北京城市生活垃圾中有害垃圾状况调研报告（续）

梅雪芹　毛达　池田武

[摘 要]为有效解决北京城市生活垃圾问题，分类回收和资源化作为能够联系事先预防和末端处理的至关重要的中间环节，是北京市在今后应优先实施的垃圾处理原则。因调研时间和人力所限，报告将调查的重点确定为城市生活垃圾的一个类别即有害垃圾，并依据中国有关“危险废物”的定义和范围以及国外的相关文献和做法，确定了需要重点考察的七类有害垃圾。围绕这一对象，报告运用废物流分析方法，通过考察相关垃圾的产生、丢弃、收集（回收）和处置等内容，从一个方面切实深入地把握北京市城市生活垃圾分类回收和处理状况及其存在的问题，以便对有害垃圾的收集、处置和管理提出具体建议，并为北京城市生活垃圾的管理和公民参与机制的建设提供决策依据。这项调研工作的开展，同时也是环境史研究者和环境问题的学习者接触实际、了解现实问题的一种方式，是环境史研究的社会功能或现实意义的一种体现。

[关键词]北京城市生活垃圾;分类回收;资源化;有害垃圾;废物流

四、有害垃圾的危害性和相关法规政策要求

（一）危险废物与有害垃圾

固体废物与废气、废水、放射性物质共同构成污染环境的要素，对它的防治始终是环保事业中的一项重大任务。其中，危险废物更是直接对人的健康和生态安全构成威胁，是环保部门监管的重点。与其他工业化国家或正在迈向工业化的国家一样，工业危废是中国危废的主体。根据中国环境科学院的研究，中国一年的危废产生量约为1000万吨，其中工业危废达到990万吨以上①。剩下的危废中有相当一部分是医疗废弃物，另一部分则是本调研没有涉及的电子废弃物和社会源危废。由此看来，从城市居民家庭中产生的危险废物，即有害垃圾仅占危废总量的很少一部分。然而，许多研究危废的文献②都指出，虽然这部分有害垃圾比重较轻，但并不意味着它们在环保工作中可以被排在工业危废、医疗废物之后而不受重视。原因如下：（1）有害垃圾与工业危废的区别仅在概念上和管理部门上，其危害特性并没有孰轻孰重的差别;（2）虽然单位污染物较少，但一个城市的有害垃圾加起来产生的危害相当于一两个污染严重的工厂，非点源的污染经过一定的积累同样对环境造成很大的危害;（3）虽然产生是分散的，但是有害垃圾最终的处置可能是集中的，大量有害垃圾的存在对某一地的环境，如空气、土壤和地下水会产生直接的破坏;（4）某些种类的有毒有害物质集中存在于居民消费品中，一旦废弃，就会成为这些物质的主要排放源;（5）有害垃圾混入普通生活垃圾之中会影响普通生活垃圾的再利用，如循环再造、堆肥等;（6）有害垃圾从家庭中产生，与每个人的生活息息相关，能否很好地治理它，直接影响到公众对环保事业的看法和信心。

有害垃圾既从生活垃圾中来，也就与整个城市的生活垃圾管理息息相关。源头减量、分类回收和无害处理等普通生活垃圾管理所遵循的原则，同样适用于有害垃圾;同时，有害垃圾本身的特殊性反过来也可以促进这些原则的实施。接下来，本报告就通过调研所总结的有害垃圾的危害性和法规政策要求，来说明北京城市生活垃圾管理已到了将有害垃圾管理提上重要工作日程的时候。在具体谈论每一类有害垃圾的情况之前，我们先看一下与有害垃圾相关的法规政策的总体要求。

（二）与有害垃圾相关的法规政策的总体要求

总的来说，中国目前的法律法规对生活中的危险废物，即有害垃圾的管理有比较具体的规定，但谁是责任主体还不太明确，对一些责任和义务也缺乏硬性的要求。1995年颁布的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第38条规定：“县级以上人民政府应当统筹安排建设城乡生活垃圾收集、运输、处置设施，提高生活垃圾的利用率和无害化处置率，促进生活垃圾收集、处置的产业化发展，逐步建立和完善生活垃圾污染环境防治的社会服务体系。”①根据这条规定，本调研所关注的危险废物也应包含其中。而该法第4章关于危废的条款规定了危险废物需要有一套单独的系统和程序进行管理，其中地县级以上政府的环保局应当负起责任。然而，该章节通篇针对的危废都是“单位”产生的，并没有指明普通居民产生的危废该由哪个部门来负责。不过，这些条文比较清楚地规定了危废管理的一些根本原则，如：对危废处理要征收排污费用，不得与非危废混和贮存，要对运输转移进行监管，等等。

2000年，建设部、国家环保总局、科技部联合发布《城市生活垃圾处理及污染防治技术政策》，其中第4.4条明确规定：“禁止危险物进入生活垃圾。逐步建立独立系统，收集、运输和处理废电池、日光灯管、杀虫剂容器等。”②

2001年，国家环保总局、国家经贸委、科技部联合发布《危险废物污染防治技术政策》，更细致地规定了如何开展危废的防治工作。其中第3.3条规定：“居民生活、办公和第三产业产生的危险废物（如废电池、废日光灯管等）应与生活垃圾分类收集，通过分类收集提高其回收利用和无害化处理处置，逐步建立和完善社会源危险废物的回收网络。”③

但以上法规都没有明确指出究竟由哪个部门来执行这样的管理，而且只是没有太多约束力的表述。

为克服有害垃圾管理责任主体不明确和缺乏刚性约束力的缺陷，一些地方政府尝试用地方法规来解决。我们从网上获取了北京市环保局在2004年发布的《北京危险废物污染环境防治条例》征求意见稿和送审稿，由其中的信息得知，这一条例的起草工作曾被列入当年北京市人大的立法工作之中。但是從现在市人大的法规列表中，我们没有找到该条例，因此它还没有成为正式的法规。不过从这两个草案中，我们可以了解到对生活垃圾中危废管理规定的变化和政策倾向。该条例征求意见稿的结构和内容基本上都是遵循《固废法》的规定，而在其送审稿中，我们可以看到其中第七条的第二、三段明确规定：“市和区县环境保护行政主管部门对本辖区的危险废物污染环境防治实施统一监督管理”;“市政管理部门负责收集生活垃圾中的危险废物并负责对医疗废物集中焚烧设施的监督管理”①。

显然，这比较清晰地区分了环保局和市政管理部门在有害垃圾责任上的主次关系，也强调了在实际工作中市政部门对有害垃圾收集应负的直接责任。

在《固废法》没有明确规定和《北京危险废物污染环境防治条例》没有正式颁布的情况下，北京市的有害垃圾实际上处于一种无人负责的状态，或者是一种被“豁免”的局面。通过电话采访中国环境科学研究院固体废物污染控制技术研究所所长王琪教授，我们确认了未来立法的思路就是要把有害垃圾“豁免”出危废管理。王教授的理由有两个：其一，这是国际通行的做法。许多发达国家，如美国已把有害垃圾豁免于危废管理。其二，中国正在制订当中的《危险废物特性鉴别体系修订草案》明确提出了危险废物豁免原则，即：“危险废物豁免是指在某种特定的条件下，该种危险废物可以不按照危险废物管理。需要进行豁免的废物必须同时满足以下条件：目前没有有效的手段进行控制;对人体健康和生态环境的污染风险程度在可以接受的程度上。”②

根据王琪的理解，有害垃圾满足这两个条件可以实行豁免管理。针对这样的立法和管理思路，我们不禁要提出两点疑问：

第一，如果是豁免于《固废法》的危废管理，那是否有别的管理体系能够补充？据我们的调研所知，虽然美国等发达国家将有害垃圾区别于工业危废或其他社会源危废，但许多地方政府仍然有各自的法规把有害垃圾作为特殊的一类垃圾进行管理，其中所反映的管理精神是：“豁免”不等于不管。

第二，目前有害垃圾是否完全符合被“豁免”的两个条件？让我们逐一分析。从第一条来看，根据调查我们了解到，对于我们所关注的有害垃圾實际存在着有效的控制手段，因为在生活垃圾管理体系中，有害垃圾实际上已被特殊对待。前文提到的《城市生活垃圾分类标志》的国家标准，其中关于“有害垃圾”的规定本身就是很好的说明。此外，我们在考察中还发现，有一项国家标准对企事业单位所产生的危险废物有所约束，它就是《环境管理体系要求及使用指南》（2004版），通称ISO14000：2004。由于许多社区现在都由物业公司管理，而许多物业公司正在以ISO14000作为自身环境管理的指南，或已经获得了ISO14000的认证。为履行ISO14000的要求，这些物业公司也要遵守《固废法》中关于危废管理的法律法规③，这无形之中使物业管理下的由居民家庭中产生的危废被纳入到了一个组织实体产生的危废之中。这种现象实际上缩小了原本可以被“豁免”的有害垃圾的范围。

而另一个条件，即“对人体健康和生态环境的污染风险程度在可以接受的程度上”，这种表述本身就存在很大的模糊性。关于什么是“可以接受的程度”，这是难以确定的，而且在实际操作中很容易被用作逃脱管理责任的借口。我们在参考世界各国的危废管理原则时发现，一旦遇到这样的不确定性，往往就要遵循1992年联合国里约峰会所确定的在环保中应坚持的预防原则①。

（三）废电池

1.危害性

关于废电池的危害，在以往的科普和环保宣传里讲得很多，但往往只片面地强调一两个方面，或用一些不具科学性的例证来教育公众。以往宣传教育中比较强调的是电池中的重金属污染，特别是铅和汞。铅主要用在铅酸蓄电池中，多为汽车所用，因此不在本报告的讨论范围之内。汞经科学证明对人的健康和环境有一系列的负面影响，汞的一种有机化合物即甲基汞更是严重的全球污染物，会造成严重的健康和环境危害。联合国环境署（UNEP）已经把汞污染确定为主要的环境和人类健康问题，并且把降低全球环境中甲基汞的富集作为一种优先问题来应对。这样，含汞电池对于环境的危害是毋庸置疑的，因为只要有汞，它就有可能污染环境。但电池中的汞释放往往是一个缓慢的过程，这已得到许多科学试验的证明。而我们一些宣传教育喜欢用“一颗废电池会污染某某大小的土地或水域”的说法，其实是不太科学的，因为要真正达到这样的结果，需要具备相应的条件，不能一概而论。

目前，关于废电池是不是危险废物这一问题产生了巨大的争论，其原因就是作为主要污染物的汞已被国家政策明令禁止或限制使用。但是，由于生活中产生的废电池仍然存在的一些特性，我们就不能简单地把它归为普通垃圾。

首先，日常生活中使用的电池种类很多，除了汞之外，一些电池还含有镉，而镉同样是一种危险的重金属。另外，其他金属如锌、锰、镍、锂在理论上仍对人体和环境健康有影响，但目前的研究却不充分，因此潜在的污染仍然存在。

其次，作为主要污染物的汞也并没有完全被淘汰。目前，无汞电池主要是碱锰电池，而市场上还存在大量的低汞电池和含汞糊式电池，中国市场上的扣式电池也几乎全都含汞。可以肯定的是，电池仍然是人为汞排放的一个重要的源头，但这方面的研究和数据却十分缺乏。

