关于修订《中华人民共和国人民武装警察法》的思考

何金鑫

内容提要：修订《中华人民共和国人民武装警察法》，既是实现强军目标、贯彻执行军委主席负责制、贯彻总体国家安全观、完成全国人大修法任务、适应武警部队职能拓展的客观需要，又具有厚实的实践基础、可借鉴的方法思路和必要的学理支撑。修订《中华人民共和国人民武装警察法》，重点应放在明确修订立法目的，调整武警部队领导指挥体制和任务范围以及规范国际警务合作上。

依法治国、依法治军的基础是要有法，有与客观实际相适应的良法。现行《中华人民共和国人民武装警察法》（以下简称《武警法》）是2009年颁布实施的，近10年特别是2018年深化改革后，武警部队面临的内外环境发生了很大变化。与之相适应，必须尽快修订完善《武警法》。

一、《武警法》修订的必要性

（一）实现强军目标的内在要求

党在新形势下的强军目标，是建设一支听党指挥、能打胜仗、作风优良的人民军队。加强人民军队法治建设，深入推进依法治军、从严治军，是党为实现强军目标而作出的战略决策。党的十八届四中全会将“依法治军、从严治军纳入依法治国总体布局”①侯永波：《锻造坚如磐石的强军之基——党的十八大以来全军和武警部队依法治军从严治军综述》，载《解放军报》，2017-08-01。。2015年2月，中央军委颁布实施《关于新形势下深入推进依法治军从严治军的决定》，明确“要求全军用强军目标引领军事法治建设，提高国防和军队建设法治化水平”。在武警部队领导指挥体制调整改革后，围绕建设一支强大的现代化武装警察部队的目标定位，有必要通过修订《武警法》，把武警部队的建设目标上升为法律规定，为实现强军目标和建设强大的现代化武警部队提供法制支撑和保障。

（二）贯彻执行军委主席负责制的政治要求

军委主席负责制，是我国宪法确立的一项原则制度，也是一项运行规则。其实质是全国武装力量由军委主席统一领导和指挥，国防和军队建设一切重大问题由军委主席决策和决定，中央军委全面工作由军委主席主持和负责。军委主席负责制对于保证党中央、中央军委牢牢掌握武装力量的最高指挥权，具有根本性、决定性作用。只有从法制上固化军委主席负责制，才能真正确保军事行动始终在国家政治外交大局和国家安全战略全局下推进。武警部队是国家武装力量的组成部分，必须坚决服从党中央、中央军委的集中统一领导，坚决听从军委主席指挥。因此，将贯彻执行军委主席负责制的重大原则要求写入《武警法》，修改完善武警部队领导指挥体制和兵力调动使用方面的相关法律制度，是十分必要的。

（三）贯彻总体国家安全观的制度要求

中国共产党十八届三中全会决定设立中央国家安全委员会，统筹国家安全重大事宜的决策和协调工作，这一举措进一步完善了我国的国家安全体制。2015年1月23日，中共中央政治局审议通过的《国家安全战略纲要》确立了总体国家安全观，要求“把法治贯穿于维护国家安全的全过程”。2015年7月1日，第十二届全国人大常务委员会第十五次会议审议通过的《中华人民共和国国家安全法》第3条明确规定：“国家安全工作应当坚持总体国家安全观，以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，以经济安全为基础，以军事、文化、社会安全为保障，以促进国际安全为依托，维护各领域国家安全，构建国家安全体系，走中国特色国家安全道路。”将总体国家安全观上升到法律层面，为中国特色国家安全体系的构建提供了法制保障。武警部队履行的职能使命与国家安全息息相关，《中华人民共和国国家安全法》《中华人民共和国反间谍法》《中华人民共和国反恐怖主义法》等法律对《武警法》的修订提出了制度完善、协调上的要求，《武警法》要据此修订完善，及时将总体国家安全战略体现在具体的法律条款中；同时，为贯彻落实总体国家安全观，武警部队必须贯彻“多能一体、有效维稳”的战略要求，也有必要把这一战略要求充实到修订后的《武警法》中。

