浅议商业银行支持地方政府项目收益专项债券配套融资的难点及对策

王跃刚

摘 要：近年来，国家不断加大地方政府专项债的发行力度，通过市场化手段拓宽地方政府融资渠道。随着地方政府专项债项目大力推行，给商业银行带来了的新的业务机遇。本文就项目收益专项债券及发展前景，当前存在主要问题以及商业银行如何开展地方政府专项债项目配套融资业务，促进商业银行债券业务持续健康发展，谈谈自已的观点。

关键词：项目收益专项债券;配套融资;难点;对策

当前我国经济金融形势发生新变化，我国“市政收益债”快速发展蕴藏了巨大的金融商机，商业银行要以新发展理念为指引，以服务国家战略、服务实体经济为主线，加快推进业务经营转型，做好债贷联动，积极支持地方政府专项债项目。

1 准确把握项目收益专项债券的内涵

通过市场化方式拓宽地方政府合规融资渠道，2017年6月，财政部出台《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》，提出“项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券”的名词。2018年2月，财政部发布《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》，将“项目收益与融资自求平衡的专项债券”简称为项目收益专项债券。

“项目收益专项债券”是地方政府在法定专项债务限额内，按照本地区政府性基金收入分类发行，可实现项目收益与融资自求平衡的专项债券。由省、自治区、直辖市政府统发统还，转贷给市县使用，募集的资金仅限于特定项目的投资与建设，一般不超过15年，原则上与项目周期相同，收益率在国债基准利率上小幅上浮，对应项目（含单一项目或集合项目）产生政府性基金收入（包括土地出让金、车辆通行费、城市基础设施配套费、民航发展基金等）或其他经营性专项收入（包括排污费、水资源费、矿产资源补偿费、教育费附加等），政府性基金收入和专项收入实行分账户管理，专款专用，在规模管理、项目要求、发行方、信息披露等方面有严格规定。项目收益专项债券实质上仍是地方政府债券，是地方政府专项债券的细化品种。

项目收益专项债券具有三大特点：一是属于利率债，是地方政府专项债券的细化品种。二是发行主体层级高，由省级（ 或直辖市） 政府代为发行，转贷市县使用。三是具有自偿性，债券所对应项目的收益与融资自求平衡，项目产生的现金流收入能够完全覆盖专项债券本息。

目前项目收益专项债券品种主要有：土储、公路、棚改、轨道交通等20余类项目收益专项债。今后在贷款等债务资金依赖高、项目收费收入多的行业领域中陆续创新推出新品种，诸如市政基础设施专项债券、交通运输专项债券、公立医院专项债券、高等院校专项债券等。

2 项目收益专项债发展前景预测

当前我国经济社会面临两个突出问题，一是发展不平衡、不协调、不充分，重点领域补短板项目较多，公共产品供给侧结构失调;二是地方政府债务风险带来的财政金融风险已经成为当前经济运行中最主要的风险之一。必须坚持用改革与创新的办法解决发展中的矛盾和问题，促进我国经济社会高质量发展。2017年8月，我国发行项目收益专项债券，标志着中国版“市政收益债”已经到来，《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》、《地方政府收费公路专项债券管理办法（试行）》和《试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法》的相继出台，清晰勾勒出专项债的发展版图。2018年6月10日，中办和国办印发《关于做好地方政府专项债券发行及配套融资工作的通知》（以下简称“通知”），要求组合使用专项债券和市场化融资的项目，发挥财政、货币、投资政策合力作用，着力保障重点领域重大项目合理资金需求，支持经济社会高质量发展和防范地方政府债务风险。2017年全国新增地方政府债券约1.59万亿元，2018年为2.18万亿元（含专项债达1.35万亿元），2019年约3.08万亿元（含地方专项债达2.15万亿元），2019年1-5月新增债券累计发行1.46万亿元（其中，新增专项债券8598亿元）、占全年47.4%，地方政府专项债券加量提速是2019年积极财政政策稳增长的重要组成部分。但我国项目收益专项债起步晚、品种少，收益债在市政债中的比例较低，以2018年全国GDP初步核数计算，我国政府债务负债率为37%，低于主要市场经济国家和新兴市场国家水平，风险总体可控。因此，在未来地方政府融资渠道中专项债券将扮演越来越重要的角色，我国项目收益专项债未来潜力巨大，可能形成千亿元以上的市场。

3 做好项目收益专项债券配套融资金服务的意义

3.1 支持经济发展和防范债务风险

积极支持项目收益专项债券承销、持有及配套融资服务，既是新形势下体现商业银行担当的政治任务与社会责任，又是商业银行实现自身可持续发展的重要着力点，有利于有效地发挥项目收益专项债券稳投资、促改革、扩内需、补短板、防风险的支持作用，有利于激发财政金融政策合力，保障重大项目建设资金需求，加快补短板项目建成见效，为经济高质量发展奠定基础。