再次，一些手机电池和特殊的电池还具有其他危险特性，如易燃易爆。

因此，把电池简单划为普通垃圾，实际增加了环境污染的风险。

2.法规政策要求

如果废电池含有镉或汞，它在《国家危险废弃物名录》中就分别属于HW26和HW29类危废。在2001年国家环保总局发布的《危险废物污染防治技术政策》中，第9.4.2和9.4.3两条明确规定：“在含汞、镉的电池被淘汰之前，城市生活垃圾处理单位应建立分类收集、贮存、处理设施，对废电池进行有效的管理;提倡废电池的分类收集，避免含汞、镉废电池混入生活垃圾焚烧设施。”②值得注意的是，“城市生活垃圾处理单位”在这里被强调成为管理废电池的责任主体。

2003年，国家环保总局和其他四个部委联合发布《废电池污染防治技术政策》（以下简称《政策》）。《政策》继承《危险废物污染防治技术政策》中所要求的逐步淘汰汞、镉电池的精神，指明了在废电池污染防治上首先应该坚持“从源头减少有害物质使用”的原则，并规定：“根据国家有关规定禁止生产和销售氧化汞电池。根据国家有关规定禁止生产和销售汞含量大于电池质量0.025%的锌锰及碱性锌锰电池;2005年1月1日起停止生产含汞量大于0.0001%的碱性锌锰电池。逐步提高含汞量小于0.0001%的碱性锌锰电池在一次电池中的比例;逐步减少糊式电池的生产和销售量，最终实现淘汰糊式电池。”①

《政策》也强调要实现低镉和无镉化，鼓励替代品的研发和生产，但没有标准上的硬性规定。

这种限制有毒物质使用的措施至今已经收到很好的效果，一次干电池可以说基本实现无汞和低汞化，镍镉二次电池在市场上也比较少了。

《政策》还规定：“废一次电池的回收，应由回收责任单位审慎地开展。目前，在缺乏有效回收的技术经济条件下，不鼓励集中收集已达到国家低汞或无汞要求的废一次电池。”②这条规定日后成了各方争论的焦点。其实就要不要回收废电池的问题，《政策》并没有给出确定的说法，无论是主张还是反对回收废电池在这里都找不到依据。但是，如果结合2001年的《危险废物污染防治技术政策》进行考虑，则有些不同。首先，国家并没有认定生活中使用的电池都已经无汞化和无镉化，废电池中仍有相当的一部分属于危废——2001年的《危险废物污染防治技术政策》关于分类的前提条件仍然有效。其次，如果从积极的角度看，这条规定也可以解读为：在具备有效回收的技术经济条件下，就应该分类收集废一次电池。更重要的是，这条规定没有为废电池的管理免除任何人的责任。再次，即使电池因无汞化而可以排除出《固废法》所规定的范围，但因其现实的复杂性、潜在危险性和区分回收的困难，它仍然有必要列入生活垃圾中的“有害垃圾”之内。

（四）含汞物品

1.危害性

含汞物品之所以成为危险废物，就是因为汞的危险特性。它一般包括荧光灯管、节能灯管、水银体温计、水银血压计和一些电子产品，而进入生活垃圾的主要是废灯管。只要没有回收环节，废灯管就可能在从居民家中到填埋场之间的任何一个环节被打碎。打碎后的灯管会释放汞蒸汽，它在不通风的条件下会被人大量吸入而造成急性中毒，儿童更容易受到伤害。释放到大气中的汞蒸汽，会通过大气环流远距离运输到高纬度的地区，沉降到土壤和湖泊中，并最终转化成甲基汞污染食物链，进而威胁人类健康。如果进入填埋场，在防渗措施不完善的情况下，汞也会进入土壤并污染地下水。

另外，一些研究还发现，中国市场上卖的荧光灯管的玻璃和绝缘片中还含有铅和砷等有害物质，而且皆超过了安全标准③。

2.法规政策要求

像废荧光灯管和节能灯管这样的废物当属《国家危险废弃物名录》中的HW29类。2001年的《危险废物污染防治技术政策》中特别强调：“各级政府应制定技术、经济政策调整产品结构，淘汰高污染日光灯管，鼓励建立废日光灯管的收集体系和资金机制;加强废日光灯管产生、收集和处理处置的管理，鼓励重点城市建设区域性的废日光灯管回收处理设施，为该区域的废日光灯管的回收处理提供服务。”④另外，从无害化处理的角度来看，灯管和含汞电池一样，不應送到焚烧厂焚烧。

（五）打印耗材

1.危害性

打印耗材包括我们一般熟知的墨盒和硒鼓，因属于电子产品的配件，当然可以被归为电子垃圾。但由于它们的“耗材”特性，其被遗弃和处理的途径与其他电子产品，如电脑和家用电器不大相同，其危害性也是值得我们关注的。

废墨盒的一般危害性在于它的剩余颜料可能包含重金属和其他一些有毒有害成分。废硒鼓中的剩余墨粉含有碳黑，可能致癌。如果将废墨盒和硒鼓重新加注墨水或墨粉，很可能对操作人员产生健康危害。如果废弃，有毒物质也会进入环境之中。

2.法规政策要求

含有油墨或有害颜料的打印耗材在《国家危险废弃物名录》中属HW12类，它同时也被列入从2007年3月1日开始施行的《电子信息产品污染控制管理办法》的管理范围之中。该办法明确规定：严格控制六种有毒有害物质的使用，即铅、汞、镉、六价铬、多溴联苯（PBB）、多溴二苯醚（PBDE）和国家规定的其他有毒、有害物质或元素。打印耗材生产商或应该避免这些有毒有害物质的使用，或应该履行在产品包装上进行标示的义务①。

（六）药品和个人护理用品

1.危害性

药品和个人护理用品（Pharmaceuticals and Personal Care Products，缩写为PPCPs）包括各种各样的化学物质，如各种处方药和非处方药（抗生素、类固醇、消炎药、镇静剂、抗癫痫药、显影剂、止痛药、降压药、避孕药、催眠药、减肥药等）、香料、化妆品、遮光剂、染发剂、发胶、香皂、洗发水等。这些物品在全世界范围内普遍使用，它们都会对生物产生影响。虽然PPCPs的半衰期不是很长，但是由于个人和畜牧业大量而频繁地使用，导致PPCPs形成假性持续性现象。另外，PPCPs的数量和种类日益增长，除抗生素和雌激素外，已有100多种PPCPs在环境中和饮用水中被检测出来。国外从20世纪90年代末开始关注PPCPs对环境的污染，但这一问题在中国还没有引起重视。

一般来说，PPCPs主要通过如下方式进入环境之中：药物没有经过身体内的代谢而直接排入下水道;个人护理用品在洗脸、游泳时直接进入环境中;未用或过期药品扔到垃圾桶里或通过马桶冲掉。常见的进入环境中的PPCPs包括雌激素、抗生素、人工合成麝香等，它们对人体的生殖系统、内分泌系统、心血管系统、肌体的代谢、骨骼的生长和成熟以及皮肤等各方面均有明显的影响。对于这方面的影响，人们一直是很关注的。而科学研究已经发现，药品和个人护理用品对环境和其他生物也有严重和长期的影响。另外，PPCPs的使用也是危险的，许多儿童因为误食或误用而受到伤害甚至死亡。

2.法规政策要求

药品与个人护理用品中的过期药品在《国家危险废弃物名录》中属HW03类。而中国目前实施的《中华人民共和国药品管理法》（从2001年12月1日起施行），只对生产、经营、使用药品的单位作了不得使用过期药品的规定，至于家庭过期药的处置，法律上未作明确规定。在过期药品问题引起民众和媒体关注的情况下，国内有些地方政府制定相关规定，加强过期药品回收工作的力度。比如，海南省海口市制定了《海口市家庭过期药品管理办法》，对过期药品的回收原则、定点单位的产生方法及标准条件、回收过期药品的管理程序、回收过期失效药品的监督管理等都作了较为详细的规定，为规范过期药品回收提供了可执行依据。海口市的这一做法显然值得借鉴与参考。

此外，由于中国对PPCPs环境污染问题的研究刚刚起步，目前还没有针对其废弃后处理的相关规定。

（七）装修垃圾

1.危害性

装修垃圾是居民家庭在装修过程中产生的垃圾，种类繁多，其中一些是危险废物，最主要的是废油漆和废涂料，而且产生量也比较大。废油漆中含多种有害物质，如重金属、危险的有机溶剂、有害的色素（如红丹、铅铬黄、铅白等）、甲醛、杀虫剂、除菌剂、生物毒剂、丁醇、二甲苯等，具有有毒、易燃、易挥发性等危险特性。许多收购废油漆桶的回收商不需要桶中的废油漆，因此常常会把它烧掉，燃烧的过程中又会产生许多的毒素，污染环境。

装修垃圾中还有许多家具碎片、人造板、壁纸、卷材地板、地毯、地毯衬垫、木板、刨花等，由于其中采用了有挥发性的树脂或塑料等材料，或在使用和遗弃过程不可避免会粘上溶剂型木器涂料、内墙涂料、油漆等，因而也带有一定的危害性。

2.法规政策要求

总的来说，装修垃圾在废弃物管理上属于“建筑垃圾”一类。《城市建筑垃圾管理规定》（2005年建设部第139号令）和《北京市市容环境卫生条例》（2002年9月）明确规定，装饰装修垃圾必须实行单独收集和单独处置①。它们还规定城市人民政府市容环境卫生主管部门负责本行政区域内建筑垃圾的管理工作，同时也规定了装修垃圾的清运、消纳和处理应有严格的程序。

具体而言，装修垃圾中的油漆涂料又属于《国家危险废弃物名录》中的HW12类，而在以上两个法规当中却没有反映这类危废是否应得到特殊对待。

（八）家用杀虫剂

1.危害性

卫生杀虫剂是防治蚊、蝇、蟑螂等卫生害虫的化工产品，主要应用于人类居住的生活环境，直接关系到人的健康和生命安全。近年来，随着城乡人民生活水平的不断提高，卫生杀虫剂的需求也在不断增加，并促使卫生杀虫剂的新产品、新剂型不断出现。在中国，卫生杀虫剂使用的主要有效成分为拟除虫菊酯类、有机磷类、氨基甲酸酯类及一些杂环化合物、无机物、天然植物等。其中拟除虫菊酯由于具有低毒、高效等许多独特的优点，已取代有机氯、有机磷和氨基甲酸酯类，而成为卫生杀虫剂的主要成分。尽管在卫生杀虫剂中敌敌畏的使用仍被允许，但它与乐果都属于毒性较高的“老品种”有机磷农药，对蜜蜂和天敌昆虫等有较强的毒害。

值得关注的是，由于缺乏有效的卫生杀虫剂质量管理，市场上存在劣质的、含毒性较强的甚至已禁止使用的有效成分的产品。比如2000年在西安市进行的随机抽样调查发现，尽管被测定的35种样品组分的标识均为菊酯类，但其中有29种含敌敌畏。结论是：与所标组分相符即合格率为14%，不相符即不合格率竟达到86%。1997年对家用卫生杀虫气雾剂中含有的六六六、滴滴涕和敌敌畏的含量进行的检测结果发现，100mg/L以上样本检出率分别为：5%、7.5%、5%。我们在调查当中也看到，乐果、呋喃丹等毒性强的有效成分仍然在使用。

