城市应急能力评估指标体系研究及实践

杨洋 颜爱华 王国栋 侯蕊芳 程斌斌

1 引言

随着我国工业化、城镇化建设进程的快速推进，城市高层建筑、人员密集场所、城市运行等公共领域的不确定性和复杂性日益增强[1]，城市公共安全风险与日俱增，城市应急能力的提升也面临着越来越多的挑战。

加强应急管理工作，是全面贯彻落实党的十九大和十九届二中、三中全会精神，认真贯彻中央经济工作会议精神和党中央、国务院关于应急管理工作的决策部署，扎实推进安全生产形势持续稳定，统筹加强自然灾害防治，全力防范化解重大安全风险，全面建设中国特色大国应急体系的重要内容。2016年以来，中共中央 国务院先后印发了《关于推进安全生产领域改革发展的意见》[2]《关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》[3]和《关于推进城市安全发展的意见》[4]，明确要求“提升应急管理和救援能力”。

目前世界上很多国家在政府应急能力评价方面的研究已经较为成熟，其中美国和日本的研究成果最有代表性。美国建立了由13项管理职能、209个属性和1014个指标构成的评价框架[5]，日本的评价体系则更关注于单个灾种的防治能力[6]。在我国，系统的城市应急管理能力评价的理论研究和实践运用还处于起步阶段，中国安全生产科学研究院在国家十三五科技攻关滚动课题中首次提出城市突发公共事件应急管理能力评估体系框架，包括18个类、76项属性和405项特征[5]。从国内外研究成果来看，评价指标大多设计较为繁杂，数量多，关联性较弱。本文从突发事件全流程管控的角度建立了城市应急能力评估指标体系，该指标体系包括3个一级指标、17个二级指标和62个三级指标，指标数量少，指标相互关联、相互独立，可操作性强。同时，评估方法采用德尔菲法，对比Kappa分析法[7]，更易理解，简单易行。

2 应急能力评估指标体系的建立

2.1 指标体系设计思路

应急管理是一项系统工程[8]，涉及事件管理的全阶段和全流程，建立评估指标体系时要从整体的角度对事件的全流程掌控进行审视。从广义角度看，突发公共事件应急管理包括事件发生前、事件发生中和事件发生后的所有管理活动[9]，事前预防能力、事中处置能力和事后恢复能力构成了城市应急能力评估指标体系的三大指标，通过对上一级指标的分解和细化，建立下一级评估指标体系，之后运用层次分析法（AHP）分别确定各层级指标的权重，为定量分析提供科学有效的数据支持[10]，最终建立城市应急能力评估体系的各项评估指标。

2.2 评估体系指标的确定

城市应急能力指标体系共分为三个层级，其中一级指标包括事前预防能力、事中处置能力和事后恢复能力3个指标，二级指标包括应急法制、组织机构、监测预警等17个指标，三级指标包括应急法规完备程度、应急法规执行力、应急法规灵活性等62个指标，详见表1。

之后，运用层次分析法（AHP）确定三个层级各指标的权重（各指标权重此处略去），最终形成完整的城市应急能力评估指标体系。

表1 城市应急能力评估指标体系构成

3 评估方法的确定

3.1 评估原则

应急能力评估所要解决的关键问题，是检验各级政府部门在应对突发事件时所拥有的人力、组织、机构、手段和资源等应急因素的完备性、协调性以及最大程度减轻灾害损失的综合能力[11]。鉴于城市应急能力评估内容涉及突发事件处理的全过程、多维度，整个评估过程在以下四个原则下开展：

3.1.1 客观公正

在组织评估和编制评估报告等各个环节，依据实际情况记录应急能力涉及三个层级所有指标的缺项和不足，客观反映事实，以现场实际情况、真实的工作过程和工作记录为依据，确保评估数据的可信、可靠和可用。