3.2 拓宽商业银行业务经营新领域

在国家经济转型时期，传统的产（行）业风险骤增，优质客户资源稀少，金融同业间竞争加剧，商业银行面临客户营销难，贷款投放难的形势严峻。项目收益专项债券具有较大流动性、较高的安全性和较好的收益性，且投资项目專项债免缴增值税和企业所得税，因此，备受商业银行青睐。承销、持续项目收益专项债券以及为项目收益专项债券提供配套融资服务，能给商业银行带来较好的中间业务和资产业务收益。

3.3 提升商业银行流行性管理水平

人民银行将地方政府债纳入流动性管理工具的抵押品范围，商业银行可用项目收益专项债作质押向央行申请SLF、MLF、PSL 等。地方政府债已纳入财政国库现金定存抵押品范围，银行也可用来质押竞标地方财政存款，获得相对低成本的负债资金，有利于增强流动性。

3.4 深化商业银行与地方政府的合作

地方政府的财政性资金和优良项目是商业银行重要的金融资源。商业银行往往以信贷资产作为“桥梁”，寻过与政府及部门的深度合作，不仅可以获得优质资产项目，而且还能获得大量财政性资金存款。此外，商业银行可跟进营销与项目实施有关的市场主体，拓展基础客户群。

4 面临的问题

4.1 利率风险

债券期限一般较长，受国民经济总体运行状况、国家宏观经济、金融货币政策以及国际经济变化等因素的影响，债券存续期内可能面临市场利率周期性波动。一般来说，债券期限越长，价格变动幅度越大;债券的息票利率越低，价格波动幅度越大。因此，市场利率的波动可能使债券投资者的实际投资收益具有一定的不确定性。目前发行价格中未包括风险溢价、流动性溢价和信用溢价等利差，项目收益专项债券定价存在一定非市场化因素的干扰，利率定价未完全市场化，对投资者吸引力有限。利率风险是债券投资的主要风险。

4.2 流动性风险

项目收益专项债券发行后可在银行间债券市场、上海证券交易所、深圳证券交易所市场交易流通。由于受到宏观经济环境、市场资金情况、投资者分布、投资者交易意愿等因素的影响，发行人无法保证项目收益专项债券的持有人能够随时并足额交易其所持有的债券。期限较长的债券，对利率市化更敏感，价格波动更大，流动性越弱。目前有的债券在银行间债券市场、上海证券交易所、深圳证券交易所交投非常不活跃，一天成交量非常稀少，成为“僵尸债”。

4.3 偿付风险

目前项目收益专项债券的项目评审机制尚不完善，部分项目合法性手续不完善，限额管理不完善，导致不能按时支付债券利息或偿还本金，致使投资者蒙受损失。部分项目可能存在多头融资、重复融资，项目收入不能覆盖债券本息的风险。部分项目期限较长，流动性较差的情况，投资者将承受一定的久期压力。项目收入不及预期，项目收益专项债投资者过于单一，主要集中在商业银行，不利于分散风险。根据现有规定，专项债券对应项目具体情况，选择到期一次还本、定期付息，或分年还本、定期付息的偿还方式，若全部采用一次还本付息的偿还方式，本金偿还压力集中，到期一次偿还风险较大。

4.4 金融服务措施乏力

部分商业银行对做好地方政府项目收益专项债券工作认识不到位，对项目收益专项债券相关政策前瞻性研究分析不到位，缺乏专业债券服务人才（或团队），上下行联动乏力，激励考核机制不健全，相应配套信贷措施（信贷政策、业务流程、配套产品等）滞后。

4.5 使用者债务意识不强

目前我国实行省级政府代发行项目收益专项债券模式下，首先，省级政府代市级政府发行并转贷给市县政府，其次，市县政府再分配给相关行业部门，最后项目业主具体使用项目收益专项债券，客观上易造成地方政府和使用者市场意识和偿债意识不高，产生将项目收益专项债券募集到的项目建设资金视为上级政府的转移支付资金的错误认识，从而不利于项目收益专项债券使用质量与效率。市场对该类债券的风险认知与把握主要放在发行主体即省级政府的信用资质上，而忽略了真正使用项目资金的市县政府。

4.6 评级不到位、信息披露不详尽

公开透明的信用评级制度对定价、债券市场的风险管理具有十分重要作用。从前期的土地储备项目和棚改专项收益债项目看，发行人对发行债券的信息不够全面、会计师事务所和审计机构对债券项目的相关信息审核不够审慎，许多信息披露源自于项目可行性论证报告，加之，专项券定位不明晰、特定项目收入不明确。

5 做好项目收益专项债配套融资工作的几点建议

5.1 提高认识

商业银行要高度重视做好项目收益专项债工作，加强债务业务相关政策制度、业务流程、专业人才培训和储备等建设。主动与当地财政、发改等政府部门进行对接，尽早掌握专项债发行计划、项目及实施主体等情况，积极参与地方政府专项债劵承销竞标，积极持有国家重大项目专项收益债劵，积极支持符合标准的专项债劵项目配套融资，确保新开工项目和在建项目建设合理资金需求。