2.法规政策要求

家用卫生杀虫剂废物与其他农药废物同样当属《国家危险废弃物名录》中的HW04类。1997年发布的《农药管理条例》明确了卫生杀虫剂归属于农药范畴，应由农业行政主管部门实行农药登记管理制度。这个条例主要针对农药的登记、生产标准和标签制度而作了较详细的规定。根据《条例》有关规定制定的《农药管理条例实施办法》，对家用卫生杀虫剂的登记管理有明确的规定，使得农业行政主管部门在这方面的管理比较得力。至于废弃卫生杀虫剂和包装物处理管理，在《条例》第39条中有规定：“过期报废农药、废弃农药包装和其他含农药的废弃物，必须严格遵守环境保护法律、法规的有关规定，防止污染环境（该条例中的‘农药含卫生杀虫剂）。”②但由于该规定过于笼统，因而可操作性不强，且没有反映家用卫生杀虫剂是否也应得到特殊的对待。

（九）日用化学品和其他危险或有害废品

1.危害性

家庭日用化学品往往在使用过程中就被释放到环境之中，或经下水道进入城市水体，因此，这方面应受到关注的有害垃圾是指这些化学品的容器和其中的残留物。家庭日用化学品种类繁多，包括地板清洁剂、家具清洁剂、皮革护理品、擦鞋剂、去污品、含氨的清洗剂、除垢剂、消毒品、微波炉/烤箱清洁剂、管道清洁剂、空气清新剂等。这些物品中可能含有双乙烯甘醇、硝基苯、石油溜出物、危险溶剂、烃类物质、丙酮、甲苯、氨、氢氧化钾、次氯酸钠/钙、氢氧化钠等，因而具有易燃、腐蚀、有毒、致癌、刺激和化学反应等危险特性。

此外，一些用在工业和服务行业的危险用品也可能会出现在居民家中，如矿物油。它主要用于汽车和机械修理，含有烃类物质和一些添加剂，具有易燃、污染水、致癌等特性。又如，攝影爱好者使用的感光材料，有毒性、刺激性、致癌等特性，其废品和容器也可能进入生活垃圾之中。再如，一些玩具和塑料制品中现在也含有重金属和各种有害的有机物，如双酚A、烷基酚、烷基酚聚氧乙烯醚、酞酸盐、人造麝香、有机锡等，对人体和生态都会造成持久性的危害。

2.法规政策要求

废矿物油和感光材料在《国家危险废弃物名录》中分属HW08和HW16类。对废矿物油的污染防治，《危险废物污染防治技术政策》中有具体的规定，如：“鼓励建立废矿物油收集体系，禁止将废矿物油任意抛洒、掩埋或倒入下水道以及用作建筑脱模油……鼓励重点城市建设区域性的废矿物油回收设施，为所在区域的废矿物油产生者提供服务。”①而具体针对感光材料而制定的全国性法规，我们迄今尚未看到。不过，2005年3月，国家环保总局在沈阳召开了“全国感光材料废物管理研讨会”，会上总局向与会者介绍了感光材料废物管理试点方案。试点城市是沈阳、哈尔滨、重庆等。试点工作内容为：（1）完善回收体系;（2）改进处置设施;（3）加强监管体系;（4）环保培训;（5）广泛宣传。我们相信，试点取得的经验模式会很快推广到北京乃至全国。

对于一般日用化学品，法律上没有对其废弃物的特殊规定，但其原材料使用、物质添加则有相应的行业与国家标准。

五、北京市有害垃圾的废物流状况及相关的应对措施

由上述可知，经过实地考察和访谈，我们对北京市有害垃圾的产生、丢弃、处置和管理的现状有了初步的认识，这有助于进一步说明相关管理的必要性，也为提出合理的政策建议和应对措施打下了基础。

（一）废电池

根据美国环保组织自然资源保护委员会和中国国家环保总局化学品登记中心在2006年所作的对中国电池行业用汞情况的权威报告②，中国所产电池有七类含汞，总年产量达到300亿枚以上，年汞需求量约为153吨（2004年数据）。这七类含汞电池分别的产量和含汞量如下页表2所示。值得注意的是，人们一般认为无汞的碱锰柱状电池实际上有一亿多只也含汞。而碱锰扣式电池已经成为汞消耗最多的一类电池，它也是我们日常生活中常用而随时会被丢弃的。

根據北京东华鑫馨废电池回收中心在2004年所作的北京市电池消费和回收情况调查，北京市民当年人均消费电池14枚，电池消费总量为2.24枚，约4840吨（不包括铅酸蓄电池）;消费者中40%使用普通锌锰电池，40%使用碱锰电池，约20%使用充电电池①。该调查还了解了当时群众对于废电池回收的意见与看法，普遍反映的问题是“回收箱少，路边等设施的回收箱缺乏有效管理”。群众还建议“社区应多设回收箱，而且回收应立足长期，不能搞阶段性的短期活动，同时应建立废电池处理厂”。

经过前些年的环保教育宣传，废电池回收终端的设施在北京已经比较完备。2000年，首都精神文明办公室和北京地球村环境文化中心共同编写了《绿色社区手册》，其中建议争创绿色社区的单位回收废电池，并在达到30公斤后与北京市有用垃圾回收中心联系加以清运。根据我们的调查，是否在小区内设置废电池回收箱，实际上已成为评“优秀小区”“绿色社区”的一个指标。因此，在我们走访的所有社区，除胡同区和农村社区外，都设有废电池回收箱。

在社区中，我们详细查看了废电池回收箱的具体状况，主要有三点发现：（1）居民对废电池回收箱的使用基本正确，没有往里头扔其他杂物;（2）清理工作都比较及时;（3）由于放在户外，一些废电池因受雨受潮而被腐蚀甚至外溢出液体。在建功南里，我们适逢一个摆在小区入口的废电池回收箱被填满，就对箱内的废电池进行了分类统计，以求对居民现在产生的废电池情况作初步了解。从统计中看出，在40多公斤的废电池中，仍然含汞的电池（包括低汞电池）可达14公斤左右，许多电池属低档或杂牌电池，重金属含量并未标明。另外，还有14枚含镉二次电池。可见，废电池的成分复杂，危险性高的和危险性低的混杂在一起，其中那些危险性高的废电池从无害化的角度来看仍然有必要进行回收，但如果要把它们和无汞电池区分开来，实际上是非常困难的。具体情况见下页表3。

目前负责对废电池进行收集和清运的是环卫二清公司，该公司拥有两辆日本赠送的电池回收车。当社会上各单位已攒足30公斤的废电池时，即可通知该公司，其回收车会免费上门回收。但根据该公司负责人员介绍，现在他们所回收的电池总量不足废弃量的1%。在北京还有一个关注废电池问题的民间机构，即北京东华鑫馨废旧电池回收中心（见图8），其负责人是著名的“废电池大王”王自新。该中心组织志愿者队伍对社会上不足30公斤的废电池进行免费上门回收。那些没有被居民投放到电池回收箱的废电池可能会进入普通生活垃圾，并有可能最终进入填埋场。目前，拾荒者和废品回收者不会收废电池，因为尚不具备处理能力和经济性。北京市一部分居民的垃圾会被先送到马家楼和小武基的垃圾转运站，在那里废电池可以通过机器磁选被分出来，在达到2吨后会被集中运走。

无论是环卫二清公司或东华鑫馨废电池回收中心收集的废电池，还是垃圾转运站分拣出来的废电池，都会被送到位于安定填埋场的由二清公司管理的废电池库进行贮存。据安定填埋场的徐子严介绍，这个电池库是专门为存放废电池设计的，需要保证通风、一定的湿度和防渗等条件，具有比较好的安全性。然而据有些对电池库有一定了解的专家说，这个电池库有许多地方仍然有待提高。其中最大的问题是存放的电池本身不分类，一些高危电池如锂亚硫酸电池混于普通电池中，容易引起爆炸事故。另外，其管理和安全保障也应该更规范。

我们走访了北京市这个唯一的电池库。库内的废电池堆放不到总容积的三分之一，估计有300—400吨。电池库中的废电池在达到一定量后也需要转往他地进行无害化处理。据徐子严介绍，这里的废电池曾经清空过一次，被送往天津作水泥封存填埋。至于这一批废电池满了以后该怎样处理，徐子严自己也无法确定。

由调研所知的北京市废电池从居民家庭中产生后的流向大致如图9所示。其中值得注意的是，由于马家楼和小武基的磁选作业不完全，少量废电池仍会进入各填埋场和南宫堆肥厂;又由于南宫堆肥厂的机械分选设备不完全，其中又有一些会进入待堆肥的有机垃圾中，另一些还会混入送往填埋场的垃圾中。

对于棘手的废电池的最终处理问题，东华鑫馨废电池回收中心的王自新矢志要走资源化与无害化并举的道路。自1999年在河北易县开始第一次尝试建立用湿法加电解的技术处理废电池的工厂以来，王自新一直在寻求从根本上解决废电池回收和处理的办法。如今，他的计划是继续扩大回收队伍，建设高标准的废电池安全储存库，筹集资金将真空热解处理废电池的专利技术产业化。然而，这个过程遇到的困难也是巨大的。首先，国家对废电池分类回收和处理的政策仍然十分模糊;其次，维系民间志愿者回收队伍困难很多;再次，募集资金建设储存库和处理厂非常困难，得不到政府的政策支持。其中，资金的募集困难与国家政策模糊是互相关联的，政策不清，投资人或捐助者的信心就不足。现有的对待废电池问题的消极社会氛围，不利于发动社会力量并鼓励民间创新。

（二）含汞废物

中国是荧光灯和节能灯的第一生产和消费大国。据研究，2005年，中国每支荧光灯生产的实际耗汞量平均为45.04—48.00mg，年产10亿支荧光灯所消耗的汞量在47—60吨左右。根据中国电光源行业发展预测，若维持目前生产工艺，到2015年荧光灯产品的含汞总量和生产时的耗汞总量将分别高达约60吨和90吨以上。当年生产过程中由于控制措施不到位而释放到大气环境中的汞也会达到30—40吨，而生产出来的照明电器服役期结束后，由于处置不当而释放到大气环境中的汞量在45—50吨。这样，我们的环境每年要接受70—80吨汞的危害①。

在对北京城市生活垃圾的观察中，我们很容易看到从居民家中产生的废荧光灯管和节能灯管，并且混在普通生活垃圾之中。在大乘巷，我们看到一位居民特地把灯管与其他生活垃圾分开放到了标有“其他垃圾”的垃圾箱中。虽然这样的做法是正确的，但目前是徒劳的。我们询问过废品收购者是否要废灯管特别是其中的玻璃，他们说不要，因为玻璃上沾有荧光粉，它们不能被再利用。环卫工人则告诉我们，他们收到的废灯管在移出居民区后就会被统统打碎，然后送去填埋。

在我们所考察的社区中，我们只在北京师范大学看到校内密闭清洁站旁有一个大垃圾箱，整整齐齐地装着从校内淘汰下来的废灯管（见图10）。这里已经实现了分类收集和存放，但后端处理他们仍然无法解决。

事实上，北京市已经有了处理废灯管和回收废汞的服务。服务的提供者是天津燕捷荧光灯处理技术有限公司，该公司从环保局获得了应有的《危险废物经营许可证》。该公司是在2002年由国家投资成立，拥有一臺从瑞典引进的价值700万元的流动荧光灯处理设备，可以有效地回收废灯管中的汞。目前，该公司的主要服务对象是获得ISO14000体系认证的单位，如一些大工厂。该公司对废灯管处理收费，目前的价格是每支灯管1元，或每公斤8元;以20瓦直灯管为标准，其他小的都按70%折算;破损的也收，但也收费。据我们了解，该服务目前运行状况还不是很好，自2004年建成以后就一直面临着原料缺乏的问题，成本也居高不下。由于营销的能力有限，它还没开始对居民和社会源产生的废灯管进行回收。