（四）完成全国人大修法任务的现实需求

习主席强调指出：“凡属重大改革都要于法有据，在整个改革过程中，都要发挥立法的引领和推动作用。”①吴汉均：《习近平强调重要改革要于法有据》，载《联合早报》，2014-03-02。深化国防和军队改革必须始终贯彻依法治国治军原则，武警部队调整改革也不例外。鉴于现行法律法规不能完全适应深化武警部队调整改革的要求，2017年11月5日，第十二届全国人大常委会表决通过的《关于中国武警部队改革期间暂时调整适用相关法律规定的决定》（简称《决定》，下同），明确规定“武警部队改革期间，暂时调整适用《国防法》《武警法》中有关武警部队领导指挥体制、职能任务、警衔制度、保障体制、部队部署和兵力调动使用的规定。具体办法按照党中央的有关决定、国务院和中央军事委员会的有关规定执行。改革措施成熟后，及时修改完善有关法律”②《全国人大常委会关于武警部队改革期间暂时调整适用相关法律规定的决定》，载《解放军报》，2017-11-05。。可见，修改完善《武警法》是全国人大明确的修法任务。目前，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确要求“推进军队领导管理体制改革”，《中央军事委员会关于深化国防和军队改革的意见》明确的“加强中央军事委员会对武装力量的集中统一领导，调整武警部队指挥管理体制，优化力量结构和部队编成”等重大改革任务已经基本落地，武警部队在领导指挥体制、力量结构体系、任务类型等方面都发生了重大变化，必须坚决贯彻落实中央军委《关于深化国防和军队改革期间加强军事法规制度建设的意见》明确的“全面清理现有军事法规制度，对不适应领导指挥体制和政策制度的进行立改废释”的要求，尽快完成全国人大赋予的《武警法》修订任务，为新时代新体制下武警部队建设和使用提供坚强有力的专门法律保障。

（五）适应武警部队职能拓展的客观需要

武警部队作为国家武装力量的组成部分，其基本职能是维护国家安全和社会稳定，保卫人民美好生活。作为一支执法部队，武警部队的执法依据是否明确、法律保障是否有力，事关执行任务官兵的生命安危，事关部队行动的成败，也事关国家安全和社会稳定。应该说，现行《武警法》以及一些关系到武警部队任务范围的法规文件，基本解决了近10年来武警部队的执法依据和法律保障问题。但是，随着国家安全形势的变化和深化改革的推进，武警部队的任务范围有了很大的拓展。比如，反恐职能的进一步细化、警种部队任务的调整改革、海警任务的赋予、边境地区维稳、域外大使馆警卫、域外救援、和平演练等任务在实践中的展开，等等。在这种情况下，现行法律法规就难以完全适应需求，特别是其中有一些任务缺少明确具体的法律依据。因此，有必要适时修订完善《武警法》，以适应武警部队职能任务不断调整拓展的客观需要。

二、《武警法》修订的可行性

（一）有厚实的实践基础

一是执法实践为《武警法》的修订提供了第一手资料和依据。现行《武警法》自颁布以来，武警部队各级党委和广大官兵，掀起了一波又一波学习贯彻落实的高潮①2009年9月，武警部队召开学习宣传贯彻《武警法》动员部署电视会议，2010年3月组织了《武警法》暨中心工作网上集训，2010年10月组织院校《武警法》教学骨干集中培训，掀起了学法用法的热潮。同时，为宣传解读、准确适用《武警法》，2010年11月由中国法制出版社出版了《中华人民共和国人民武装警察法释义及适用指南》，向全社会公开发行。。部队在丰富多彩的学法、用法、尊法、执法、守法实践中，也积累了许多正反两个方面的经验教训，尤其在完成新拓展任务的过程中对依法履职、充分发挥法律的支持与保障作用等方面进行了积极的尝试，均有很好的实践体验和丰富的经验总结。比如，在执行国家安全保卫任务中，全面贯彻总体国家安全观思想，把《中华人民共和国国家安全法》赋予的任务完成好；在执行抢险救援任务中，坚持依法施救，在最大限度保护人民生命财产的同时依法维护官兵的正当权益；在完成反恐维稳任务中，寻求与当地党政部门、公安机关、驻军部队的最佳配合；远距离大规模调动使用警力时，依法借助社会保障力量促进任务的完成等，这些都为《武警法》的修订提供了第一手资料和依据。

二是调整改革为《武警法》修订提供了任务牵引。根据中共中央《深化党和国家机构改革方案》对武警部队调整改革的部署，武警部队的调整改革按照“军是军、警是警、民是民”的原则，将列入武警部队序列、国务院部门领导管理的现役力量全部退出武警，将国家海洋局领导管理的海警队伍转隶武警部队，将武警部队担负民事属性任务的黄金、森林、水电部队整体移交国家相关职能部门，并改编为非现役专业队伍，同时撤收武警部队海关执勤兵力，彻底理顺武警部队领导管理和指挥使用关系。这些调整改革，事关武警部队建设大局，涉及武警部队指挥管理体制、职能任务、力量体系等变动，都是修订《武警法》时必须关注的问题，必然会对修法工作起到带动和引导作用。

