特朗普政府对朝“极限施压”政策探析

袁 学 哲

朝鲜半岛在美国的亚太战略中占有重要地位，面对朝鲜不断增强的核导威胁，美国总统特朗普执政后结束了其前任奥巴马政府时期对朝实行的“战略忍耐”政策，开始对朝实行“极限施压”政策，将朝核问题提升到战略高度。该政策意在通过不断强化经济制裁、外交手段等举措，迫使朝鲜停止核和导弹开发活动，但明显降低了美朝双边对话的门槛，提出如果朝鲜改变其意愿和行为，美国将与朝鲜进行接触，目标是实现朝鲜无核化。特朗普政府对朝实施的“极限施压”政策取得了一定的效果，2018年6月12日，美朝在新加坡举行首次历史性会晤，两国领导人发表了包括建立新型美朝关系、构建朝鲜半岛和平机制、实现朝鲜半岛完全无核化、送还美军战争遗骸等四项内容的联合声明，为谈判解决朝核问题指明了方向。美朝双方开启的无核化进程一方面有助于减轻对美国的盟国韩、日的安全威胁，另一方面能够解除对美国本土的安全挑战，同时利用朝核问题拓展美国在亚太地区的安全利益，增强特朗普政府在本国的政治资本。尽管美朝河内第二次峰会没有取得任何实质性成果，但是美朝双方仍在继续寻求谈判的路径，特朗普政府对朝“极限施压”政策和美朝关系的走向，取决于特朗普政府解决朝核问题的决心，取决于朝鲜弃核承诺的履行。本文分析特朗普政府对朝“极限施压”政策的逻辑，从国际、地区以及国家三个方面阐释特朗普政府对朝“极限施压”政策，并在此基础上对其政策效能进行评价。

一、特朗普政府对朝“极限施压”政策的逻辑

特朗普政府对朝政策的调整源于应对朝鲜高频次核导试验及其对奥巴马政府对朝政策失效的认知。奥巴马政府对朝“战略忍耐”政策的思维逻辑是“以朝鲜核导能力短期内不足以对美国本土构成现实挑战，美国还有时间与朝鲜周旋，并期待朝鲜出现重要转变为核心假设”，(1)樊吉社：《重估朝核问题：僵局的根源与影响》，《外交评论》2016年第4期，第50页。朝鲜实质拥核弱化了美国应对朝核议题的应对能力。美国实施军事打击的风险与代价上升。“战略忍耐”政策已不再适用于半岛无核化目标的实现，特朗普政府需要调整外交政策，扭转“骑虎难下”的困局，为此特朗普政府提出“极限施压”政策，美国对朝政策出现新变化。

首先，特朗普政府将朝鲜半岛问题与朝核议题分割开来，以半岛无核化为首要任务。特朗普政府调整及明确朝核议题战略指向，降低美朝对话门槛，通过美朝对话实现朝鲜无核化。特朗普将朝核问题作为其上任伊始的首要外交议程，将朝核问题提升到战略高度。2017年5月，特朗普表示愿在合适的情况下与金正恩会面，(2)《特朗普说愿在“合适情况”下与金正恩会面》，http://www.xinhuanet.com/2017-05/02/c_1120902639.htm。透露出与竞选期间同样对谈判协商解决朝核议题的开放姿态。

其次，特朗普政府强化对朝施压力度，突破“实效”困境，规避陷入“以核制核”的囹圄。受困于朝鲜实质拥核的窘境，美国加强了对朝核危机的重视。美国国防部长马蒂斯上任伊始即接连访问日韩，威慑朝鲜。美国前国务卿蒂勒森访问中日韩期间表示对朝战略忍耐已到尽头，军事行动是桌面选项。美国对朝核议题的强硬表态体现出美国加大了对朝政治施压。经济上，美国进一步强化经济制裁，2017年以来，美国接连四次出台对朝制裁新举措，实施了最严制裁方案，制裁范围更是拓宽至中国、俄罗斯及新加坡等国。军事上，美国多管齐下，在应对朝鲜拥核的备选方案中明确了精准打击其核设施，多次联合日韩盟国开展海上军事演习。

