试论公安行政调解的非警察权属性及其制度完善

摘 要：行政调解是政府及有关部门应当履行的公共职责之一。在建设法治政府的过程中，以行政调解为主导，人民调解、司法调节为保障的“大调解”机制也在逐渐成熟。在解决民间纠纷中，公安行政调解以其权威性、专业性等特点，得到了广泛应用，并在防止冲突激化、矛盾升级上取得了显著效果。但是对于公安行政调解的性质，目前学术界还没有形成统一的认识。文章分别选取法律特征、法律功能、权力来源等角度，就行政调解的非警察权属性进行了分析，并就其制度完善策略展开了简要总结。

关键词：公安行政调解;非警察权;有限适用;辩论程序

公安机关的行政调解权和警察权有着密切的联系，但是两者在法律性质上有着根本性的区别。公安机关在履行行政调节职能时，如果混淆了两种权利，就容易让调节过程、调节结果引起当事人的不满。结合现行的公安行政调解制度，提出了“一留、一改、一删、一增”的建议，即对于原行政调解中的当事人自愿原则，予以保留，以体现行政调节的民主性原则;对于有限适用原则进行修改，确定行政调解的优先级，限制自由裁量权;对于或调或罚原则，予以废止;增加调解辩论机制，满足双方当事人的申辩权利。

一、公安行政调解的优势

（一）专业性

诉讼也是解决争端与矛盾的一种有效手段，但是从当事人角度来说，一方面需要自己出资聘请专职的诉讼代理人，另一方面从前期收集证据资料，进行举证、指正、答辩等一系列程序，需要花费较长的时间。因此，对于一些性质比较单一，情节并不恶劣的民间纠纷，通过诉讼解决问题显然不是一种最优先择。以公安机关为主导的行政调解，则能够体现出专业性、高效性的特点。公安机关根据以往的行政执法经验，能够灵活的处理绝大多数民间纠纷，并且能够提供让双方当事人都接受和认可的调解结果。从处理流程上来看，在经过双方当事人的辩论陈述后，基本就可以开展调节，整个过程不到一天，调解效率也显著提升。

（二）有效性

相比于行政处罚、行政强制等处理手段，行政调解能够在矛盾还不那么剧烈的情况下提前介入，达到制止冲突、化解矛盾的效果，避免了简单的民事纠纷演变为更加恶劣的治安事件，甚至是刑事犯罪。从这一点来看，公安行政调解的社会效益更加显著，在防止事态进一步恶化和最终解决纠纷矛盾上存在更加显著的有效性。从实务操作方式上来看，公安机关首先要充分听取双方当事人的意见，然后以教育、调解为主，让当事人的情绪趋于稳定，关系趋于缓和，最后通过协调让双方达成一致意见，并保证调解结果能够得到贯彻执行。

（三）可选择性

我国现行的《治安处罚法》第9条规定，对于民间纠纷和和情节轻微的行政案件，可以调解处理。通过解读这一规定，可以发现法律条款中使用了“可以调解处理”而非“应当调解处理”。这也就决定了在实务操作中，公安机关可以视情况来决定是选择行政调解还是行政处罚，具有一定的自由裁量权。可选择性在一定程度上保护了双方当事人权益的平等，以及最终行政调解结果的公平性。例如，在公安机关最终选择矛盾纠纷处理方式前，可以听取当事人的意见，如果双方当事人一致同意进行调解，则优先使用行政调解。

二、公安行政调解中非警察权属性定位

（一）公安行政调解属于准司法行为，不属于警察权

从起源上看，公安行政調解是公私法不断融合而形成的一种新型社会管理手段，具有准司法性质，但不属于警察权的组成部分。在警察权行使中，警察权主体直接对相对人行使警察权，双方之间的关系具有不平等性和非合意性;在实务操作中，公安机关所选调解方式和所得调解结果，不能单方面的执行，还必须征得双方当事人的一支认同。这样才能够切实维护行政调解双方的平等性。所以，作为从本质上发生变化后形成的公安行政调解，只能说与警察权密切相关，但不能说就是警察权的组成部分。

（二）公安行政调解不具有警察权的执行性特征

警察权一旦实施，必然对相对人产生直接的实体权利义务的影响。即使相对人存在异议，但在行政纠纷得到最终解决前仍然推定警察权的实施先行有效。相比之下，公安行政调解权在实施过程中，则没有强制执行的特点。只要在调节结果生效之前，双方当事人都有自由选择反悔的权利。这使得公安行政调解在警察权权威基础上形成的一点非法律约束力也失去了保证。所以，不具有执行性特征的公安行政调解无论如何难以划入警察权范畴。