北京市含汞废灯管从居民或工厂单位产生后的流向大致如图11所示。值得注意的是，其中的一些废灯管是因装修而产生的，因此会进入装修垃圾中。之后，随装修垃圾的清运，它们有可能被送往正规的建筑垃圾销纳场，也有可能被倒在没有任何污染控制措施的非法填埋场。

（三）打印耗材

根据王自新2005年的研究，中国各类打印机约按每年25%的速率净增。据估计，2005年全国保有280万台通用打印机、1678.8万台喷墨打印机、4.8万台喷绘机（0.5M—5M）、506万台激光机、203.8万台一体化机（上升幅度最大）、166万台复印机和2100万台各类传真机，消耗的各类耗材价值超过400亿元。另据估计，北京的打印机耗材市场占整个中国市场的7%，从兼容耗材占整个耗材市场15%算，其消耗费用有2.63亿。2005年，全国大概有1678.8万台喷墨打印机。而在北京，其销售超过50万台①。

根据我们的观察，居民很少会把墨盒和硒鼓随便扔掉，因为这两种废品还存在一定的经济价值。在北京，基本上存在三种类型的打印耗材回收方式：一是制造商的回收。这包括惠普、爱普生和佳能等公司，它们的回收一般是无偿的，或给予参与者以购买本品牌的优惠，活动更多针对企业客户，而且它们不接受被重新灌墨或灌粉的耗材。二是耗材再制造商的回收。这往往是有偿的，其中一例就是荷兰艾飞克印制技术有限公司与北京市希望工程合作开展的回收活动，耗材再制造商按照回收的数量给公益事业捐款。三是不正规的再制造者或“回收游击队”的有偿回收。这种方式最为普遍，但对人的健康和环境的危害也最大。总的来说，打印耗材回收体系还很不完善，环保和正规的循环再利用在不正规的市场竞争之下始终处于比较微弱的状态。

根据王自新的报告，部分正规厂家回收的墨粉交北京市环保局指定的红树林环保工程公司焚烧处理，但这需要厂家支付危废处理费。另外，已经有一些国外的回收处理公司在北京和中国其他地方投资耗材的综合利用生产线，包括把墨盒中的塑料和金属重新加工成有用的物品，如塑木，厂家则可以从中获得一些收益。如何使危废处理的支出与资源回收的收益相平衡，是耗材原生产商和再制造商都要在实际工作中解决的大问题。

据调研所知，打印耗材从居民家中或单位中废弃后的流向大致如图12所示。

（四）药品和个人护理用品

在有关药品与个人护理用品（PPCPs）废弃后的处理中，除药品外，其他用品的处理在中国还没有受到人们的关注。目前PPCPs的环境污染问题还只是很少一部分专家研究的课题，更谈不上实际考虑如何进行废弃后处理的问题。药品之所以引起人们的关注，其原因就是过期后的处理存在较严重的问题。

1.处理方式和后果

在中国，针对居民过期药品处理方式的研究较少。据一项社会调查曾表明，中国约有78.6%的家庭存有备用药品，其中高达82.8%的家庭没有定期清理过期药品的习惯，90.1%的被调查者有将过期药品随意丢弃的经历;中国各大城市平均每个家庭有过期药215粒，其中30%—40%的药品超过有效期3年以上①。2005年5月，山东省济南市药监局向市民发放了2000份调查问卷，问卷的内容包括家中有无过期失效药品、如何处置等。调查结果显示：一半以上居民家中存放有过期药品;三分之一的市民承认没有定期清理家庭储备药品的习惯;近三成市民忽视储药条件，不清楚药品的储存条件也会对药品质量产生影响;九成的市民将过期药品随意丢弃;近两成的市民表示在服药时，不注意药品的有效期;还有少数市民表示有将过期药品卖给街头不法药贩的习惯①。

这两个调查结果和其他文献报道显示，在中国，居民的过期药品处理方式主要有三种：一是将过期药品随意扔到垃圾桶里。根据这两个调查结果，大约90%的居民曾有将过期药品随意丢弃的经历。二是过期后还服药。不少居民表示服药时不注意药品的有效期。三是将过期药品卖给不法药贩。这是一个特殊的中国现象。由于大部分城市没有合法的过期药品处理出路，居民在经济利益的驱动下将其卖给街头药贩子，就是可想而知的。

这三种处理方式显然都存在问题。被扔到垃圾桶里的过期药品会与普通生活垃圾一起混入填埋场。有报告称，存在药用物质从填埋场排放到环境中的可能性。吃过期药品的问题主要为：药品过期后其有效成分含量降低，药品发挥不出原来的药效。据报道，药品过期后有时甚至还会导致其化学成分的改变，从而对人体产生损害。比如，维生素C在空气中放置时间过长，容易被氧化，而氧化后的VC对人体有害。磺胺类、青霉素类药品过期，则容易引发过敏和休克。至于数量巨大的家庭过期药品，由于没有合法的出路，就成为不法药贩收购的对象。如今，走在城市的大街小巷，随处可见“药品回收”“高价回收”字样的小广告，由此可见国家明令禁止的私人回收药品行为在中国各地的猖獗。这些过期药品被收购后改头换面再次流入市场，势必会对群众用药安全构成威胁。

国外对居民的药品处理方式有不少的研究。图13显示了美国和英国的处理方式的统计数据。当然，由于这两个调查方式的不一致，它们不能被直接用来比较。

2.过期药品进入环境的途径

在西方国家尤其在美国，在家庭通过马桶冲掉来处理过期药品的习惯比较普遍。普通的污水处理方法不能有效处理药用物质，有些物质或直接或在污水处理设施中经生物降解后以代谢物的形态排放到地表水中。

扔到垃圾桶里的药品与普通生活垃圾混入填埋场。然后，有的物质在填埋场里通过生物和化学降解消失;有的物质被渗滤液处理系统收集，经过类似于污水处理的处理过程，最后排放到地表水中;而有的物质直接从防渗层渗出，进入周边的水体或地下水。

英国有关报告称，目前许多研究的重点在于药品进入水环境后的影响方面，但在英国大约60%的药品进入生活垃圾流，从这个情况来考虑，药品进入填埋场后的影响也应该关注。值得考虑的是，进入填埋场的药品主要都是未被使用而丢弃的，这意味着这些药品里的物质不经过人体内的代谢或污水处理设施的处理，而直接进入填埋场，因此其危害潜力是不可忽视的。过期药品进入环境的途径如图14所示。

3.过期药品产生的原因

导致大量过期药品产生的原因主要为患者病情好转、患者未遵医嘱、患者死亡、处方变化、购买过多等。另外在中国，医疗部门的道德问题以及医疗保障体制存在的漏洞也是造成这一问题的一个原因。有些人滥用所属的单位提供的保险，购买或让医生开过量的药品，将多余的药品卖给不法药贩，挣一笔钱。

4.国内过期药品回收的行动

最近几年，不少地区纷纷开始回收过期药品，主要是由大企业或各级药品监管相关部门开展的。企业开展的回收活动一般采取有偿的形式或“以旧换新”。这是为了与那些从消费者手中高价收购的不法药贩竞争，但这种做法会增加回收活动的成本。尽管大企业可以借这种活动来推销公司的“社会公民”形象，但小企业是承担不起这个成本的。药品监管相关部门开展的活动主要是政府行为，充分利用政府的影响力和广泛的网络来达到一定的规模。据报道，2005年，海口市药监局启动了家庭过期药品回收机制，开始了家庭过期药品回收的试点工作。几个月内，海口的家庭过期药品回收工作取得了初步成效，回收过期药品、医疗器械共1272个品种、94件、9267盒，价值7万多元①。

根据媒体报道，北京从2006年开始在全市18个区县主要社区启动了设立过期药品回收箱试点活动后，到2007年1月18日一共收集了7663.8公斤的过期药品，最后由北京市药品监督管理局集中销毁①。我们在调查中了解到，北京市西城区在这方面的回收工作取得了一定的效果，曾试图与北京市西城区药监局联系，但由于缺乏信息公开机制，最终拿不到任何相关资料。之后，我们走访了北京市药监局，从该局安监处的白剑处长那里获得了更多关于北京市药品回收行动的信息。

首先，白处长向我们解释了该项行动的缘由。2005年下半年，针对市人大政协的部分代表关于应对市场上存在收过期药品的不法活动的提案，市政府给予了充分答复，并责成市药监局负责开展全市范围内的过期药品回收活动。通过一定的调研，市药监局明确了过期药品回收不仅是维护人民健康和市场秩序的必要措施，也是保护环境的重要之举。当年，市药监局在西城分局建立回收试点，摸索经验，了解实际情况;同时与北京大学签订了研究协议，以全面掌握国内外相关的管理政策措施。在这一系列基础工作完成后，2006年，回收项目正式启动。在市局的统一部署下，首批统一制作的1000个回收箱由城区的各个分局发放到重要的公共地段和社区居委会。除此之外，各分区还自制一些回收箱发放到有需要的地点。据媒体报道，当年（2006年5—11月）回收和销毁的过期药品量达到了7吨多，而药品的销毁单位就是北京金隅红树林环保技术工程有限公司。进入2007年，回收工作全面铺开。4月13日，北京市药监局下发了《关于印发北京市2007年度过期药品回收箱工作指导意见的通知》和《关于在社区居委会、社区卫生服务机构等公众场所设置过期药品回收箱工作的指导意见》两个文件，对2007年的工作作了总的指导。相对于上一年，2007年工作的一大特点是配合国家医疗机构进社区的新政策，把社区卫生服务机构作为放置回收箱的主要地点;另一大特点是做到全市所有市区百分之百全覆盖（北京共有2514个社区居委会）。按照药监局的计划，2007年一共要发放1715个回收箱（见图15）。

就回收项目中的一些重点问题，白处长也有比较明确的看法。首先，药监局不是合适的过期药品回收的管理和负责单位，原因有二：其一，过期药品产生后，应是一种垃圾，垃圾应有垃圾的负责部门;其二，按照法律规定，药监局的职能是保证人民群众的用药安全，虽然过期药品问题中包含这一职能，但具体的回收和销毁工作已超出了他们的职能范围。因此，她认为，目前从政府对人民负责的总体原则出发，他们把这项工作做起来是应该的，但如果从长远的角度或从政府依法行政的高度出发，过期药品回收的职责和管理还需进一步理顺。其次，对于回收的效果，以目前的现实情况和研究能力是无法统计的，因为缺乏对于居民用药情况和过期药品产生情况的统计。再次，对于一些药厂进行旧药换新药的举动，她认为商业宣传的色彩较浓，于过期药品问题的解决并无太多的意义。最后，在回收活动中，他们在没有宣传教育这项职能的情况下也做了许多的工作，如制作彩页和教材，内容既涉及健康又涉及环保。

另外，白处长还介绍，除药监局外，一些制药厂和药店也开展了各自的过期药品回收工作，如北京同仁堂、广州白云山、金象大药房等。原则上，这些自主回收的企业在回收时要通知北京市的各药监分局;药监分局应对回收活动进行监管，对回收上来的药要封存，药监局的稽查处要监督其销毁。

