农村土地流转问题调查研究——以蚌埠市东张村为例

王昱斐

一、引言及文献综述

农村土地流转是指农户通过合法方式将承包土地的经营权转让出去而只保留承包权的行为。通过土地流转可以使农业经营模式更加规模化、集约化和现代化。近年来国家越来越重视农村土地流转问题。习总书记在中央全面深化改革领导小组会议上提到要在坚持农村土地集体所有的基础上，促进土地承包权和经营权的分离，形成所有权、承包权、经营权三权分置的格局[1]。国务院印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》中又明确强调要推进以家庭承包经营为基础的多种经营方式共同发展。因此为了了解蚌埠市农村土地流转的基本情况及流转程度，本文以东张村为调查对象，重点研究土地流转过程中存在的突出问题，并结合研究成果对进一步推进农村土地流转的进程提出合理建议。国内已经有不少学者对农村土地流转问题进行了一些研究，并提出了不同的观点和看法。罗玉辉[2]（2019）通过分析我国的农村土地流转现状，认为在土地流转中存在农民土地被强制流转、寻租现象、土地征收征用中农民缺乏话语权等问题，并基于此提出了一些合理的政策建议。丁劭泊[3]（2019）对山西省的几个农村进行了走访调研，基于农村土地流转的调查分析提出了发展农村集体经济的法律主体和三个阶段。王薇等[4]（2019）在新型城镇化的背景下，通过分析土地现状和所面临的监管不到位、市场不完善、保障和风险防控机制缺乏等问题，提出了变革农村土地流转方式的路径。边惠琴等[5]（2019）基于临洮县洮阳镇的实地调查资料与数据，分析了土地流转的影响因素，并提出了在农村土地流转的过程中存在的问题。

二、东张村土地流转调查现状

东张村隶属蚌埠市怀远县古城镇，因水域面积大、堤防面积多而闻名，是社会主义新农村建设的重点示范村。本文所用数据均来源于对蚌埠市怀远县东张村的实地考察。调研过程中主要采用随机调查和入户调查的方法，先是利用随机抽样方法抽取农户，然后由调查员到农户家里进行访谈调查。其中，访谈调查以调查员提问问题，农户户主回答，调查员以文字或录音形式记录的方式进行。本次共调查农户100 户。经过调查，了解到东张村土地流转的基本情况为：东张村全村耕地面积大约4800 亩，并且土地基本无荒废情况。在调查中，将土地承包流转的农户仅有21 户，占21%，且大多都是以血缘乡缘为关系基础建立的农户之间小规模无偿或有偿流转。由此可见，土地流转情况不容乐观。除此之外，由于青壮年劳动力大多选择外出务工，留村的村民年龄基本都处于30—65 岁之间，受教育水平低下，还不能完全适应新农村建设中提倡使用的新技术新设备，在机械化水平上仍然处于较低水平，因此，大部分农户仍然是小规模的土地经营，种植农作物以小麦、玉米、水稻和花生为主。当被问及“是否想要承包土地”时，有60 名农户表示想要将部分土地承包出去，有7 名农户表示想要将土地完全承包，有33 名农户表示目前的土地刚好适合自己耕种，无须转让经营，调查结果说明有超过50%的农户是希望自己的土地能够流转的。另外，在调查过程中还向村委会了解到，村里还存在一些“钉子户”，他们由于不了解情况，将自家土地封闭起来，拒绝土地承包和流转。

三、农村土地流转过程中存在的问题

（一）土地流转协议或合同不够规范

土地流转起初是在农户之间进行私下流转，没有合同和相关证明文件，大部分都以口头协议的形式进行。随着法律法规的普及和完善，参与土地流转的双方应该同时签署合同协议，但是在农村，尤其是贫困地区，土地流转的合同或协议非常少见，并且部分签订的协议还存在不规范、不完善等问题，导致合同纠纷是的难题屡屡发生，不仅没有达到土地流转使农户收益的目的，反而给农户家庭带来了不必要的损害。

（二）社会保障机制不健全

农村的社会保障渠道较为单一、资金较少、机制不够健全，因此农民自给自足的收入显得尤为重要。在农民的收入来源中，占比最大的是土地耕种所带来的收入，多数农民都将土地当作自己的主要生活支柱。并且土地流转期限大部分都设置为一年，不仅会阻碍农户对于土地的长期投入，同时也会造成土地的过度开垦，不利于农村土地的可持续利用[6]。

（三）部分农民对农村土地流转的了解程度较低

由于农民的受教育水平较低，很多农民既不关注也不了解国家出台的土地相关政策。与此同时，一些地方政府针对土地流转政策的宣传力度不够、农户参与土地流转的积极性不高。因此就目前而言，多数农民对于土地流转的基本情况了解很少，在一定程度上阻碍了农户土地流转的进程。例如，有些农民因为对国家土地流转政策的了解程度不够，对土地流转缺乏正确认识，为了充分确保自身利益，不愿意选择将土地进行流转。

（四）缺乏农业中介机构

农业中介机构是指在农业市场化过程中产生的新型合作经济机构，主要是在引导农民进入市场的过程中向农民提供各项服务。从一定程度上说，农业中介机构是土地流转双方的桥梁和纽带。然而调研结果发现，蚌埠市的农业中介机构很少，造成农村土地流转机会减少、流转费用增加、承担风险加大。

四、对策及建议

（一）加强土地流转的规范化管理

强化土地流转的监督管理，对规范土地流转程序、保护农民合法权益来说至关重要。一是要建立健全农村土地承包经营权登记制度，从而使农村土地承包经营权的流转更加制度化和合理化；二是要解决好承包经营过程中可能会出现的土地纠纷问题，使农民的土地承包经营权牢牢掌握在自己手中，保障农民的切身利益；三是要加快农村土地流转经营管理制度的建立和完善，提高经营管理的服务效率和服务水平。

（二）完善农民社会保障和社会福利制度

加快土地流转，应当进一步完善农民的社会保障和社会福利制度，一方面可以增加政府补贴，降低农民对土地的依赖程度，为农民增加额外收入；另一方面可以实施优惠政策，一切土地流转相关措施都以农户利益为前提，减轻农户对于土地流转的担忧和顾虑。这不仅有利于促进农村土地流转大户对土地进行长期投入，更有利于改进和推广新技术、创新农业生产方法。

（三）加大土地流转政策的宣传力度

目前，大部分地区农民对于土地流转及相关政策法规都处于一知半解的状态，急需通过各种形式和途径加强与土地流转有关的规章制度、优惠政策等的宣传力度，使农民更加关注和了解国家出台的土地流转政策，早日投入到农村土地流转的队伍当中。

（四）健全农业中介机构建设

农业中介机构，尤其是农村土地流转中介机构，是保证农民合法权益、保证土地流转工作有效进行、保证土地流转合法性的关键环节。因此有必要在农业中介机构的建设方面下功夫。一方面要加快建立农村土地流转机构，增强对土地流转的监督管理，及时化解矛盾、解决问题；另一方面要完善现存农业中介机构的相关规章制度建设，推进中介机构规范健康发展，明确服务内容，提高业务能力。