精英决策模型视角下农村改厨改厕政策的研究

摘 要：农村改厨改厕政策有着典型精英决策特点，出于政治目标需要出台符合中央大政方针的政策，一方面在一定程度上完成政策指标，然而政策却不符合民主政治的基本追求，政策无法反应大众真正的需求。文章试从农村改厨改厕政策管中窥豹，分析精英决策的利弊，探寻可行的民主法治改良方法。

關键词：改厨改厕;精英决策;民主法治;公共政策

一、精英模式的主要理念

精英模式中认为公共政策的制定是掌握在统治权力的政治精英的价值偏好中。精英模式认为，政策制定过程中，民众完全是被动参与，他们的诉求及其行动对公共政策不会产生决定性的影响。

第一，社会的发展会分化为有权的少数人和无权的多数人。

第二，少数的精英并不是多数的被统治者的代表，他们主要来自经济地位较高的社会阶层。

第三，民众常常是被动消极的，因此精英模式下很少会受到民众的影响;权力精英有基本的社会价值观，。

第四，公共政策是由具有统治地位的政治领袖杰做出的决策。制定的公共政策由专业的行政机关、行政人员落实执行;公共政策直接反映的是权力精英认同的价值取向而非民众的诉求。

二、广西改厨改厕政策出台的背景

根据中央建设“美丽中国”决策部署，2013年初广西壮族自治区开展“美丽广西”乡村建设活动，此活动是为了改善农村农民卫生环境，提高农村农民群众生活水平。根据《“美丽广西”乡村建设重大活动规划纲要（2013-2020）》部署，乡村建设活动分四个阶段进行：清洁乡村、生态乡村、宜居乡村、幸福乡村。2017年至2018开展第三阶段“美丽广西·宜居乡村”活动，打造“美丽广西”乡村建设升级版。实施“三改六提三增”工程（“三改”：就是在农村进行改厕、改厨和改圈工程），需要在2018年完成200万户农村厨房厕所改造，力求农村的无害化卫生厕所普及率达到90%以上;取得200万户农村厨房改造，使农村清洁厨房普及率达到60%以上。

2016年广西壮族自治区党委办公厅、自治区政府办公厅印发《关于印发〈“美丽广西·宜居乡村”活动指导意见〉及三个配套文件的通知》（桂办发〔2016〕60号）启动改厨改厕项目。2017年广西全区农村改厕改厨建设任务各100万户，完成了改厕99万户、改厨97万户，未完成当年目标。2018年农村改厕改厨各100万户的建设任务。

三、B市Y区改厨改厕政策实施情况

确定改厨改厕对象。结合当地农村改厕、改厨工作实际情况，改厕对象确定的顺序为：无厕所农户优先，有厕所但非卫生厕所的农户次之，再到有卫生厕所但未达到无害化处理条件的农户。在确定农村改厕改厨对象时，结合脱贫攻坚、扶贫济困等工作，对建档立卡贫困户、五保户、低保户、残疾人家庭等4类特殊对象给予优先保障。

改厨改厕的资金补助标准。2017年B市Y区农村改厨补助标准为900元/户，农村改厕补助标准为1600元/户;2018年提高农村改厨补助标准为1400元/户，农村改厕补助标准为2400元/户。其中自治区、市本级、县（区）财政按照1：2：1比例承担补助资金，即每户改厕改厨自治区补助950元、市本级补助1900元、县（区）补助950元，区本级财政共配套资金190万元。改厨改厕工程所需资金采取自治区补助、地方配套、农户自筹等多种筹资方式。农村改厨改厕申请和审批、资金拨付程序严格按照“农户申请、村委评议、乡镇审核、县区审批”的流程，由农户根据自身需要，自行选择自建、联建或者委托统一代建的建设方式，登记一户、完成一户、验收一批、拨付一批。

2017年-2018年B市Y区改厨改厕项目的实施情况。B市Y区2017年改厨改厕建设任务各2000户，改厕完工1700户，改厨完工1700户，未完成当年目标。2018年改厨改厕任务各2000户，2018年改厕完工2011户，改厨完工2244户。