3.1.2 发展性

在评估过程中，通过评估发现问题、解决问题，做到以评促建、以评促改，促进城市应急管理工作和应急能力的完善和提升。

3.1.3 整体性

在开展应急能力评估时，对城市的各行业主管部门、各区（乡镇）、各重点监管企业进行多角度、多方位的评估，避免以点代面，一概而论。

3.1.4 定性与定量相结合

评估过程中各项指标尽可能量化，对于难以量化的指标，结合定性形式完成指标评估，提高评估的可操作性。

3.2 评估方法

城市应急能力评估主要采用德尔菲法（Delphi），又称专家调查法[12]，该方法是美国兰德公司于1964年发明并首先将其应用于预测分析的，具有匿名性、反馈性和统计性的特点，本质上是建立在众多专家的专业知识、经验和主观判断能力基础上的。德尔菲法通过一个多次与专家交互的循环过程，使分散的意见逐次收敛在协调一致的结果上，充分发挥了信息反馈和信息控制的作用[13]。

德尔菲法能充分发挥各位专家的作用，集思广益，准确性高，能把各位专家意见的分歧点表达出来，同时能避免专家会议法的缺点，可以有效预防权威人士对他人意见的影响。

在评估方式上，建议先由相关主管部门通过该指标体系定期组织城市应急能力自评，根据自评结果逐条进行整改完善，之后组织专家评估，对自评整改的问题进行复核和指导，以保障城市应急能力的有效提升。

4 城市应急能力评估指标体系应用实例

4.1 城市概况

以海南省某县为例，该县位于海南岛中部偏北，主要风险类型为道路交通风险和火灾风险，重点监管行业类型为建筑施工、非煤矿山、危险化学品、烟花爆竹和交通运输等，此外，该县受自然灾害影响较小。

4.2 城市应急能力评估过程

4.2.1 成立评估小组

根据该县重点监管行业类型情况，特邀请交通运输部公路科学研究院、石油化工设计院、紫金矿业集团、中建一局、六枝工矿（集团）矿山救护队及花炮科学研究所等不同行业专家以及应急管理部消防救援局、海南省消防救援总队等综合性应急救援专业共8名具有丰富理论和实践经验的专家组成评估小组，并明确指标打分标准（见表2）。

表2 应急能力评估指标打分标准

4.2.2 指标分析并打分

根据应急能力评估指标体系中各级指标涉及到的内容，评估小组通过资料收集、人员访谈及现场调研的方式了解该县应急管理现状，针对各三级指标逐条进行分析并打分。

图1 海南省某县应急能力评估二级指标分值分布图

图2 海南省某县应急能力评估一级指标分值分布图

对各指标的分值进行最大值、最小值、平均值、中位数及标准差比较，将出入较大的赋分指标退回，专家组依据反馈结果及自己的专业认知再次打分，如此反复几轮，直到专家组对各指标的赋分认知趋于一致，形成最终的三级指标分值。

4.2.3 确定城市应急能力水平

通过各级指标分值和权重，逐层级计算得到应急能力最终分值，确定该县城市应急能力水平。

4.3 评估结果

根据各层级指标权重及对应分值，最终得到该县应急能力评估二级指标分值分布图和一级指标分值分布图（见图1和图2）。该县应急能力评估指标体系所涉及的17个二级指标中，平均值为3.26分，即介于“良好”和“一般”之间偏向于“一般”，其中最高分是“应急法制”3.72分，最低分是“应急预案”2.525分。三级指标中最高分是“事后恢复能力”为3.316分，最低分是“事前预防能力”为3.205分。通过计算，该县应急能力评估总分值为3.237，表现介于“良好”与“一般”之间，偏向于“一般”。因此，该县整体应急能力水平为“一般”。专家组成评估小组，使得评估过程更有针对性。

二是评估体系应实现动态化，体系指标及权重可根据城市的地域特点、自然灾害类型、工业风险类型、产业发展方向等进行有针对性的动态调整，并根据实际需要对指标进行完善和优化，使评估体系适应不同城市的特点，以反映地方政府应急管理能力的实际水平。

5 结论及展望

一是城市应急能力评估专家的选择应结合城市实际风险状况，尽量根据该城市涉及的主要风险类型选择相关领域