最后，特朗普更加注重中国的协调斡旋作用。特朗普多次强调中国在朝核议题上承担大国责任，遵从联合国制裁框架规制朝鲜。2017年是特朗普总统试图通过中美合作来促使朝鲜弃核的时期。2017年4月，在海湖庄园举行的中美首脑会谈上，美国强调了旨在解决朝核问题的“中国作用论”；2017年11月，特朗普总统访华时，“中国作用论”也是核心主题。但美国认为如果“中国作用论”已经达到极限，将单独对朝鲜进行制裁。特朗普在接受英国《金融时报》采访时表示，如果中国不对朝鲜施压，美国将单方面对朝鲜采取行动。(3)《美国官方提三招制朝鲜:在韩部署核武、斩首与渗透》，http://mil.news.sina.com.cn/world/2017-04-09/doc-ifyeceza1738489.shtml。

特朗普政府推行“极限施压”政策意在通过不断强化经济制裁、外交手段等举措，迫使朝鲜停止核和导弹开发活动，以不寻求政权更迭为诱饵，提出如果朝鲜改变其意愿和行为，美国将与朝鲜进行接触，目标是实现朝鲜无核化，而非暂停核开发或冻核。(4)王敏、朱峰：《特朗普政府的朝核政策调整及前景》，《和平与发展》2017年第5期，第12页。特朗普政府“极限施压”政策的核心要素是强化施压、安全承诺和与朝接触，通过消除朝鲜安全疑虑和软硬兼施的策略迫使朝鲜回归谈判轨道，以美朝直接对话实现半岛无核化。

二、特朗普政府对朝多维度“极限施压”

特朗普政府对朝实施“极限施压”政策旨在用最强力的制裁、干预乃至战争方法，多维度手段并用来应对朝鲜高频次核导试验，达到“压服朝鲜弃核”的效果，通过国际、地区、国家三个层次对朝鲜实施“极限施压”，以期实现遏制朝鲜核武器研发和导弹试射能力，实现朝鲜无核化。

第一，国际层面施压。特朗普政府对朝奉行“极限施压”政策，意在挤压朝鲜国际政治外交空间。首先，协调了盟国对朝核的外交立场，特朗普上台执政伊始，便与韩日等盟国领导人进行电话沟通，共同协调对朝政策外交立场。其次，在联合国层面对朝施加压力。2017年4月24日，特朗普总统邀请联合国安理会15国代表在白宫共进晚餐，敦促安理会对朝施压。最后，敦促亚非拉欧国家对朝施压。美国敦促非洲国家切断与朝鲜的长期军事和外交联系，秘鲁、墨西哥、科威特、西班牙等国驱逐朝鲜几十名外交人员，这些国家都面临着美国的压力。除此之外，国际层面的经济制裁是特朗普政府对朝政策的重要选项之一。

第二，地区维度的单边经济制裁与军事施压。在地区维度的单边经济制裁方面，特朗普通过自身与盟友协助对朝实施经济制裁。特朗普政府加紧实施单边制裁，将与朝鲜保持有经贸往来的实体均纳入其制裁目标。2017年9月21日晚，特朗普签署法案，宣布对朝实施新单边制裁，禁止美国与朝鲜有贸易往来的实体和个人进行商贸活动。2018年2月23日，美国总统特朗普宣布，将对朝鲜实施“史上最重”和“最大规模”制裁，以切断朝鲜核项目的资金来源。(5)《特朗普加重对朝制裁 紧抓半岛问题主导权》，http://www.xinhuanet.com/2018-02/24/c_1122447632。为取得施压和制裁效果最大化,美国借助地区盟友对朝进行经济施压。作为在东北亚地区最重要盟友的日本紧跟美国政府步伐，不断强化对朝经济制裁。韩国政府也积极加入对朝“极限施压”和制裁。美日韩还积极实施“次级抵制”，这种升级版对朝单边制裁使朝鲜经济濒于窒息，严重打击了朝鲜经济。

特朗普主张对朝实施地区层面的军事“极限施压”。特朗普政府在2017年4月对朝鲜提出严重警告，表示对于朝核问题再也不会置之不理。特朗普选择了“亮肌肉”的做法，将美军在日本横须贺港部署的“里根”号航母与在南海参与演习的“卡尔文森”号航母派往东北亚，并派出战略轰炸机飞往朝鲜半岛，对朝鲜进行心理震慑。2017年，美韩双方频频进行大规模联合军事演习，出动的参演兵力以及使用的武器种类、尖端程度都明显高于以往，对朝施压意味明显。