根据调研掌握的情况，北京市废旧药品的流向基本如图16所示。

根据以上调研的情况，我们认为，不管是企业开展的还是政府开展的过期药品回收活动，都面临着如下问题：回收机制不健全;导致不法药贩在各地猖獗的经济、社会原因还难以消除;消费者对过期药品危害性的认识不够深;在有的消费者心里，过期药品仍然是“值钱、可卖的贵重品”，他們还未把过期药品看作需要适当处理的危废。

（五）装修垃圾

如前所述，政府对归属于建筑垃圾的装修垃圾的清运和处理有着很严格的规定。但在现实中，我们发现有两大问题值得注意：

其一，装修垃圾中的油漆涂料是被捡拾和收购的对象，但主要的目标物是装油漆涂料的容器，如铁桶和塑料桶。回收者在获得这些桶的过程中，无法妥善处置油漆。如果是铁桶，其中的油漆一般会被烧掉，甚至用作燃料。

其二，据媒体报道，北京市周边，特别是干枯的河床边，存在大量的非法或地下填埋场，因为收费便宜，故而成为建筑垃圾的主要消纳地。在社区中，如何使居民把装修垃圾交给负责任的清运者是一个难题。许多小区的物业虽然联系了比较正规、手续齐全并在政府部门有备案的清运队伍，但它们能保证的是利用押金制度使居民将装修垃圾清出小区，却不能左右居民选择什么样的清运队伍。居民往往在信息不充分或图方便的情况下，会把装修垃圾直接交给装修的包工队伍去处理。这些垃圾后面的命运如何则无法保证。

图17大致显示出北京市装修垃圾的基本流向。值得注意的是，装修垃圾中除了混有有害垃圾外，还混有许多有价值的可回收物，会在堆放地或清运后被分选出来，可以被再利用。

北京金隅红树林环保技术工程有限公司拥有处理许多装修垃圾中的危废，比如废油漆的能力，但对于生活源和社会源的危废，它还很少接收。

（六）家用杀虫剂

下页图18显示了居民家中产生的杀虫剂的一般走向，即进入普通垃圾箱，然后送进填埋场。我们在调研中也了解了北京师范大学作为一个社会单位对它自己产生的废农药的管理，因而也将这一类社会源的废杀虫剂列入图中。当前存在的比较大的问题是，许多单位没有按照规定将废杀虫剂（包括其容器）交由金隅红树林环保技术工程有限公司作无害化处理。

1.卫生杀虫剂废弃后处理的实际措施尚不存在

尽管《农药管理条例》规定，农药使用者应当做好农药废弃物的处理工作，防止农药污染环境，但该规定实际上并未有效执行。即使是废弃农药和农药包装，有关的技术指导服务和农民认识程度、监管措施都不到位，在多数地方回收机制不健全或不存在，因此废弃农药和农药包装没有得到很好的处理，结果造成一系列环境问题。至于对废弃的家用卫生杀虫剂的处理措施，目前几乎不存在。

2.缺乏研究

我们在网上可查到许多有关卫生杀虫剂的产品质量和有效成分的研究报告，说明这方面的研究很活跃，并已积累了经验。然而就卫生杀虫剂废弃后处理的问题，我们基本上查不到相关资料。在研究方面，卫生杀虫剂废弃后的处理问题仍属空白。

3.监督体制混乱，管理缺乏权威性

据卫生管理部门的主张，1997年的《农药管理条例》实施之前，卫生管理部门曾作为卫生杀虫剂监督管理的主体，实行了“卫生许可证”等制度。但卫生管理部门的这些工作都只靠行政规范性文件，没有法律保障与支持。后来出台的《农药管理条例》明确了卫生杀虫剂归属于农药范畴，应由农业行政主管部门来实行农药登记管理制度。对此，卫生主管部门表示不满，说农业部门一直是主管农田使用的农药及化肥等生产资料，而对卫生杀虫剂的管理较为生疏，缺乏实施监督管理的能力及技术。它们同时倡导，归口管理单位应该是卫生部门，应该出台《卫生杀虫剂管理法》和以《卫生许可证》为主的管理制度。农业部门对此又认为，它们有时超越了权限，管了一些不该管的事。除这两个部门外，卫生杀虫剂的市场监督部门还有技术监督、工商、化工等部门，但各部门之间缺乏协调，导致产品的重复申报、登记、检测、办证、收费等现象。这种多头管理实际影响了管理的权威性。

在2004年实施的“中德农药废弃物管理”项目①中，中方承担单位是农业部，这说明农药废弃物处理方面的工作由农业部门牵头，这与《条例》的原则一致;但是卫生杀虫剂的废弃处理问题到底由谁来管的问题还不明确。

（七）日用化学品和其他危险或有害废品

日用化学品容器在我们对北京生活垃圾的观察中随处可见，它们也是拾荒者捡拾的对象。其可回收的部分如塑料，之后也会被重新加工成新的产品。许多居民已经意识到它们对室内的污染和城市水体的污染，但它们成为生活垃圾后仍然是很大的问题，尤其是在再制造的过程中，肯定会产生二次污染。目前还没有专门针对这些物品的回收和处理活动。

六、北京市有害垃圾问题的总体分析

（一）与有害垃圾处理相关的主要问题

根据以上关于有害垃圾调研的结果，我们初步总结出以下与有害垃圾处理相关的主要问题。

1.垃圾分类工作背离了实质

如果垃圾分类工作做得到位，对有害垃圾的有效管理将是水到渠成的事。从我们调研所了解的情况看，北京市的垃圾分类工作基本流于形式且鲜有典范。不仅我们所到访的小区总体来说都不太理想，而且中国人民大学垃圾调研小组成员也发现，他们所考察的另几个在北京被树为垃圾分类标兵的小区也没有实质性的垃圾分类①。究其原因，主要有以下几个方面：

其一，把做事情的手段变成了目标。简单来说，垃圾管理的目标是“三化”，即“减量化”“资源化”和“无害化”，而垃圾分类只是实现这“三化”目标的手段之一。现在许多垃圾分类流于形式，实际上是“为分类而分类”，并没有从“三化”目标出发去考虑应该怎样进行垃圾分类。这样，“垃圾分类”在中国逐渐变成一种追求城市形象的做法。追求这样的一种形象总是有参照物的，我们的参照物往往是发达国家，如日本、德国那样的城市生活垃圾分类。但我们常常只知其表，觉得这是发达城市的一种“标签”，却没有深究这种做法背后的动因和实际情况。

其二，垃圾分类工作本身的复杂性也让这项工作形式化。垃圾分类不同于买一台处理垃圾的机器，这项工作既要考虑全局，又要考虑每个社区的具体情况。更重要的是，它需要基层工作者扎扎实实、坚持不懈的工作，如同我们在大乘巷社区看到的那样，否则就难见成效。但这样的工作态度，与人们现在追求短期效应、盲目的技术依赖和“投资即要见效”的工作思路是不相吻合的。从北京的情况看，虽然早在1996年就开始了垃圾分类的工作，并成为政府的一项政策，但在经受一些困难和挫折之后，在工作还必须“进行”的情況下，只能去追求一些表面的效果，从而流于形式。

其三，垃圾分类被异化为“设置分类垃圾桶”。垃圾分类脱离实质、追求表面的自然结果，便是寻找一个简单的工作指标，这个指标就是“设置分类垃圾桶”，而这又被相关管理单位视同“具备分类条件”。但是，从北京的现实来，有分类垃圾桶不是实现垃圾分类的充分条件;从世界其他地方和北京本地以往的实践看，它也不是必要条件。具有整齐划一的分类垃圾桶，只是我们看到的国外实行垃圾分类的一种做法而已。2006年和2007年，本调研组成员曾到日本访问，在这个被公认为垃圾分类做得好的国家，我们并没有看到像北京这样到处都是一排排的分类垃圾桶。相反，如图19、20所示，日本的各个城市设计了符合各自社区情况的“装袋收集”“定点收集”“定时收集”等务实的回收方案;如图21、22所示，有的城市，比如横滨，其收集垃圾的网袋是非常简易的。

其四，垃圾分类追求统一化。在北京这样一个有一千多万人口的超级城市搞统一模式的垃圾分类，显然是不切实际的，因为经过这么多年的改革开放，北京的单位和社区已趋于多样化和复杂化。过去，在各单位人员相对集中居住、政令畅通的居委会时代，统一模式的垃圾分类倒还有可能实行。现在，各种类型的企事业单位、居民小区同时并存，它们无论是在人员构成、教育和收入水平方面，还是在自我管理方面，都是很不一样的。在这种情况下，政府只能通过设立基本标准和一定的奖惩措施，来鼓励各个单位小区依据自身的情况开展分类活动。设什么样的垃圾桶也可以由各单位小区自己决定，因为它是设计因地制宜的垃圾分类方案的关键。同样，如何进行有害垃圾的回收，也应该在出台并完善相关法律法规的前提下，让各单位和社区依法而充分地发挥它们的自主性。

其五，垃圾桶设置的愿望与现实相矛盾。目前，我们在社区看到的“可回收物”的垃圾桶基本上形同虚设，因为民间回收者已经把相当多的废品和可回收物收走。政府部门已意识到需要把民间回收体系纳入整个循环经济建设的系统中来，但具体如何操作却是一个极其困难的事情。最近，浙江永康开展了对废品收购系统进行统一管理的试验，其核心是政府多部门联合行动，市场运作，不破坏旧有的利益链。这值得北京市借鉴。

另外，环卫工人和保洁人员还反映，没有起到垃圾分类作用的垃圾桶（一般是参照发达国家制造的Sulo垃圾桶），因為很深又缺乏机械化的清运设施，所以大大增加了他们清空的难度。

其六，没能让民众充分理解垃圾分类的必要。北京市民现在一般都知道“垃圾分类”这个概念，对其必要性也有一定的了解，但对这座城市在垃圾处理问题上所面临的实际困难和威胁并没有真正的认识和理解。这样，民众普遍认为垃圾分类该做但未付诸行动，并且往往以“政府不作为”来为自己的行为搪塞。其实，如果市环卫部门能开展实实在在的宣传教育活动，比如让市民了解北京城市生活垃圾的日产、年产量，这些垃圾是如何清运和处理的，以使每一个人树立起“垃圾意识”，垃圾分类工作推行起来就会顺利得多。另外，有些具体情况也需要并应该让民众知晓。比如，因为具有低价值垃圾回收的条件，存在废电池回收和安全储存的场所，所以居民在家中进行简单的分类就是有意义、有作用的。

2.缺乏有害垃圾的专门管理

从调研中我们了解到，无论是市政管理部门还是环保部门都清楚，有害垃圾是需要进行特殊管理的生活垃圾，但相关部门并没有真正把对有害垃圾的专门管理提上议事日程。造成这一状况的原因无非是两个方面。

一方面，各相关部门的管理人员普遍认为：“有害垃圾管理是一项过于‘超前的工作，我们还做不起来。”因为在他们看来，普通垃圾问题都还没解决好，特别是对其分类收集和处理，更何况危险废物。他们还以为，治理有害垃圾是有钱的发达国家才能做的事，虽然它对环境有污染，但还是先把精力放在“更严重的问题”上为好，比如水污染、蓝藻等。根据对国内外情况的调研和了解，我们认为上述认识带有很大的片面性，理由有三点：