（三）公安行政调解是行政相邻权而非警察权

按照权力来源和设立目的的不同，行政权可以分为原生性行政权和派生性行政权。行政优益权是指为了保障原生性行政权的实现而设立的附随性行政权力，例如在警察执行警务工作时，现场及周边的群众，有义务在公安人员的指挥下进行配合，以确保行政调解工作的顺利进行。无论行政行为还是行政相关行为都具有行政性，都会对相对人权益产生影响。警察权属于原生性行政权，实施警察权的行为就是行政行为。公安行政调解属于派生性行政权中的行政相邻权，公安行政调解行为就是行政相关行为。

三、公安行政调解制度的完善建议

（一）进一步明确公安行政调解的适用原则

按照现行的公安行政调解制度，实务操作中需要遵循的基本原则有三，分别是自愿原则、有限适用原则、或调或罚原则。自愿原则就是必须要征求双方当事人的意见，并尊重其原则。如果其中一方对调解结果不满意，则公安机关不得强制执行调解结果。有限适用原则是判断某一纠纷是否适用公安行政调解的依据，目前来看，只有情节比较轻微、影响不大的法制案件或交通事故案件属于调解范畴。或调或罚原则，则是充分尊重当事人自由意思表示的前提下，公安机关可以选择调解或直接处罚。但是通常调解的优先级更高，执行调解结果后不再进行行政处罚。

在完善公安行政调节制度的过程中，对于适用的这三项原则也要进行补充完善。具体来说主要包含了以下几方面：其一，自愿原则符合了行政民主化的发展趋势，从实务操作上来看也有利于缓解双方当事人的矛盾冲突，予以保留。其二，应进一步拓宽有限适用原则的范畴，除了可以直接定性为行政纠纷和民事纠纷的案件外，其他纠纷可以选择使用公安行政调解方式进行处理。这样可以避免在同一案件或矛盾中，投入过多行政资源的问题，对提高执法效率也有一定的帮助。其三，或调或罚原则应当废止。这是因为行政调解和行政处罚针对的具体对象不同，前者主要是针对当事人的行政责任，而后者则针对当事人的民事责任。即便是两者存在重叠，但是并不完全对等，因此不能在调解和处罚中只选其一，而是要根据实务操作需要来确定。

（二）增设调解优先适用原则，减少执法随意性

公安行政调解的实务操作中，经常会出现附带民事部分的调解结果，与最终的行政处罚判定出现冲突的情况。按照现行的操作模式，通常是优先执行行政处罚。这样公安行政调解的价值就大打折扣。从当事人角度来说，这种操作也不利于让当事人双方达成一致意见。针对此种问题，需要在公安行政调解的实务操作中，确定“调解优先，辅助以行政处罚”的原则。这样在对某一具体事件，公安机关的自由裁量权受到了一定限制，即同时存在行政调解和行政处罚两种选择的情况下，优先考虑行政调解，从而减少了执法的随意性。

（三）对公安行政调解程序进行优化

在公安行政调解中，当事人双方由于所占角度和利益诉求的不同，常常会各执一词，公安机关应当充分听取双方当事人的陈述，然后综合判定双方责任，这样也有利于提高调解成功率。但是现行的实务操作中，没有引进辩论制度和辩论程序，这样就容易出现片面判断的情况，调解过于主观，不利于行政调解的公平和公正。近年来，我国相关法律对于行政调解中当事人辩论的权利给予了重视。例如在2015年的《道路交通事故处理程序规定》中，就提出执法机关要听取当事人的请求。为此，要以立法形式保障当事人的“辩论权”，保证行政调解的公正性。

四、結语

行政调解与行政处罚、行政强制等，都是处理社会矛盾与纠纷的一种常用措施。但是从应用效果和社会影响上来看，行政调解能够有效化解纠纷，避免矛盾和冲突扩大化，更有利于体现公安机关服务社会的职能。现阶段在公安行政调解的实务操作中，由于非警察属性的限定，调解过程中还存在一些不足。这就需要通过完善行政调解适用原则、优化行政调解程序等措施，保障公安行政调解的公平公正，维护双方当事人的切身利益。

参考文献

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作者简介：刘聪聪（1985.05- ），女，河南商丘人，驻马店遂平县公安局，研究生，研究方向：行政法。