第三，国家维度的战争威慑。特朗普将朝鲜拥核视为严重威胁了美国国家利益，多次发表恫吓言论，不惜以战争甚至核战争进行要挟。他涉及朝核问题的推文众多，对朝核态度强硬。2018年1月3日，特朗普在涉朝核问题上继续加码施压，“我也有个核导弹按钮，比起金正恩更大、更有威力，而且我的按钮是有效的”。(6)特朗普推特推文相关信息可查阅，https://twitter．com/real Do-nald Trump，2018年4月25日。

特朗普政府军政高官言论极具攻击性，从特朗普政府一系列表态也能看出，其对朝“极限施压”带有战争边缘倾向。国防部长马蒂斯在接受采访时表示，朝鲜是“美国的直接威胁”，“如果与朝鲜发生冲突将会是最惨烈的战役”。(7)刘派：《冷战后美国对朝鲜政策研究》，博士学位论文，吉林大学，2017年。2017年8月初，日美两国均有报道，美国参联会主席邓福德将军批准了一个作战计划，即利用陆军、空军、陆战队等军力对朝鲜实施“外科手术式”打击。由此可见，特朗普政府对朝实施的“极限施压”政策并不承诺放弃战争手段，武力威胁仍然是“极限施压”政策的重要内容之一。

三、特朗普政府对朝“极限施压”的策略：“以华制朝”

“以华制朝”是特朗普政府“极限施压”政策的显著特征。特朗普政府认为中国对朝鲜有巨大的影响力，是解决朝核问题的关键，希望中国在朝核问题的解决过程中承担更多的责任。美国国内长期批评中国的朝鲜政策，认为中国是对朝鲜最有影响力的国家，但在对朝制裁中没有付诸行动。因为中国是朝鲜最大的贸易伙伴国，中朝贸易占朝鲜对外贸易的80%以上，朝鲜对外贸易严重依赖中国，支撑朝鲜经济命脉的石油很大一部分是通过中国进口到朝鲜的，同时中国也是朝鲜的最大援助国。2017年3月，特朗普与习近平主席会面之前，特朗普政府就对朝鲜政策展开评估，评估结果认为除了对朝鲜采取经济制裁、军事压力之外，要迫使中国加大对朝鲜施压力度。(8)“Trump national security aides complete North Korea policy review:official”，https://www.yahoo.com/news/trump-national-security-aides-complete-north-korea-policy-194900938.html.特朗普政府将中国推向对朝制裁前线具有多重考量，美国借助中国制裁对朝施压，可使“极限施压”政策达到最佳效果。同时，美国将解决朝核问题的责任推给中国也可以离间中朝关系，巧用中国在朝鲜半岛事务上的影响力。

(一)特朗普政府“以华制朝”策略的目标

朝鲜高频次核导试验使特朗普政府对朝核问题的紧迫性有了新认识，(9)美国白宫于2017年12月18日发布的特朗普政府首部《国际安全战略报告》指出，一个拥有核武器的朝鲜可能会导致世界上最具破坏性的武器扩散到印度—太平洋地区甚至更远的地方。并认为中国是解决朝鲜核问题的关键因素。朝鲜高频次核导试验为美日韩等国对华施压制裁朝鲜提供了借口，从中国自身面临朝鲜核试验带来的战略环境恶化风险，中国对朝政策也面临着调整。在以上双重背景和动因的交织下，特朗普政府对朝“极限施压”突出运用了“以华制朝”策略。其意图在于：

第一，推动中国对朝施压，借力中国制裁朝鲜，迫使朝鲜回归谈判。美国对朝政策手段有限，发动战争风险高、代价大，诱压朝鲜回归谈判解决朝核问题，中国的角色不可或缺。特朗普政府致力于寻求“以华制朝”，通过中国参与制裁对朝鲜施加影响迫使朝鲜回归谈判。

第二，美国在中东地区特别是阿富汗战争、伊拉克战争和叙利亚、伊朗冲突中投入巨大战略资源，使得美国难启对朝战争的扳机。“以华制朝”策略可以使美国避免直接发动对朝战争带来的严重后果，防止在朝鲜半岛投入过多资源，出现战略透支困境。

第三，离间中朝关系，加深中朝矛盾，制约中国崛起。特朗普奉行更为实用主义的外交政策，试图在朝核问题上给中国制造外交难题和周边安全困境。在特朗普政府看来，由于中国与美国在朝核问题上合作，可能给朝鲜一种中国配合美国施压的印象，从而达到离间中朝关系的目的。美国则能开展灵活外交，在朝鲜半岛乃至东北亚掌握主导权。

