现对传统文化的保护与传承。

2.社区居民应行使监督权，为乡村旅游可持续发展献计献策

监督权是宪法赋予我国公民的基本权利，社区居民应当主动行使自身权利，主动关注并监督政府相关部门，监督其工作人员在审核批复乡村旅游开发项目时是否按照国家相关规定办理手续，是否存在违规违法行为，其批复的乡村旅游开发项目是否危及社区居民的生命财产安全。此外还要监督乡村旅游经营企业是否存在过度开发、违规建设、污染浪费土地等降低土地资源利用效益的行为，并依法向相关部门建议检举。同时还应发挥自身的专业优势，为推动乡村旅游的发展和土地资源的科学的合理利用献计献策，推动乡村旅游土地利用经济效益、社会效益和生态效益的有机统一，最终达到提高乡村旅游土地利用绩效的目的。

参考文献

[1]李嘉佳.昆明市中心城区城市土地利用绩效评价研究[D].云南师范大学，2014

[2]苏子龙，袁国华，郑娟尔.我国旅游产业用地分类研究[J].中国土地，2017（4）：31-34

作者简介：樊信友（1978-），男，汉族，四川邻水人，重庆交通大学副教授，硕士生导师，主要从事区域旅游经济研究。

文君（1994-），女，汉族，重庆合川人，重庆交通大学人文学院旅游管理专业研究生。