三是初始立法定位为《武警法》修订预留了空间。作为第一部专门规范武警部队及其职责任务的法律，基于当时的特殊历史条件和立法技术层面的考量，《武警法》定位为一部武警部队执行任务的“行为法”，立法中遵循“宜粗不宜细”的原则。而贯彻全面依法治国治军方略，要求有一部规范武警部队全面建设及遂行任务的综合性法律。从这个定位和视域审视，现行《武警法》存在诸如名称和内容不对应、立法依据缺失、与其他武警法律规范不协调、武警法律责任部分缺失、武器使用规范缺位、武警部队的定义和构成不明确、立法语言模糊等缺憾，亟待修订完善。换言之，现行《武警法》为其修订预留了很大空间。

（二）有可借鉴的方法思路

随着国家法治化水平的日益提升，与武警部队建设和履行职责密切相关的反恐怖主义法、国家安全法、人民警察法、反间谍法、国家赔偿法、刑事诉讼法、刑法修订案八（九）等法律相继修订（或制定）并颁布实施。这些法律的修订（制定）均坚持了三条基本思路：一是立法的针对性强。坚决贯彻执行《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中所强调的“加强重点领域立法 ”精神。国家安全法、反间谍法、反恐怖主义法均是围绕“贯彻落实总体国家安全观，构建国家安全法律制度体系”这一重点领域进行的立法和修法。二是立法的时代性强。根据新时代新任务新要求，重点解决当前影响国家安全和社会稳定的法律规范问题。三是修法的面广。以上这些法律的制定或修改，要么是从无到有的最新立法，要么是伤筋动骨的大修改，并不是个别条文的小范围修正。这种修订思路，为《武警法》的修订提供了可资借鉴的方法思路。

（三）有必要的学理支撑

武警法学的研究工作，可以追溯到武警部队重新组建后不久。在《武警法》颁布实施之前，就出版了第一部系统阐述武警法理论的专著《武警法学》。《武警法》颁布实施后，围绕武警法的立法缺失问题、法律修订问题、武警法体系构建问题、武警法学学科体系构建问题的研究不断深入，对武警法基础理论、武警立法发展和武警执法实践都进行了探索。如2009年赵桂民等撰写的《武警立法缺失探讨》，2009年李佑标撰写的《人民武装警察法若干问题评析》，2010年杜树云撰写的《武警部队适用解放军法规规章的立法模式探索》，2010年徐毅君撰写的《论武警法律体系构建与完善》，2013年欧阳华撰写的《论武警法规体系的构建与完善》，2013年鲁非撰写的《论武警权益的法律保护》等文章，对武警法学相关问题进行了论述。与此同时，一批关于武警法（或武警法学）的国家社科基金研究课题的逐步立项并取得了多个阶段性成果，也有力地推动了武警法学的研究向纵深发展。如由李可人等人申请的国家社科基金军事学项目《武警法实施研究》，2012年由欧阳华等人申请的国家社科基金军事学项目《武警职权的法律研究》，2013年由武警警官学院申请的国家社科基金军事学项目《武警法学体系理论与实践研究》，2014年8月由周健申请的上海市哲学社会科学规划课题《武警法治建设研究》，2016年4月由钱蘅等人申请的武警部队年度军事理论研究重点课题《武警反恐法学》等。武警法学理论研究的不断深入，形成了一批理论成果，如2010年11月由中国法制出版社出版的《中华人民共和国人民武装警察法释义及适用指南》，2015年6月由人民武警出版社出版的《武警处置突发事件法律理论与实施研究》，2015年9月由人民武警出版社出版的武警总部统编重点教材《武警法学》，2015年11月由人民武警出版社出版的《武警部队反恐怖行动研究》，2016年9月由法律出版社出版的《武警反恐怖主义法学》，2017年1月由中国法制出版社出版的《法治武警建设理论指导》等武警法理论专著等。上述武警法学理论成果，不仅丰富了武警法治、武警法学的内容，也为《武警法》修订提供了学理支撑。

三、《武警法》修订的重点内容

（一）明确修订立法目的

一是突出实现国家安全战略需求目标。2018年1月10日，习主席对武警部队的训词内容是引领《武警法》具体制度设置的基本遵循。在修订《武警法》时，应将“两个维护”和“建设强大的现代化武装警察部队”载入法律，确立为立法目的；同时将现行《武警法》的立法目的“维护国家安全和社会稳定”前置，居于立法目的的首位，以此体现总体国家安全观战略，突出武警部队在国家安全生活中的地位与作用，突出其军事属性和业务属性，使《武警法》的立法目的的层次更加清晰。

