基于松材线虫病生态灾害责任追究制度的思考

孙晓红 陈贞 袁小文

摘要    松材线虫病是导致松树死亡的毁灭性病害，疫情传播扩散快、破坏性极强，防控形势十分严峻，被全球许多国家列为森林植物检疫对象。松材线虫病已引起我国各级政府和林业主管部门的高度重视，务必群策群力，共同应对，建立松材线虫病生态损害责任追究制度是遏制松材线虫病扩散蔓延的又一制度创新。本文通过查找文献和对比分析的方法对完善该制度提出了初步建议，旨在探析并丰富松材线虫病生态损害责任追究制度的内涵，真正实现客观公正、权责一致、失（渎）职追责、尽职免责的目的。

关键词    松材线虫病;生态灾害责任追究制度;督办追责;建议

中图分类号    S763         文献标识码    A

文章编号   1007-5739（2019）20-0117-02                                                                                     开放科学（资源服务）标识码（OSID）

松材线虫病生态灾害是指因松材线虫病造成森林资源和生态环境损害的事件。松材线虫病生态灾害责任追究制度，是指发生松材线虫病造成生态环境损害事件，地方党委和政府及有关部门出现在职责范围内没有积极组织应对或处置不力，以及不按规定报告、通报或者公开生态灾害事件信息等情形，对森林资源和生态环境造成严重破坏、产生不良社会影响，而追究相关领导班子成员责任的制度[1]。其不仅探索了政府担当的“中国模式”，同时也是生态环境治理制度的有益尝试。

1    探索松材线虫病生态灾害责任追究制度历程的回顾

1.1    法规层面

《森林病虫害防治条例》规定，要求地方各级政府依据本条例规定制定与之相适应的一系列保护措施和规章制度，切实加强防治工作方面的领导。《植物检疫条例》规定，省级政府可相应制定调运植物和植物产品的检疫办法，在发生特大林业生物灾害时，省级政府可批准设立植物检疫检查站，扎实开展植物检疫工作。

1.2    顶层设计

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出“建立生态环境损害责任终身追究制”;2015年中办、国办联合印发《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》，将生态灾害事件处置不力纳入“追究相关地方党委和政府主要领导成员责任”的范围;将不按规定报告、通报或者公开生态灾害事件信息纳入“追究政府有关工作部门领导成员的责任”的范围，同时要求对乡（镇、街道）党政领导成员的生态环境损害责任追究，参照本办法有关规定执行。清晰明了的规定强化了地方政府以及相关工作部门的生态环境保护职责，只要是履职期间造成了生态环境损害，不管其在职与否、退职退休或已升迁或调离，都一律实行终身追究。

1.3    部门规章

原国家林业局相继出台了《松材线虫病疫区和疫木管理办法》《松材线虫病等重大林业有害生物防治目标责任检查考核办法》，对防治责任和责任追究制度的规定更具体，为建立生态环境损害责任追究制度打下了坚实基础，为生态环境保护工作提供了切实可行的制度保障。

1.4    地方实践

“十一五”以来，地方各级政府和林业行政主管部门在林业有害生物灾害防控和责任追究制度方面进行了有益探索。省、市、县、乡（镇）层层签订林业有害生物防治工作双线目标管理责任书，到期开展检查考核，以通报形式进行问责。2018年10月，湖南省林业生物灾害应急指挥部办公室首次对松材线虫病疫情除治工作不达标的疫情县开展约谈[2]，有力促进了防治工作，生态环境损害程度逐年降低。

1.5    全面系统的督办追责办法应运而生

国家林草局颁布了《松材线虫病生态灾害督办追责办法》（以下简称《办法》），《办法》分为总则、履责认定、认定标准、督办与追责、附则等5章23条，于2019年8月1日起施行，不仅在松材线虫病防控工作中压实了地方责任，而且在生态环境保护工作方面加大了对地方的监督力度。

2    施行松材线虫病生态灾害责任追究制度的意义

自松材线虫病入侵我国以来，累积造成直接经济损失和生态服务价值损失达千亿元，已波及18个省、599个县级行政区（含11个拔除疫区县），并危及多个国家级风景名胜区和重点生态区域。更有甚者，疫情发生区域颠覆了传统理论提出的年均气温10 ℃以上的适生界线。该病的传播媒介也不仅局限于以往的单一物种松褐天牛，云杉花墨天牛也成为了该病的媒介昆虫，马尾松、黑松、红松、落叶松等松类树种都是寄主植物，疫情直接威胁我国近6 000万hm2的松林资源安全，森林生态安全拉響警报，防控工作刻不容缓。适时颁布《松材线虫病生态灾害督办追责办法》，正是对推行《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》的具体落实，也是全面防控松材线虫病工作的现实需要，更是催生建立生态型政府的重要举措。

3    生态灾害责任追究制度的亮点

3.1    主体责任明确

松材线虫病疫情防治实行地方各级政府行政领导负责制，县级以上地方各级林业主管部门负责本行政区域松材线虫病的监测、检疫和治理。

3.2    追责情形清晰

因地方政府及其林业主管部门履责不到位，造成松材线虫病疫情发现不及时、疫情处置不力、疫木监管不严、不按规定报告疫情等确定为追责情形;对非人为原因导致的松材线虫病疫情，能及时报告上级主管部门的可免于追责。