其一，将危险废物或有害垃圾从普通垃圾中分出来，本来就是生活垃圾分类中的重要组成部分。在具备无害化处理的条件下，危险废物的分类收集理应与垃圾分类活动同步，这已成为研究垃圾分类的国内外学者的共识。比如，中国城建研究院环卫所的徐海云就曾撰文指出，城市生活垃圾分类的三个立足点之一就是把有毒有害的垃圾分出来①。其实，上海也早已把有害垃圾的区分作为垃圾分类方案中的一种，并配以红色容器加以收集。北京在这方面的工作畏缩不前的症结在于：如果在生活垃圾分类和管理中切切实实地把有害垃圾考虑进去，那么肯定会增加相关部门的工作量和工作难度，因为每一种有害垃圾都可能意味着要单独收集和处理，这样做起来会相当麻烦和不易。然而，如果从长远来看，对于像有害垃圾管理这样一件宜早不宜迟的事情，我们首先应该在思想上加以重视，然后需要克服困难并整合各方面的力量，尽可能早地把它做起来，以避免因迟滞而积累更多的问题，从而降低经济和社会成本。

其二，认为治理有害垃圾是有钱的发达国家才能做的事，这一说法对北京这座已达到中等发达程度的城市来说是不适用的。实际上，有害垃圾的治理在许多发达国家也没有很长的历史，以北京现在的经济发展和富裕程度，完全具备迎头赶上的条件。而且，就在我们调研期间，即2007年10月10日，中央电视台新闻联播还播放了这样一条国际简讯：泰国曼谷从该月起将用专业运输车辆每月两次集中收集居民生活产生的危险废弃物，包括废电池、废灯管和发泡剂的容器等。像泰国这样一个发展中国家能够做到的，北京也应该能够做到，这是毫无疑问的。

其三，在环保工作中分清主次、掌握优先次序当然是必须的，但这不应该成为一些部门在某些方面不作为的借口。我们从实践中看到，在众多的环境问题接踵而至、应接不暇的时代，什么应该做什么不应该做，并不取决于个人主观上的预设，而是由具体问题的严重程度和我们所拥有的资源共同决定的。另外，如果从现当代的污染史来看，我们会发现，现在人们所谓的“更严重的问题”当初可能都曾被忽视为次要问题。比如，2007年发生的太湖蓝藻事件，实际上早在5年前就有专家和记者提出来了，如果当初我们认真对待，它怎么会恶化到今天这个地步！推而论之，今天人们认为不算是要优先解决的有害垃圾问题，再过几年又会怎样呢？令人忧虑的是，由于一些重要的关于城市土壤环境和地下水环境的调查结果现在仍不允许公开，这方面的信息根本不透明，使得这个城市的人们对自己所处环境的现状无法真正了解。在这样的情况下，为避免将来因有害垃圾而产生灾难性的环境问题，政府还是应尽早行动起来，对之加以专门管理为好。

另一方面，各相关部门在互相推诿和扯皮，常常认为“这不是我们的责任，而是‘某某部门的责任”。如前所述，有害垃圾的管理直接与市政管理部门和环保部门相关，但是由于法律和政策规定的不明晰，这两个部门都可以找到相关的理据，为自己不做事情来推脱。而实际上，若从它们所应贯彻的对人民负责的工作宗旨和原则的高度来看，这些理据都是站不住脚的;况且法律政策的不明晰往往也是相关部门并不想使其明晰的结果。而上面提到的第一方面的认识往往就成了掩盖这种“推诿”和“扯皮”的一种托词，久而久之他们也就安心于自己的“无能为力”。

我们在调研中也看到了一个例外，这就是市药监局对过期药品的回收。当然，药监局本身对这样的安排也是有所保留的。我们看到，促使它能“从大局出发”的直接力量，则来自上级政府的责令;上级政府责令的出笼又是由现实问题的严峻性和民意代表的意见促成的。市药监局回收过期药品这项工作不管其初衷是主动还是被动，但它本身让我们清晰地看到了北京乃至中国的问题之解决的有效途径。这样看来，有害垃圾专门管理的促成力量，也有赖于如推动过期药品回收的那样两个条件的完成：一是有赖于人们对有害垃圾之潜在危险的广泛认知。这就需要事先加强对有害垃圾问题的科学研究，并加大宣传教育的力度，而不要等到有害垃圾已产生严重危害，或发生了与之相关的严重的环境污染事件之后，才想起亡羊补牢。建立专门的有害垃圾管理的目的，就是为了避免之相关的严重污染的发生。二是有赖于市政府对有害垃圾之管理的重视。其实国家已有的法规已经明确，市政府负有对有害垃圾或生活垃圾中的危险废物加以管理的领导责任。目前，其首要任务就是厘清相关法律规定在北京市的具体应用，确定管理的责任主体，特别是创立市政管理和环保部门的协作机制，并保证监督，以使各相关部门真正负起责任来。

3.缺乏整体、全面的相关研究

在调研中我们发现，政府和社会各界对有害垃圾问题的研究十分缺乏，而这又与对垃圾之整体、全面研究的缺少相一致。对此，我们可以从政府、科研机构和民间三方面来分析。

从政府来说，由于缺乏明确的综合垃圾管理的理念，结果便是：一方面，忽视对垃圾从产生到处置的全过程的整体研究，而側重于末端处理，相关资源也就主要投向了末端技术的引进和建设;另一方面，忽视对不同垃圾之特性和应对方法之差异的全面研究，只关心为所有垃圾找一个归宿。其实，除有害垃圾外，其他垃圾也都有待于加强研究。

从科研机构来说，由于政府政策的影响，科研机构的相关研究方向得不到扩展。而且，现有的关于垃圾管理的许多科研成果并不能有效地转化为政府政策。有些研究成果理据充分，措施建议合理，但并没有被采纳和实施。这显然反映了科学研究和政府政策之间的衔接存在一定问题。如果不能很好地解决这一问题，那么，再多的科研工作也只能是徒劳无益。到头来，又势必影响研究者的积极性。

从民间来说，由于政府开始重视“公众参与”，民间自主的调查研究在目前尤其是将来，肯定会对政府的认识和决策起促进作用，因为这些研究本身可能带有强烈的行动感和改变现状的诉求。然而，就关心环境问题的一些民间环保机构来说，垃圾问题始终没有被它们重视起来;它们关注得更多的，是野生自然保护、能源问题、水污染问题和气候变化议题等。为什么民间组织对垃圾这样的身边环境问题缺乏关怀？这至少有三方面的原因：一是从事民间环保工作的人和普通民众一样，认为身边的环境问题可以“忍受”;二是关注垃圾问题，就不得不正视自己本身的日常行为，如果懂得很多而自己不作出一些改变，结果就会很难堪;三是目前它们可获得的资源一般都指向了其他的热点问题，觉得垃圾问题的处理似乎是政府部门的事。

4.缺乏对相关单位和项目的扶持

在调研中我们还看到，当政府部门因千头万绪而无暇建立一个完整的有害垃圾管理体系的时候，一些企事业单位和民间机构已经认识到了处理有害垃圾问题的必要性，甚至看出了其资源化所能带来的商机。当然，像其他许多传统产业一样，有害垃圾的回收处理等新型产业的发展需要政府的引导和扶持，更何况这还带有很强的社会公益事业的性质。但遗憾的是，政府部门根本缺乏对与有害垃圾回收处理相关之单位和项目的有力扶持，这一方面是政府不重视对有害垃圾之管理的一个直接结果，另一方面也是有害垃圾回收处理工作得不到突破的一大原因。

其实，政府的扶持可以是多种形式的，资金投入只是一个方面。对于一些企事业单位，尤其是民间机构来说，在有害垃圾的处理上，鼓励性政策甚至可能比资金投入更为重要。以废电池为例。即使一些废电池可以不纳入危废管理的范畴，但循环经济的发展也同样要求对废电池回收和资源化。现如今，废电池中所含的锌的市场价格已经很高，而中国锌的保有储量又很低，所以废电池资源化已迫在眉睫。对尝试废电池资源化的单位，比如上文提到的北京东华鑫馨废旧电池回收中心，就理应给予鼓励，而不要因片面强调某方面的因素而抹杀了可能的进步。另外，政府部门虽然对北京市废电池储存工作给予了补贴，但更重要的是，要考虑如何提高相关企业回收废电池的积极性。在这个过程中，政策的不明朗和摆动已使废电池回收工作处于进退两难的境地，甚至在群众中引起了认识上的混乱。

再以天津燕捷和金隅红树林为例，这两个企业都是以用市场化的方式运营，但它们无论在产能还是效益上都没能达到理想的状态。究其原因，可以归之于人们对相关信息的不了解，以及对有害垃圾处理之必要性和紧迫性的不理解。当然，它们收取的处理费用相对过高也是一个原因。这些问题，本来都是政府部门应该通过政策扶持和工作宣传来帮助解决并且可以帮助解决的，但事实上这种帮助还是十分缺乏的。

5.对相关的社会某些群体的不公正

目前，有害垃圾的无序管理实际孕育着对社会某些群体的漠视或不公正。首先是直接与生活垃圾打交道的人，包括环卫工人、保洁人员和拾荒者。他们在清运和捡拾垃圾的时候更容易受到危险废物的伤害。其次是废品回收再造业的工人。比如电子产品的重新加工、塑料的重新熔铸都会威胁从业工人的健康。再次是靠近垃圾处理设施区域的居民，垃圾中有毒有害成分越多，给当地带来的污染也越多，对当地居民的危害也就越大。而这些区域往往是在农村或城乡结合部，当地居民往往缺乏主张自己合理合法权利的能力。阿苏卫村和二德庄村的情况说明，对农民来说，得到他们本应得到的微薄的补偿款都是极其困难的。

社会公正无疑是一个全局问题，体现在社会事务的各个方面，需要全社会的不断努力。但环卫和垃圾管理作为一个弱势群体涉入较多的行业，应该首先对它加以改变，以促进全社会的改变。我们从市政管委培训中心了解到，该中心即将开展针对垃圾处理从业工人的职工安全和健康的培训，以改善他们的工作环境并提高劳动保护的水平。这无疑是朝着“以人为本”的政策方向前进的一个重要举措。但是，相对于普通垃圾，与有害垃圾接触始终是对垃圾从业人员的一大威胁，把有害垃圾的分类回收和处理工作做好，就是对他们的最大保护。所以，“以人为本”的理念也必须体现在城市垃圾管理之中。

（二）实施有害垃圾综合管理的可行性

所谓综合管理，就是要考虑“从源头到末端”的全过程管理，也要强调各种相关因素的整合。在本小节中，我们基本按全过程管理的顺序，即“减少有毒有害物质”“减少不必要消费”“正确使用”“分类回收”和“无害化处理”的先后次序，分析在北京市实行有害垃圾综合管理的可行性。最后，我们还要强调合理收费和宣传教育的作用，并明确宣教工作可以在哪些方面重点展开。

1.减少有毒有害物质的生产和使用

不产生危险废物的最根本的办法，就是不使用有毒有害物质。相反，一旦有毒有害物质被使用，它或迟或早会进入环境，并需要付出很大的代价才能使之无害化。在逐步淘汰某些有毒有害物质的同时，我们也要大力发展替代物和替代技術。替代原则其实与今天在全球环保领域都很重视的“绿色化学”概念紧密相联，环境友好的物质和材料应该得到更多的应用。对于我们所关注的七类有害垃圾，现在已经存在减少有毒有害物之使用的可行性。