四、精英决策模型下改厨改厕政策存在的问题分析

（一）精英决策模型下的改厨改厕政策没有经过科学的前期调研，政府仅为了完成行政指标，不能反映大众的意志

改厨改厕的农户是迫切需要解决的生活基本保障问题，没有足够的经济能力去改善生活条件的人。改厨改厕补助资金较低，农户需自筹部分资金才能完成两改，农户认为不参加两改并不影响其生产生活，没有必要在这方面出资金，或者认为等有资金新建房屋后再考虑改善厨厕条件。而政府制定政策没从农户的角度出发，没有针对特定的目标群体的利益进行研究，把农村的“脏乱差”归于农户的厨厕条件差，认为把改厨改厕任务数完成，就达成了政策目标。这种决策模式缺乏上下互动，是由政府单方面意愿行为，是权利精英达成目标的过程。这种模式最大的优势可以很快制定出决策方案，通过行政手段和财政补贴迅速落实行政指标。行政指标的落实却没有真正取到效果，没有使农户真正受益，最终也没能真正实现政策目标。

（二）精英决策模型下改厨改厕政策执行中，各层级缺乏沟通与协调，未真正实现政策目标

改厨改厕政策中实行建设任务指标制，自治区制定任务时已规定了县区的任务数，县区制定方案就分配好各乡镇的任务数，指标的制定的有利于业绩的考评，却缺乏灵活性和实效。2017年广西总体上没有完成改厨改厕各100万的建设任务数，2018年为确保目标完成，在行政上加强督查，每月上报进度;B市Y区补助金由2017年农村改厨补助标准为900元/户，农村改厕补助标准为1600元/户，2018年提高农村改厨补助标准为1400元/户，农村改厕补助标准为2400元/户，检查资金配套落实情况。补助标准的提高一定程度上激发农户参与改厨改厕的积极性，但由于没有统一设计、统一标准、统一生产，每户改厨改厕农户各自聘请水泥匠施工，导致建设水平参差不齐，有些农户为了省钱，建设上只建一个空壳应付验收以获得补助，质量不达标。数据表明广西顺利完成改厨改厕各200万户建设任务数。实际上由于改厨改厕项目验收程序非常简单，由政府工作人员组成验收组，到农户现场拍照，签好验收表格。验收组大部分不具备验收工程资格，不能真实评估改厨改厕的工程质量。

五、精英决策模型的改良建议

（一）政府要积极转变执政理念

政策的出台要吸取当事民众的意见，并让更多的民众参与社会公共事务管理，坚持以人为本，执政为民的理念，建设服务型政府，还权于民。服务型政策制定以人民的诉求为主，政策制定将公民利益放在首位，人民的诉求作为制定公共政策的行为导向，让民众和社会组织只是主动接受政策，积极参与。在对各级政府开展合理分权的基础上，适当把权力下放给基层;推行政务公开，保障民众知情权，引导民众参与公共政策制定，开通民众监督公共政策实施的渠道，提高行政部门的效率，增强管理主体活力，重构服务型政府与民众的关系。

（二）完善民众参与决策的法律法规，法律作为公共管理最后的保障公发展与完善法律法规非常重要

完善公民参与的法律法规，使公民参与有法可依公民参与不仅需要依法参与，而且还需要依良法参与要实现公民参与的法制化，首先就要建立完备的、能够保证所有公民在参与过程中得以全面遵从的法律规范體系。这种法律体系不仅要保护公民的民主权利能够正当行使，还能够依法对违背法律、法规意旨的行为进行惩处，维护法律的权威性和严肃性。这就要求我们要抓紧建立和完善有利于扩大公民参与的法律法规，如完善社团法，培育成熟的公民参与主体;建立新闻法，拓宽公民参与的渠道;健全请愿法，将公民的上访以及对政府的批评、建议纳入法制化的轨道;制定立法法，拓展公民立法参与的广度和深度等。加强普法力度，提高民众的法治意识及法律素质，建立完善的法治系统要从人开始，每一个民众都要具备注基本法律知识和法治素质，认识到法治的原则和精神。加强普法力度是提升民众法律知识和素质重要途径。

六、结语

改厨改厕政策受公众力量的影响微弱，决策过程基本取决去权力精英的作用。现代民主政治中的基本特征是“主权在民”，现代民主国家要重视公众参与公共决策的愿望和能力，才能使公共政策更科学更能反应公众的意志。

参考文献

[1] 张国庆.公共政策分析[M].上海：复旦大学出版社，2004.

[2] 陈振明.公共管理学原理：修订版[M].北京：中国人民大学出版社，2017.

[3] 王利才.“精英决策”模式下的公民参与[DB/OL].道客巴巴，2014.

作者简介：许廷冠（1989.11- ），男，汉族，广西合浦人，广西大学公共管理学院，2018级硕士研究生在读，研究方向：政府行为与公共政策分析。