(二)特朗普政府“以华制朝”策略的手段

为实现“以华制朝”的政策目标，特朗普政府对华运用了“诱压兼施”的手段，诱导中国政府与其合作，同时营造朝鲜半岛紧张氛围，增加中国危机感，尽力迫使中国切断对朝贸易联系，达到最大限度施压朝鲜的目的。

首先，特朗普政府极力诱导中国政府与其展开合作。在特朗普政府看来，中国与朝鲜有着紧密的经贸关系和特殊的政治联系，因此可借机诱导中国政府与其合作，对朝鲜施压。特朗普政府试图将中美贸易问题、台湾问题与朝核问题挂钩，诱导中国对朝鲜施加更大压力。美国智库新美国安全中心亚太安全项目高级顾问特里克·克罗宁指出特朗普的做法是在试图制造新的运作空间，让美国在与中国谈判中的立场占据优势。(10)“Trump and China on collision course”，https://edition.cnn.com/2016/12/05/politics/donald-trump-china-taiwan-clash/index.html.

其次，实施战争边缘策略，增加中国危机感。特朗普政府强调朝鲜是美国安全的重要威胁，并威慑将采取单边行动。特朗普政府还对朝鲜进行战争恫吓，在朝鲜半岛周边集结优势军事力量，增加中国危机感。在中美元首海湖会晤期间，特朗普宣布对叙利亚进行打击。2017年11月，特朗普首次出访东亚之际，美国海军集结三艘航母编队在西太平洋海域进行多天演习。美国这些举动的意图非常明显，意在加剧朝鲜半岛军事紧张感，令中国不得不重视美国的诉求。

最后，施压中国对朝施加制裁，切断与朝鲜经贸联系。特朗普政府为达到对朝“极限施压”效果，在制裁上不断向中国发难，即敦促联合国安理会通过对朝多边制裁决议，还对中国银行、企业和中国公民施加单边制裁，意图切断中国与朝鲜的经贸联系。

特朗普政府推动“以华制朝”政策的目标除了实现自身利益外，也有制约中国崛起之意。“以华制朝”策略既可以防止美国在应对朝核问题上战略透支，又可以借机离间中朝关系，削弱中国在朝鲜半岛乃至东北亚地区的影响力。因此，特朗普政府一方面“施压”中国；另一方面则在“诱导”中国，利用“软”手段将中国“推上”制裁前线，消耗中国战略资源并意图将中朝关系推向对立面。

四、特朗普政府对朝“极限施压”政策的效能审视

特朗普政府对朝“极限施压”政策的用意旨在逼朝弃核，一方面减轻朝鲜对韩日的安全威胁；另一方面消除其对美国本土的安全威胁，并利用朝核问题拓展美国在亚太地区的安全利益，提高特朗普总统在国内的政治资本。

(一)“极限施压”实施以压促谈已取得了一定的成效

特朗普政府通过对国际、地区与本国三个层面“极限施压”，同时不放弃与朝鲜和谈的态度，美朝关系经历了2017年的极度紧张之后，以平昌冬奥会为契机，朝韩两国互动频繁，朝鲜半岛渐生暖意。朝鲜宣布从2018年4月21日起停止核试验和洲际弹道导弹试射，并决定集中一切力量进行社会主义经济建设。(11)《朝鲜宣布停止核试验 集中一切力量进行经济建设》，http://world.people.com.cn/n1/2018/0421/c1002-29940976.html。2018年4月27日，朝韩领导人金正恩和文在寅会晤后签署了《板门店宣言》，朝韩双方一致确认了通过完全弃核实现半岛无核化的共同目标。2018年6月12日，特朗普与金正恩在新加坡举行历史性会晤，美朝签署联合声明，提出了建立新型美朝关系，构筑朝鲜半岛和平机制和实现完全无核化的声明，朝鲜半岛局势出现了峰回路转的新变化。美朝新加坡峰会后，朝鲜已经采取了几项符合其承诺的措施，包括归还美军战争遗骸，停止核试验和中远程弹道导弹发射，并拆除丰溪里核试验场。根据新加坡峰会上美朝发表的声明，美国暂停了与韩国的大规模联合军事演习，但保留了对朝鲜的制裁措施。为继续寻求朝鲜半岛无核化，2019年2月举行了美朝领导人第二次会晤，然而因双方在解除对朝制裁和无核化措施方面存在分歧，美朝河内会晤无果而终，美朝关系无核化谈判陷入僵局，但是美朝双方都在寻求重启谈判的途径。