具体来说，对于电池，国家制定的无汞化政策已经起到了显著的作用，将类似的政策进一步扩展到其他类型的电池和重金属是完全可行的。对于荧光灯，就目前的技术来看，荧光灯管中的汞替代还比较困难，但这个产业一直以来却是在不断地实现更少量地使用汞的，政府部门可以对更少使用汞的产品予以政策优惠。对于打印耗材，由于欧盟RoHS①指令和中国《电子信息产品污染控制管理办法》的正式实施，许多耗材生产商已经不在其产品中加入重金属和其他有害物质，并要履行标示有害物质的义务。对于油漆，一些高端品牌的油漆已经承诺不加入许多有害物质，如铅和某些挥发性有机化合物;通过政策引导、民间和市场的力量，油漆的无毒化也正在进行。对于个人护理用品，其中的有毒有害物本来就可以完全不用，在消费者的健康意识不断提高和对生产商不断施压的情况下，它们有最大的无毒化空间。我们也看到，由于绿色化学的不断发展，使得家用杀虫剂和日用化学品的原料也从原来的高毒性向低毒甚至是无毒转变。

2.减少不必要的高风险物品消费

这方面的可行性有两重意思：一是能不买的就不买，二是量消耗而购买。就北京市民现在的生活水平和收入水平来看，含汞和低汞的一次电池可以尽量不购买，传统的日光灯管可以减少购买，水银体温计和血压计可以尽量不购买，一些有问题的个人护理用品、化妆品、装修材料可以不购买。对于家用杀虫剂，很多专家和居民已经发现了不用化学药品也能控制蚊蝇和植物虫害的办法，这些办法应该进行推广，以减少对杀虫剂的购买和依赖。

对于我们必须要用的一些东西，购买前可以充分估计使用量，以避免浪费和制造危险废弃物，其中包括油漆、家装材料、药品、个人护理用品等。

3.正确使用高风险物品

从整个生命周期看，许多危险废弃物在被使用时就有可能对居民和环境产生危害，因此正确使用、妥善保管那些高风险的物品，对人们来说就是十分必要的。比如含汞物品。据我们了解，国家环保总局化学品中心的沈英娃副主任和菅小东副研究员在其工作中一直不遗余力地向公众传播如何正确使用含汞物品和避免家庭中的汞泄漏，她们提出的许多办法简单易行，值得推广。而日用化学品，在它成为有害垃圾前更可能成为水污染物。这样，严格地按照说明书要求，有限度地使用，并避免排入下水道，是居民应该做到也可以做到的。至于其他一些高风险物品，都涉及如何正确使用的问题，如果严格按照相关要求而规范地使用，就可以使自己和家人免于伤害。

4.有害垃圾的分类回收

经过调查我们了解到，目前北京已具备分类回收条件的有害垃圾有三类，即废电池、药品和打印耗材，而且运行得比较正常。这说明，在本市对有害垃圾的分类回收不一定要像上海或其他城市那样在社区专门设置标有“有害废物”的垃圾箱，因为这种做法至少有三种弊端：（1）有害废物本身不宜混合;（2）放在公共地点若不及时清理容易造成二次污染;（3）对现有的回收措施会造成不利的影响。我们认为，在有害垃圾的分类回收上，以下两种做法可供北京市参考、借鉴：

第一种做法是对现有的几种废物回收模式的深入和扩展。拿废电池、药品和打印耗材来说，虽然这些东西已有了回收处理渠道，但还存在许多不完善的地方，无论是政府、企业还是民间都应该加强相关研究，把工作做扎实，进行量化管理，争取成为示范，并在面上扩展。对于含汞物品、个人护理用品、油漆和杀虫剂，相关单位可以根据现实条件，制定分别的回收计划，一点一滴地向前推进。美国的一些地方政府和英国的一些地区就已经开展起专门回收废油漆的自愿活动，并形成了独立的体系。虽然回收率还不算理想，但已引起公众的注意，为今后更强有力的措施奠定了基础。这是值得北京市效仿的。还有，东华鑫馨废电池回收中心的王自新表示，他有信心通过民间和商业运作的力量建立起回收废电池和废灯管的网络。他的方案理应得到社会各界的重视，并获得适当的政策支持。

第二种做法是一些发达国家和近期泰国曼谷采用的统一回收模式，也就是市政和环保部门用一套回收体系对所有有害垃圾进行分类回收。这种模式也有三种实现形式：一是人们把有害废物投入“有害废物”回收箱，定期由专业车辆清运;二是定期由专业车辆到居民区收集有害废物;三是居民区把有害废物送到指定的回收中心。在发达国家，如美国、日本和西欧，这三种形式都有，而泰国曼谷采用的则是第二种。

由此可见，北京市完全可以参考以上这些做法并结合本地实际，设计出自己的一套有害垃圾分类回收体系。

5.有害垃圾的无害化处理

我们从调研中了解到，如果有害垃圾得到了比较好的分类回收，至少有以下四方面的可行措施，可以保证它们得到无害化处理。

其一，对于废电池，安全贮存是目前可以实行的处理办法。尽管资源化在理论上可能，但其技术可行性和经济可行性还有待不断的实践加以证明，况且许多发达国家现在也只能做到安全贮存。目前，北京市已经拥有了一个电池贮存库，通过加强管理，它可以继续发挥作用。另外，一些民间机构，如东华鑫馨废电池回收中心也在筹集资金尝试建立更高标准的储存库，力图做到无二次污染、分类储存，为将来的资源化做准备。

其二，对于含汞物品，天津燕捷荧光灯处理技术有限公司是有能力进行回收再利用的，它的技术不仅能覆盖荧光灯，也能覆盖水银体温计和血压计等。

其三，对于打印耗材，许多耗材生产商如惠普、佳能和爱普生都有能力把它们自己品牌的废耗材进行循环再利用，而且能够达到很高的环保要求。许多耗材再制造商也与所在地的危废处理公司签有危废处理合同，同时具备资源化的生产线。

其四，对于药品和个人护理用品、装修垃圾中的有害废物、杀虫剂以及其有害的日化用品，北京金隅红树林环保工程公司可以进行无害化处理。

在中国，可以说没有几个城市能像北京这样具备如此全面的无害化处理有害垃圾的有利条件。我们应该充分利用这些有利条件，加强环保监督，整合资源，让危废都能够去它们应该去的地方，也让这些环保企业和设施充分地运作起来，做到既有市场又有效益。

6.有害垃圾回收处理收费

上述方面的有害垃圾无害化处理都是需要一定成本的，因此，设计回收处理体系就必须考虑经济问题。在实际运行当中，废电池和药品的回收现在是免费，由政府进行补贴。含汞废物，特别是荧光灯的处理要收费，但每支一元的处理费用对于北京许多市民来说其实并不算高。许多耗材生产商通过资源回收的收益可以抵消有害垃圾处理的成本，因此也可以实现不收费。而对于其他有害垃圾，如油漆、杀虫剂、有害日用品的处理，即金隅红树林环保工程公司能够消纳的，处理费用则相对较高。另外，现在一些回收服务之所以能免费，部分原因是其覆盖面还不大，量还不多，如果规模大了，继续用政府财政来支撑恐怕难以为继。因此，有害垃圾回收处理的经济责任必须予以考虑。

对自己产生的废弃物的处理支付费用在许多发达国家已是被广泛接受的观念，并已付诸实践。就目前北京市的情况来看，强制性收费恐还难以为老百姓所接受，操作难度也比较大。但应当考虑设置自愿性的项目，使参加者感受到实际的效果和光荣。另外，对于产生有害废物的社会单位，特别是那些正在申请或已经获得ISO14000环境管理体系认证的单位，应该予以更严格的监督和检查，对于做得好的单位（包括小区物业）应该施行奖励措施，或给予其他的政策优惠。

另外一个可以考虑的做法就是推行“延伸生产者责任制”。延伸生产者责任制的核心思想就是由企业承担清除有害废弃物和污染的责任。其目的当然不是要把社会成本完全转嫁给企业。考虑到企业是产品生产的源头，又拥有着广阔的市场营销渠道，让“延伸责任”来促使企业改进原料的使用，尽量减少其中的有毒有害成分，并建立起营销系统与回收系统相结合的反馈机制，是最节省社会资源的做法。现在欧盟国家的许多产品，如饮料包装和电子废弃物的回收和处理已经实行了这一制度，其结果是降低了单位物质的消耗，减少了有毒物质的使用，提高了资源的回收再利用率。

從理论上说，企业、居民、政府都对有害垃圾的产生和处置负有责任，也应该承担相应的经济责任，但是能够取得成效的责任分摊办法必须是可操作和经济的。一味让政府补贴肯定不可行，向居民收费本身难度非常大，成本本身就很高。而让企业成为决定“责任配置”的主体，则可以通过市场与价格机制来决定。在这些责任中，应明确哪些由消费者承担，哪些由生产者承担，哪些可以通过技术改进使其消失。政府要做的，则是保证一定的基础设施的建设，并监管企业对其责任的履行。

7.对公众的宣传教育

本调研发现的所有问题和它们可能的解决方式，都必须通过宣传教育让市民知晓，只有这样，才能够获得付诸实施的根本动力。目前，我们知道有如下一些资源和渠道可以承担起关于生活垃圾和有害垃圾的宣传教育工作。

首先是市政管委培训中心。该中心的职责之一就是做关于生活垃圾分类的宣传教育和培训。它可以定期组织各单位、社区的负责人听关于生活垃圾分类的讲座，并对参与的单位提供具体的工作指导。

其次是北京市环保局宣教中心。这是本市负责公众环保教育和宣传的重要政府部门，拥有开展与有害垃圾管理有关的宣教活动的能力。

再次是各个生活垃圾和危废处理设施本身可以开展公众开放日活动，让公众通过实地体验和专家介绍获得教育。在调研中，我们发现环卫二清公司已经开始了这方面的工作。它设立了业务部，负责接待来自社会各界的参观者和学习者，包括在校大学生。据安定填埋场的徐子严介绍，他们曾安排一家拖欠垃圾费的公司的老总到填埋场参观，使这位老总深感垃圾处理的难度和代价，之后就非常自觉地缴纳垃圾费。不过，目前这样的参观学习活动，相比起发达国家的类似活动还显得不成熟、不规范。从我们搜集的材料和调研人员的亲历所知，日本的许多生活垃圾处理设施都兼有良好的宣传教育功能，它们有设计严谨的参访活动程序，多种手段的信息展现方式以及经验丰富的专人讲解，现场的安全保护措施也很到位。北京垃圾处理设施的宣教工作完全可以朝这样的方向努力。

此外，民间环保组织也可以发挥很大的作用。北京地球村在本市的垃圾分类倡导和实践的历史上已留下了浓重的一笔。在今后的教育宣传中，特别在针对有害垃圾的问题上，北京地球村和其他民间环保组织可以继续成为政府政策宣传的好帮手，也可以通过它们的实践行动，为政府政策实施提供好的建议。

根据我们的调研结果，目前宣教工作可以在如下几个方面重点展开：

（1）向居民讲解城市生活垃圾的流向，让居民知道自己产生的垃圾去哪了，命运如何;

（2）向居民解释清楚垃圾分类运输和处理的能力，消除居民与政府互相推诿的障碍;