5.2 把牢风险关

商业银行要坚持风险可控、商业可持续的原则，坚持专项债券项目配套融资与偿债能力相匹配的原则，坚持项目单位依法对市场化融资承担全部偿还责任的原则，坚持偿贷资金来源于对应项目持续产生的经营收入的原则。办理配套融资业务须将用信人第一还款来源作为授信额度控制和信贷风险管理的首要条件，不得以担保充足为由放松对第一还款来源的要求。实际工作中，着重把握几点：根据项目收益专项债券风险而不是政府信用自主决策，不得将市场化转型尚未完成、存量隐性债务尚未化解完毕的融资平台公司作为项目单位，不得将专债券作为政府投资基金、产业投资基础等各类股权基金的资金来源。

5.3 积极支持项债券项目配套融资需求

组合使用专项债券和市场化融资的项目，区域上，重点支持省会城市、市州本级和百强县，择优支持重点县和人口大县;项目上，重点支持符合标准的专项债劵项目建设，重点围绕国家确定的铁路、公路、水运、机场、能源、生态环保等补短板重点领域，以重大项目和重点工程为依托，优先满足必要在建项目后续融资。重点支持采取本金分期偿还方式的项目收益专项债券业务，确保分期项目收益用于偿债，平滑债券存续期内偿债压力;客户上，重点支持经营管理能力强、有一定财力、内部管理规范的优质客户（业主）。产品上，以项目贷款、银团贷款等用信品种。贷款方式上，可以采用项目特许经营权抵质押担保方式，或第三方保证担保方式。

5.4 加强项目风险评估论证

商业银行评估项目前应认真审阅《项目可行性研究报告》以及独立的第三方出具的《专项意见》。重点评估内容：一是项目收益专项债的合法合规性，二是项目所产生的政府性基金收入和专项收入情况，保障项目融资与偿债能力相匹配。由于偿债资金最终来源中下级政府的具有一定收益的公益性项目，要更多盯住政府性基金收入而非财政收入。三是项目经营期与项目融资期限是否一致，贷款期限错配风险是否可控。四是发行人的信用情况及发行专项债的情况，发行人对债券资金使用人的约束力等情况。五是创新担保方式，将项目未来形成的经营收入视为特许经营权单独设置抵押。六是正确处理好项目业主与项目建设的关系，一般情况下，优良客户与优良项目成正相关关系，劣质客户可能会把一个好项目建设经营成失败的项目。七是不能以第三方专业机构评估报告替代商业银行项目评估报告。

5.5 准确把握项目资本金内涵

按照《通知》精神，项目收益专项债资本金要同时满足：一是项目属性，符合中央重大决策部署，项目是具有重大示范带动效应的重大项目。对于符合条件的重大项目，允许将部分专项债券作为一定比例的项目资本金。二是项目类型，项目是国家重点支持的铁路、国家高速公路和支持推进国家重大战略实施的地方高速公路、供电、供气项目。三是项目收益，评估项目收益除偿还专项债券本息后，其他经营性专项收入具备向金融机构市场化融资条件的项目。

5.6 加强配套融资项目的后续管理

一是加强项目建设管理。对项目建设实施全程监管，督促业主按规划内容、按设计工期建设项目。二是严格信贷资金支付管理。严格监管部门的监管要求，合规使用贷款资金支付方式，确保配套资金专款专用。三加强项目账户管理。项目收入实行分账管理，项目对应的政府性基金收入及时足额缴入国库，确保专项债券还本付息安全，项目对应可用于偿還市场化融资的其他经营性专项收入，及时足额归集至在银行开立监管账户，保障市场化融资到期偿付。四是强化动态监测。及时搜集分析地方政府定期公布其债务限额、余额、债务率、偿债率以及经济财政状况、债券发行、存续期管理等信息，高度关注地方政府、行业主管部门和项目单位公开的信息披露，前瞻性地实施风险防范化解措施。五是加强项目配套融资期限管理，配套融资项目与债券期限相匹配，充分运用配套融资宽限期、展期和重新约期等方式，确保约定期限应与期限内客户经营收入产生的现金流保持一致，贷款期限内产生的现金流必须完全覆盖需偿还的贷款本息，根据借款人资金归集规律，贷款还款时点应与借款人现金归集时点保持一致，合理确定再融资专项债券期限，切实防范期限错配风险。六是加强配套贷款项目后评价。通过对项目实施后评价，总结经验，查找不足，完善风控措施，促进项目收益专项债券配套融资业务持续健康发展。

参考文献：

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[2]彭虹，李娜.区域经济发展趋势对商业银行资源配置的影响[J].视界，2018.

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