当前土地利用现状数据存在的问题及对策研究

石伟

摘要：土地利用现状数据是实施规划管理和土地批、供、用、补、查的基础，是政府制定宏观决策的基本依据。由于土地调查顶层设计和制度的原因，当前土地利用数据存在一些瑕疵和缺陷，本文立足当前土地利用现状数据存在的问题及其原因进行分析，提出解决对策，旨在为未来土地利用现状调查监测工作提供一些思路。

Abstract： The current status data of land use is the basis for implementing planning management and land approval， supply， use， supplement and inspection， and is the basic basis for the government to make macro-decisions. Due to the top-level design and system of land survey， there are some flaws and defects in the current land use data. This paper analyzes the problems existing in the current land use data and its causes， and proposes solutions to provide some ideas for the future land use status survey and monitoring work.

关键词：土地调查;数据;问题;对策;研究

Key words： land survey;data;problem;countermeasure;research

中图分类号：F301                                        文献标识码：A                                  文章编号：1006-4311（2019）31-0062-02

0  引言

土地利用现状数据是反映土地利用要素的状态、特征和动态变化、分布特点等现状情况，是规划和自然资源管理工作的基础和依据。过去，自然资源管理职能分散在多个部门，各部门对土地利用现状的调查和管理技术标准各不相同，导致数出多门、相互打架。为统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，着力解决自然资源所有者不到位、空间规划重叠等問题，2018年党和国家机构改革，成立自然资源部，将自然资源调查监测职能统一交由自然资源管理部门负责，为下一步全面开展自然资源调查，彻底解决土地利用现状数据有关问题垫定了坚实的基础。

1  土地利用现状调查概述

土地利用现状调查是《土地调查条例》明确的一项制度，是以区（县）为单位，按照统一的规程规范和分类标准，查清各类土地类型、数量、权属、分布的土地资源普查工作，其目的是为建立土地登记、统计，编制国土空间规划和全面实施土地管理，制订国民经济和有关政策等服务。我国于1984年至1996年开展第一次土地调查（简称“一调”），全面查清了全国土地资源状况，但受当时的技术限制，电子化程度较低，成果应用困难。2007年至2010年开展了第二次土调查（简称“二调”），首次采用全国统一的土地利用分类国家标准，首次采用政府统一组织、地方实地调查、国家掌控质量的组织模式，首次采用覆盖全国的遥感影像作为调查底图，首次建立了统一标准的市、县土地利用数据库，实现了图、数、实地三者一致，为全面、严格实施土地管理奠定了基础，形成了覆盖全国的集影像、图件、表格、数据库为一体的成果集。为在第二次土地调查成果基础上全面细化和完善土地利用基础数据，掌握更加翔实准确的国土利用现状和自然资源变化情况，进一步完善国土调查、监测和统计制度，实现成果信息化管理与共享，国务院于2017年起启动了第三次国土调查（简称“三调”）。为全面掌握土地利用现状动态变化状况，从一调完成至今，国家每年组织开展了一次年度土地变更调查。

2  当前土地利用现状数据存在的问题

2.1 数据现势性不强  当前的土地利用现状数据主要是在二调基础上，通过开展历年变更调查，对各类变化信息进行更新后形成。二调至今已过去十余年的时间，受变更调查基础图底精度和组织方式的影响，近年来土地利用现状数据更新的重点内容和对象为，国家遥感监测发现的疑似存在建设行为的图斑和地方征转用报批及土地整治竣工项目涉及的相关图斑，对农村区域因农业结构调整和其他自然因素引起地类变化的数据更新没有跟上，耕地、园地、林地、草地等农用地变化情况未得到真实体现，导致全市耕地、林地、草地等数据失真。此外由于二调时期在调查成果质量监管体系建设方面的制度不健全，很多地方只侧重于对最终成果的监管，未建立严格的过程质量控制体系，一定程度上也影响了调查成果的质量。

2.2 数据精度不高  二调统一采用国家下发影像作为调查底图，部分地区影像分辨率在2至5米之间，调查底图精度不高、分辨率低、现势性差，加之部分山区地形地貌复杂，云多雾重，客观不利条件也为调查底图制作及其精度带来不利影响，造成地类判读困难，信息采集缺失。另外二调采用1：1万比例尺开展调查并成图，成果为全市国土资源宏观管理提供了基础支撑，但调查成果在中观、微观管理层面暴露出了不少矛盾，成果精度已越来越不能适应新时代自然资源管理工作的需要。

2.3 动态监测和数据更新手段单一  一调结束以后，国家每年部署开展遥感监测，提取年度变化图斑下发地方开展年度土地变更调查工作，极大地保护了土地利用现状数据的现势性。但另一方面，土地利用现状数据主要采取集中被动方式开展成果更新。每年由国家层面统一开展遥感监测，提取变化信息，于年底前下发各地集中开展变更调查，地方形成成果后报国家审核，国家层面于次年7月前完成成果核查及确认。由此可知，现状监测和数据更新有以下特点：一是国家统一开展遥感监测;二是年终集中开展变更调查;三是成果形成过程长。被动单一的监测和数据更新手段无法实时快速获取第一手信息，数据应急支撑作用难以发挥。