二是增加规范保障部队建设的内容。《中共中央关于调整武警部队领导指挥体制的决定》对武警部队领导指挥体制的调整，使武警部队的军事属性更加突出。现行《武警法》由于其“任务法”的定位，缺少“部队建设”这一重要内容的规范。因此，要着眼回归政治本色、军事属性和打仗职能，立足于综合法的立法定位，在立法目的中增加“规范和保障武警部队建设”内容，确立武警部队建设的总原则，突出修订后的《武警法》综合性法的特性。

三是要明确立法基本依据。现行《武警法》未明确规定其立法依据，为提高《武警法》制定的合法性和正当性、突出武警部队的军事性，应在修订时明确《武警法》的立法依据。同时，虽然《武警法》的法律渊源十分丰富，但《中华人民共和国宪法》是根本大法，是一切法律的立法依据，《中华人民共和国国防法》则是军事法的基本法。因此，就《武警法》的立法依据而言，应当首推《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国国防法》，并在修订后的《武警法》第一条中增加立法依据的表述：“依据宪法、国防法制定本法。”

（二）调整领导指挥体制

《中央军委关于深化国防和军队改革的意见》强调，“要加强中央军委对武装力量的集中统一领导”。2017年12月16日，《中共中央关于调整武警部队领导指挥体制的决定》明确，武警部队由党中央、中央军委集中统一领导，实行中央军委—武警部队—部队领导的领导指挥体制。这一决定为《武警法》的修订完善提供了基本遵循。通过修订《武警法》，使调整后的武警领导指挥体制固化为法律。

一是增加“中央军事委员会主席负责制”的表述。为体现宪法关于“中央军事委员会主席负责制”的规定，突出武警部队的军事属性，修订《武警法》时，应增加“武警部队贯彻执行中央军事委员会主席负责制”的表述。

二是固化调整后的武警部队领导指挥体制。按照《中共中央关于调整中国武警部队领导指挥体制的决定》以及军委相关文件规定，修订现行《武警法》中关于武警部队领导指挥体制的规定，增加“武警部队由党中央、中央军委集中统一领导，实行中央军委—武警部队—部队领导的领导指挥体制”等内容的规范。

三是明确武警部队的力量构成。现行《武警法》未明确规定武警部队的力量构成，这既不符合法律概念规范性的要求，也易在实践执行中产生误解。借鉴《中华人民共和国人民警察法》和《俄罗斯联邦内务部内卫部队法》等国内外法律对警种和部队构成的设置，按照以四大板块为基准的现代化武装警察力量体系构建要求，着眼“5+1”力量体系建设目标，修订《武警法》应对人民武装警察的基本概念进行明确；同时以列举和概括两种方式，对武警部队的力量构成、人员组成、兵役制度等进行明确，以弥补现行《武警法》对此方面规定的缺失。这既是回应误解和质疑，也是依法治警的应有之义。

（三） 调整任务范围

2018年1月10日，习近平主席指出：“武警部队在维护国家安全和社会稳定、保卫人民美好生活中肩负着重大职责，在维护政治安全特别是政权安全、制度安全中具有重要作用。”①《习近平向武警部队授旗并致训词》，载《新华每日电讯》，2018-01-11。“两个维护”是新时代武警部队的职能使命所在，由此衍生出了武警部队的主要任务，即维护国家政治安全和社会稳定、海上维权执法、防卫作战。《武警法》的修订，也应立足于武警部队“多能一体、有效维稳”的职能任务战略定位，将新时代武警部队的职能任务上升为法律规范，调整充实武警部队执行任务的具体范围，特别是对海上维权执法、和平军演和国际救援等国际合作、边境维稳、域外维和、驻外大使馆警卫、撤侨护侨等涉外勤务等任务作出明确规定，使立法发挥引领、巩固部队调整改革成果的作用。

（四）规范国际警务合作

近年来，随着我国国际地位的不断提升，中国负责的大国形象也日益得到世界各国的认可。武警部队根据任务需要，走出国门执行使馆警卫、海外灾害救援、联合军演、国际反恐等任务越来越频繁，从而要求《武警法》在修订时必须树立全球化理念，从全球化的视角来审视具体法律条款的修订，对武警部队国际警务合作作出必要的规范，以适应不断拓展的任务需要。