3.3    罚责条款具体

督办由国家林草局下达督办通知、约谈或者通报;追责由国家林草局确定对象，提出处理建议，移送有关纪检监察部门或者组织（人事）部门追责。

4    松材线虫病生态灾害现行责任追究制度的缺陷与不足

建立松材线虫病生态灾害责任追究制度，旨在促使政府树立生态意识，自觉履行生态保护职责，催生建立生态型政府[3]。多年来，各级政府、部门以及专家不懈努力、探索，取得了一些成绩，但在实践操作中仍然存在一些缺陷与不足。

4.1    责任主体范围相对狭小

人为传播是松材线虫病远距离扩散的主要途径。一些不法商家（企业）以牟利为目的，非法经营、加工、利用、运输染疫松木及其制品，这些非法运输疫木及其制品是造成松材线虫病扩散流行的主要原因。该病自1982年首次传入我国以来，截至目前已蔓延至18个省（自治区、直辖市）599个县级行政区（含11个拔除疫区县）[4]。乡镇政府是县级政府下属的行政机构，是党的路线、方针、政策得以“落地生根”的基层组织;村民委员会（社区）是基层群众性自治组织，在服務便民、回应群众关切方面发挥了桥梁和纽带作用，同时具有协助乡镇政府工作的义务。松材线虫病防控工作实践表明，疫区疫木管理、病死松树清除、综合防控措施的顺利实施，在很大程度上离不开乡镇政府和村级组织的参与和配合。诚如《办法》中规定的督办追责对象范围，而将乡镇政府、村级基层组织、涉松企业等排除开外，定会导致防控工作绩效目标难以预期，群众满意度降低。

4.2    松材线虫病生态灾害程度评定内容有待丰富

由国家林草局确定追责对象，提出处理建议，移送有关纪检监察部门或者组织（人事）部门进行追责。但对生态灾害程度评估认定程序未作相应的概括性规定，实际操作存在盲目性;况且纪检监察机关或者组织（人事）部门也缺乏与之适应的专业人才，很难对生态环境损害作出科学准确的评定;即便国家林草局委派专家组开展评估，也因缺乏第三方评估机构的参与，很难避免评估结果的客观公正性不受置评。

5    完善松材线虫病生态灾害责任追究制度的建议

5.1    适度拓宽责任主体范围

松材线虫病疫情防控工作是一项复杂的社会系统工程，期待地方各级政府和林业主管部门以及社会各界的共同努力，齐抓共管，认真履职。为此，应适度拓宽责任主体范围，除《办法》中规定的适用对象外，建议新增“对乡（镇、街道）党政领导成员、村级（社区）组织以及涉松企业法人代表的松材线虫病生态损害督办追责，参照本办法有关规定执行”的相应条款。

5.2    建立第三方评估机制，确保评定结果客观公正

为平衡各方利益主体的诉求，撇开追责主体和追责对象的“裙带”关系，建议政府引入第三方评估机制，利用第三方机构独立性和专业性的优势，对受托开展的松材线虫病生态损害造成的直接经济损失和生态环境损失进行定性定量科学评价，确保责任追究实事求是、客观公正。

5.3    防治工作双线目标管理责任书制度理应得以传承

林业有害生物防治工作双线目标管理责任书是地方多年的有益探索，实践证明行之有效，理应得以传承。主要涵盖 “总体目标、具体指标、责任与任务、检查与考核、奖励与处罚”5个方面的内容，自省级到乡镇，从制度层面作出了对防治责任进行相应追究的规定[5]。突出抓实疫情普查，构建以村级护林员监测为基础的监测平台，强化疫区和疫木管理，加大检疫执法力度，切实加强电缆盘、光缆盘、木质包装材料等松木及其制品的复检力度，对违法违规采伐、运输、加工、经营和使用疫木的行为加大打击力度[6]，全方位、多途径地保护森林生态资源。

6    结语

建立松材线虫病生态灾害责任追究制度，对压实防治责任、提升防治成效具有里程碑式意义，标志着我国生态灾害治理工作进入新常态;在遵循实事求是、客观公正、注重实效、权责一致、失（渎）职追责、尽职免责等方面具有可操作性，较以往规定有了长足的进步。地方各级政府可根据国家林业和草原局出台的《办法》，制订切合本地实际的实施办法，以确保《办法》更具科学性和可操作性。

7    参考文献

[1] 才玉石，闫合，才琪，等.林业生物灾害损害责任追究制度研究[J].中国森林病虫，2019（3）：36-39.

[2] 湖南省林业厅.湖南首次对松材线虫病疫情除治工作不达标的疫情县开展约谈[N].中国林业网，2018-10-18.

[3] 曹澄青，姜木枝.生态环境损害责任终生追究制与生态型政府的建设[J].九江学院学报（社会科学版），2014，33（2）：107-110.

[4] 李娟，姚韩文.我国松材线虫病疫区现状及管理对策[J].中国森林病虫，2019（3）：45-46.

[5] 陈昀.新邵县着力推行林业有害生物防治责任镇乡负责制[N].邵阳新闻在线，2012-04-29.

[6] 尚文博.防治松材线虫病 保障国土生态安全：国家林业和草原局生态保护修复司司长赵良平谈松材线虫病防治[N].中国绿色时报，2019-03-06.