（3）鼓励居民将低价值的垃圾与厨余垃圾分开，提高低价值垃圾的回收利用率，同时为厨余垃圾集中处理提供有利条件;

（4）开展有害垃圾的宣传教育，包括其对健康与环境的危害;

（5）整合各种有害垃圾回收处理的信息和资源，并将其传递给公众，让公众对有害垃圾问题的解决有信心、有积极性;

（6）鼓励居民和单位加入自愿的回收计划，并做成示范逐渐推进;

（7）传播“为有害垃圾付费”的观念，让公民意识到自己的责任。

七、总结与政策建议

根据以上论述，本报告作如下总结：

第一，北京市的生活垃圾产生量大，增长速度也很快。为解决垃圾问题，目前北京市的主要对策集中在末端处理，准备加大投资力度，新上更多的填埋场、堆肥厂和焚烧厂项目。这种解决问题的思路严重忽视了源头减量、循环再用等应被优先考虑的对策和措施，不符合可持续的综合垃圾管理理念。

第二，垃圾分类是实现垃圾管理“三化”目标的重要手段，但在实际工作中已经背离实质，而走向表面化和形式化，群众也对此意见很大。要使垃圾分类工作真正取得成效，关键不在于发放和设置分类回收箱，而在于是否对这一问题认识清楚，是否能让基层单位、社区成为真正的行动主体，能根据各自的具体条件，因地制宜开展活动。在这方面，西城区大乘巷居委会的工作经验值得总结和宣传。

第三，对城市生活垃圾流的基本分析告诉我们，北京市的垃圾处理状况和西方国家城市有着显著的区别，其中最突出的一点就是存在一支民间回收大军和相关的再生资源产业。因此，北京市的垃圾管理和垃圾分类工作必须充分考虑如何将这支大军和产业纳入有序、高效和环保的管理之中。同时，现有的民间回收体系也存在着许多弊病和局限，居民垃圾源头分类是克服这些问题的必要措施。

第四，尽管政府的投入逐年加大，环卫事业和垃圾工作的社会地位和经济地位还是很低。不论是正规企业的从业人员还是一般的劳务工人，其经济待遇都是比较低的。而且，在许多人的心目中，和垃圾打交道被视作一种“不洁”，也受到一定的歧视。另外，垃圾从业人员的工作环境比较恶劣，劳动保护也很差。

第五，无论从其危害性、法规政策要求还是从北京市的现状来看，本调研特别关注的七类有害垃圾都应该尽快地被提上城市垃圾管理的议事日程。从对相关法规政策的分析来看，它们的确存在对有害垃圾定义不明、范围不清、管理责任主体不确定的弊端，因此需要作进一步的改善。但现有的一些法规仍然是相关部门和单位执法与守法的依据，而不应成为它们不作为的借口。

第六，北京市已具备了对这七类有害垃圾进行回收处理的有利条件。其中，废电池和废药品已经具备了比较好的回收和安全处理的体系，含汞废物也有了专业的回收设施，其他有害垃圾只要被回收也可以尽可能得到无害化处理。

第七，目前有害垃圾管理遇到的主要困难既是观念上的，又是制度上的。在观念上，人们还没有充分认识到有害垃圾问题的严重性;在制度上，由于有害垃圾既是生活垃圾又是危险废物，所以市政管理及环卫部门与环保部门互相推诿，都不想负责任。解决这一矛盾的突破口在于，进一步地汇聚对问题的认识和解决问题的呼声，由市政府高层对工作进行统一部署，确定不同相关部门各自的职责，建立协作机制。

第八，无论是生活垃圾还是其中的有害垃圾，相关的研究都十分缺乏。究其根源，还是综合垃圾管理理念的缺乏，因此沒有对垃圾组分、垃圾流、有害垃圾问题的相关研究产生需要，也就不能为更细致的垃圾管理工作提供理论依据。

第九，有害垃圾管理应该强调其综合性，既考虑从原料使用到废弃处理的全过程，又考虑社会、经济和宣传教育的其他因素，这样才能使这项工作更有效、更长久。

最后，我们主要围绕可持续的综合垃圾管理，重点就北京市有害垃圾处理问题，提出如表4所示的一些对策建议，供相关政府部门参考。建议内容涉及思想观念、制度建设、信息公开、公民参与、政策措施、科学研究和宣传教育等各方面，它们与每条建议的相关性用√注释。

后记

本次调研活动历时5个半月。其间，我们调研了20多家单位，包括与垃圾问题相关的政府部门、企事业单位、科研单位和民间组织;走访和接触了四五十名不同行业、不同社会背景的人员，上至政府部门的干部、企业的经理、科研部门的教授和研究员，下至普通的环卫工作者，还特别注意了解民间垃圾工作者的生活和工作情况。我们还通过互联网，查阅了大量的国内外相关资料，尤其是发达国家的资料，翻译了一份长达6万字的有关日本垃圾管理的日文资料。为撰写这份调研报告，我们从报告的起草到最后定稿，修改、补充不下10次。此外，我们还于2007年10月29日下午，在北京师范大学新主楼召开了研讨会，邀请了调研中所涉及的各种人士，包括垃圾的管理者、处理者、垃圾的产生者（社区单位代表）、研究者和关切者（记者和学生）等，向他们反馈我们的调研结果，并虚心接受他们的批评和建议，以修改并充实调研报告的内容。这个研讨会还为与垃圾管理相关的各方面人员提供了一次宝贵的交流机会，使他们加强了沟通，增进了了解。

我们认为，这一调研活动是一项带有特色和创新性的工作。可以说，目前在中国，虽然包括垃圾污染在内的环境问题已受到多方面的关注，但是主要由历史学专业的师生开展的垃圾调查和研究工作，恐怕这还是第一次。因此，在调研过程中，我们每到一个单位调研或跟相关人员交谈，大家都不约而同地问到这样的问题：学历史的，跟我们的现实工作有什么关系，跟垃圾处理和环境保护扯得上吗？你们学历史的，不就是讲一讲历史上的故事，讲一讲近代的革命吗？这样的问题除了让我们不得不费一番口舌来解释我们调研工作的原委和初衷之外，还让我们感触良多。其中最为突出的，是感叹国人对历史学的误解，这也反映出历史学在社会功能的发挥上所存在的问题。目前我们的历史工作似乎离现实太远，与国家和社会的实际需要存在相当的差距。

其实，20世纪以来，历史学不断地变化着;到六七十年代，国际上诞生了一门以人与环境之关系的变迁为研究对象的历史，这就是环境史。环境史是一个学科广泛交叉的领域，已被史家称为21世纪的新史学。对历史学来说，环境史不仅是一门发展迅速的新的分支学科，而且是一个与现实社会发展联系紧密的新领域，其宗旨在于从人与自然互动的角度探索对人类社会历史的认识。这种探索的意义已越来越受到关注。“环境史的一个有价值的贡献是，使史学家的注意力转移到时下关注的引起全球变化的环境问题上来，譬如：全球变暖，气候类型的变动，大气污染及对臭氧层的破坏，包括森林与矿物燃料在内的自然资源的损耗，因核武器试验和核动力设备事故而传播的辐射的危险，世界范围的森林滥伐，物种灭绝及其他的对生物多样性的威胁，趁机而入的外来物种向远离其起源地的生态系统的入侵，垃圾处理及其他城市环境问题，河流与海洋的污染，荒野的消失及欣赏自然美与享用娱乐等宜人场所的丧失，以及包括旨在影响敌手的资源与环境的武器和手段在内的武装冲突所造成的环境影响，等等。”①

就垃圾的产生和处理问题而言，英美发达国家的历史学家多有涉及，并已成为城市环境史研究的重要主题。譬如，2001年以来，苏格兰圣安德鲁大学环境史研究所的研究重点，即是废弃物和废弃地的历史以及进行改造的相关政策，其中的内容包括：废弃物的定义及其名称含义;“文化土壤”;不同土地管理体制下决定其重要性和可持续性的新方法;再循环和垃圾文化;英国家庭废弃物的管理;等等。而历史学家研究垃圾问题，除了关注与垃圾处理相关的技术和经济因素外，更着力于探讨围绕垃圾的产生和处理等环节而形成的人际关系与社会矛盾，以及由此反映的人们的观念与态度还有管理机制与政府政策的变化等。这样的研究，必然要求历史与现实的结合、理论与实践的联系，以及多学科、多方面的合作。

今天，随着中国经济社会的发展，环境史研究不仅是学术上的前沿问题，而且是经济社会建设实践中具有重要参考价值和实践意义的问题。因此，如何突出環境史在历史学中的地位，增强史学工作者的环境意识，进一步密切历史学与民族、国家、社会发展的关系，是世界史工作者必须认真对待的问题。而我们作为北京师范大学历史学院欧美环境史专业的师生，在从事历史上和他国的环境史和环境问题之研究的同时，如何将我们的研究与本土的实际相结合，又是我们必须积极思考的问题。根据已有的研究基础和共同的兴趣，我们就将切入点放在了我们身处的城市的垃圾污染问题的考察和研究之上了。

我们认为，这项调研工作的开展，正是环境史和环境问题的学习者和研究者接触实际、了解现实问题的一种方式，也是环境史研究的社会功能或现实意义的一种体现。我们期望通过重点问题和关键角度的选取，从一个方面切实深入地把握北京市城市生活垃圾分类回收和处理状况及其存在的问题，以便对有害垃圾的收集、处置和管理提出具体的建议，并为北京市城市生活垃圾的管理和公民参与机制的建设提供决策依据。

当然，本调研还只是对七类有害垃圾问题作了初步研究，许多方面的分析尤其是定量分析还很不够。今后，我们一方面会继续关注和细致研究北京城市垃圾问题，另一方面还将对北京其他方面的环境问题，譬如水体污染问题、大气污染问题、矿业开采中的环境问题、旅游业中的环境问题、国际贸易中的环境问题等等，作广泛、深入的调研，以更好地为北京乃至国家经济社会的可持续发展贡献史学智慧。

最后，本调研组要衷心感谢如下人士和其他所有在调研过程中帮助过我们的人和单位，感谢他们在百忙之中为我们提供了宝贵的指导、信息、观点和鼓励。他们是：沈英娃（国家环保总局化学品登记中心），王琪（中国环境科学研究院固体废物污染控制技术研究所），李彦富（北京市市政管委渣土处），张立静（北京市市政管委培训中心），白剑（北京市药监局安监处），秦良伟（北京市药监局安监处），高明德和徐子严（北京二清环卫工程集团有限责任公司），张全红（朝阳区垃圾无害化处理中心），王自新（东华鑫馨废电池回收中心），田巍和张继（金隅红树林环保工程公司），王国栋（天津燕捷荧光灯处理技术有限公司），杨颺（富勤集团），王健（豪城物业公司），张雯、蔡中流和谢艳红（嘉铭园社区居委会），李秀英（盛世物业公司），黄主任和宋万吉（建功南里社区），张静媛和崔湘文（西城区大乘巷西城区教委家属宿舍），黄晓南（万象新天小区），张万庆（阿苏卫村），冯永锋（光明日报社），邓萧明（中国人民大学环境学院），喻捷（伯尔基金会）。此外，本调研工作的顺利开展还与北京市委宣传部的崔新建和刘汉峰同志的热情帮助是分不开的，谨在此对他们表示特别的感谢！

责任编辑：安 吉 徐 敏