(二)特朗普政府对朝经济“极限施压”也是朝鲜表态弃核、谈判的重要原因

美国极力推动联合国安理会通过的对朝鲜制裁的决议取得了一定效果，美朝双方博弈在经历了联合国2371号对朝制裁决议之后，朝鲜以试射导弹应答；强化制裁的2375号制裁之后，朝鲜进行了第六次核试验；直到联合国安理会于2017年12月22日通过2397号决议，对朝鲜实施更为严厉的制裁之后，2018年伊始，金正恩借冬奥会在韩国平昌举办之机表示朝韩双方可以就此进行紧急会谈，为此朝韩进行了频繁的外交互动，由此开启了朝鲜半岛和谈的新局面。我国一些研究朝鲜问题的学者认为，朝鲜在美国“极限施压”的打击下，出现了严重的资金短缺，电力和粮食供应不足。“朝鲜与世界的互动开始进入完全隔绝状态。这一局面不仅沉重打击了朝鲜的经济和民生，更使得朝鲜经济完全失去了发展的机会。”(12)朱峰：《冬奥外交、韩朝接触与美朝首脑会谈——朝鲜半岛是否将出现历史性新变化？》，《现代国际关系》2018年第3期，第10页。联合国安理会的多项制裁与朝鲜经济社会发展密切相关，对朝鲜的经济建设造成了重要影响，是朝鲜与美国进行无核化谈判的原因之一。

(三)特朗普政府对朝“极限施压”政策具有多重牵制中国的蕴涵

朝核问题是中国在东北亚地缘安全的严重隐患，对于朝鲜高频次的核导试验，中国坚决执行了联合国安理会的对朝制裁决议，联合国安理会对朝制裁的2371号、2375号、2397号决议的落实和实施在很大程度上依赖于中国的参与和付出，同时也使中朝关系一度受到损害。然而，美国以遏制朝鲜为名，行制衡中国之实，在韩国部署“萨德反导系统”和强化军事存在，恶化了中国在东北亚的地缘安全环境，美国在中国参与制裁朝鲜国际合作的背后实施了一系列损害中国利益的行为，特朗普政府出台《台湾旅行法》，对华贸易磨擦升级，在中国南海进行“航海自由行动”挑战中国主权等，特朗普政府对朝“极限施压”政策具有施压中国的蕴涵。

五、结语

河内会晤中，美朝无核化谈判实际上陷入僵局，朝鲜半岛局势、美朝关系以及朝核问题的解决再次进入了一个历史性关键期，特朗普政府对朝“极限施压”政策和美朝关系的走向取决于特朗普政府对朝政策的某种突破，取决于朝鲜弃核承诺的履行。美国能否改变敌视朝鲜政策、不对朝鲜进行军事威胁、不颠覆朝鲜政治体制和社会制度，将成为美朝和谈、半岛无核化的焦点和难点。在上述僵局之下，朝鲜在2019年5月上旬又两次试射短程导弹，是自2018年美朝关系缓和以来的突发事件，令国际社会担忧持续两年之久的和谈局面会回到敌视的原点。但朝鲜通过这一异常举动，在不太直接刺激美国的前提下，暗示美国对朝实施“极限施压”是徒劳的，无视朝鲜和谈诚意的后果会是惨痛的。

国际社会还注意到，特朗普的对朝政策总带有一种欺骗性，即在实施“极限施压”政策的同时总摆出愿意与朝鲜和谈的姿态，不激怒朝鲜领导人，想让朝鲜领导人被他牵着鼻子走，因此尽管国务卿蓬佩奥和国家安全助理博尔顿都表现出对朝不耐烦的强硬，但特朗普却始终没有完全关闭会谈的渠道。其目的就是通过非武力形式的“极限施压”和会谈姿态来达到不影响美国国内经济发展和他连任下一届美国总统的目的。

中国在半岛问题上的作用无可替代，朝核问题通过谈判走向政治解决道路符合中国朝鲜半岛政策的预期，中国支持美朝就无核化问题进行谈判，中国也期望建构朝鲜半岛和平机制，实现朝鲜半岛无核化目标。