2.4 与行业管理数据标准不一致  近年来我国先后开展了土地调查、森林资源调查、水资源普查、草地资源清查、地理国情普查、湿地调查等调查工作，通过不同的数据源获取了大量的基础数据，为经济社会发展和重大宏观决策的制定提供了基础支撑，但长期以来，我国自然资源按类型分别由国务院各部门管理，水利、农业、林业等分头管理，自然资源调查监测工作分头组织，各部门根据自身工作需要形成独立的调查标准和技术体系，调查监测在对象、范围、内容等方面存在重复交叉，调查方法也各不相同，导致调查监测缺乏顶层设计，国土、水利、农业、林业等部门获得的数据不一致，数据之间相互打架，不利于实施山水林田湖草整体保护、系统修改和综合治理，调查数据因标准不同影像共享应用，难以发挥其基础支撑作用。

3  主要原因分析

3.1 现行国土调查监测周期较长  国务院2008年发布实施的《土地调查条例》规定，根据国民经济和社会发展需要，每10年进行一次全国土地调查。根据土地管理工作的需要，每年进行土地变更调查。2019年颁布的《土地调查条例实施办法》明确，土地利用变更调查要以上一年度土地变更调查结果为基础，全面查清本年度土地利用变化状况，更新土地利用现状图件和数据库，汇总上报各类土地利用变化数据，统一时点为每年12月31日。就国土调查而言，10年间，许多土地利用现状发生了巨大變化;就年度变更调查而言，由于其只关注年度建设用地、耕地等重点地类的变化情况，对非重点地类的草地、林地等地类的变化数据，在历年的变更调查中未能及时予以调整纠正，导致数据现势性不强。

3.2 土地利用变化调查监测体系亟待完善  目前的土地利用现状调查仍然处于碎片化模式，没有形成一套完整的体系，土地、森林、草原、湿地、水等自然资源调查的分类标准、技术规范、数据平台尚未整合，工作组织方面偏重于开展周期性调查，监测方面更多是立足于宏观监测、常规监测，尚未建立动态监测工作体系。未围绕国家重大战略部署及专项工作，针对特定地区，对耕地和建设用地等土地利用变化情况进行适时的动态监测，适时检查土地利用总体规划及年度用地计划执行情况，动态核查每年土地变更调查汇总数据。

3.3 动态监测技术手段应用不足  当前土地利用数据的获取，主要依赖于国家下发的遥感影像，尚未掌握全覆盖、全天候、全要素、全方位的地方遥感信息获取能力。比如，遥感应用与云计算、大数据、人工智能等前沿技术尚未交叉融合，没有结合业务工作和决策管理需求，建设业务流程清晰、标准规范统一、数据配套管理的遥感业务应用系统，动态监测尚未实现自动化、规模化、定量化、智能化。

4  对策及建议

4.1 建立科学、统一的调查监测体系  以三调为契机，集土地、林地、草地、水、湿地等自然资源于一体，构建科学、统一的自然资源调查监测体系，内容包括统一的组织实施、统一的法规依据、统一的调查体系、统一的分类标准、统一的技术方法、统一的数据平台，基于此，全面查清我市各类自然资源的本底情况，从而形成重庆市自然资源一张图，为构建我市自然资源监测管理平台提供基础本底数据。

4.2 构建自然资源监测管理平台  以自然资源统一调查为基础，将山水林田湖草专项调查、空间管控、物联感知、资源开发利用、生态修复等信息集成与融合，实现全市范围内土地、矿产、森林、草原、湿地、水等自然资源统一调查、监测与分析评价，同时与自然资源确权登记、资产统计核算、开发利用、空间管控、监督实施及生态修复等各类业务管理实现互联互通，一方面各类业务管理数据实时动态集成并反映到监管平台，以及时展示自然资源动态状况，另一方面监管平台将最新的自然资源状况推送至各业务管理部门，为业务管理工作提供基础数据参考，从而实现真正意义上的自然资源智能监管。

4.3 建立统筹兼顾、层次明晰的常态化监测框架  建立包含宏观监测、常规监测、精细监测和应急监测在内的自然资源常态化监测框架。其中，宏观监测采取全天候遥感监测，一般为中低分辨率遥感监测，突出大范围的宏观变化;常规监测包含土地利用年度变更调查、地理国情监测等常规监测任务;精细监测可结合当地的地理位置和战略地位，重点针对特定区域和重要专题开展高精度细化监测;应急监测可在突发情况下，快速响应，整合天空地一体的监测手段对目标地区实施快速监测。

4.4 探索自然资源动态监测工作模式  自然资源调查监测工作的开展应具有前瞻性，应主动探索自然资源动态监测工作模式，建立包含事前发现、事中处置和事后监管为一体的常态化监测管理模式。事前发现主要借助多手段遥感监测、传感器监测和物联感知等技术对大范围及重点区域的特定指标进行日常监测和预警，及时发现问题;事中处置指发现问题后快速响应，调度多种手段快速监测目标区域，制定处置方案，指导事件处理;事后监管指事件处置后，对问题整改、恢复、维护等情况进行跟踪监测和监管，确保事件处置执行效果和长效监管。

参考文献：

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