移动广播通信卫星领域的PPP模式研究

文|卢晓军 北京理工大学信息与电子学院

一、引言

政府与社会资本合作（Public-Private-Partnerships，PPP）模式是政府与社会部门的一种合作模式、融资方式，是经济新常态下推进经济持续发展的重要手段[1]。1992年，英国政府为强化公共部门与私人部门间的合作关系，正式提出了PPP模式并在诸多基础设施建设项目进行了推广应用，后来广泛用于美、法等国家的基础设施建设和公共事业服务领域。

PPP于2013年被国家正式作为推进公共产品和公共服务改革的目标模式。2015年5月，财政部、发展改革委、人民银行联合印发了《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》，鼓励在基础设施领域推广PPP模式，吸引社会资本参与建设。该文件对PPP的定义是：政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。2015年10月，国家发展改革委、财政部、国防科工局发布了国家民用空间基础设施中长期发展规划（2015-2025年）（简称空基规划），提出促进多元化投资和产业化应用，支持民间资本投资卫星研制和系统建设，逐步建成覆盖全球主要地区、与地面通信网络融合的民用通信广播卫星系统，以服务宽带中国和全球化战略，尤其强调了对宽带通信卫星、移动通信卫星和移动广播卫星的支持。2016年10月，国防科工局、发展改革委联合印发了《关于加快推进“一带一路”空间信息走廊建设与应用的指导意见》，启动“一带一路”空间信息走廊建设应用工程，支持以企业为主体、市场为导向的商业航天发展新模式，通过PPP等多种模式，鼓励社会资本参与具有市场价值的移动通信卫星星座等空间基础设施建设与运营服务，培养具有国际竞争力的卫星运营服务公司。

移动广播通信卫星已经列入空基规划，可以通过卫星为地面个人移动终端、车载/机载/船载终端提供视频、数据广播等服务，实现电信、交通运输、应急减灾等行业的移动广播，覆盖中国大陆及周边海域及“一带一路”沿线等地区。卫星总体技术方案成熟，不存在较大的技术和工程风险。

在移动广播通信卫星工程建设中，借鉴国际成功经验，推广运用PPP模式，可以拓宽空间基础设施建设融资渠道，形成多元化、可持续的资金投入机制，进一步促进政府的市场监管、公共服务职能与社会资本的管理效率、技术创新动力有机结合，提高公共服务的效率与质量[2]。

二、国外情况分析

移动广播卫星是通信卫星重要发展方向，利用卫星实现广播节目的大范围覆盖，听众可以使用与普通收音机相仿的接收机收听节目。从国际上看，利用卫星广播电视传播紧急信息、发布预警消息是世界各国普遍采用的有效手段，欧洲、美国、日本等都把广播电视作为政府应急体系中最重要的信息发布渠道，将广播电视机构纳入应急体系，建立应急广播系统。从1963年开始，美国就逐步建设了连接数千个广播电视台、有线电视网、卫星广播网络的覆盖全美的应急广播系统；欧洲建立的应急体系也将广播电视作为重要组成部分；日本已经建成较为完善的卫星应急广播系统，遇有突发事件能够通过广播电视迅速发布紧急信息。

美国天狼星卫星广播公司（Sirius XM，以下简称天狼星公司）是目前世界上惟一的一家仍在提供卫星音频广播服务的公司，同时还提供数据信息、导航数据等多种服务，面向北美市场运作十几年，是卫星综合业务的成功范例[3]。天狼星卫星是天狼星公司运营的商业音频广播卫星，目前在轨卫星9颗，主要为全美国及加拿大的3000多万用户提供170多个频道的数字音频音乐、体育和新闻广播节目，广播节目音质足以和CD相媲美。2016年底，天狼星公司拥有2700万付费用户，年营业收入50亿美元，利润5亿美元，美国市场大约10%的高端车会选择安装天狼星车载终端，缴费标准每月14.99～17.99美元。2017年底，天狼星公司拥有3300万付费用户。2018年上半年，天狼星公司营业收入28.32亿美元，净利润5.81亿美元。2018年9月，天狼星公司以约30亿美元收购了互联网广播公司潘多拉（Pandora），付费用户在2018年底增长到约3600万，合并年营业收入达到约70亿美元，成为北美最大的垄断性音频广播企业。天狼星公司成功的关键，首先是其市场定位准确，专做卫星音频广播，以预装车载卫星接收机为重点发展对象；其次是其独具特色的广播节目，以170多个独具特色、高质量的广播节目吸引用户，这才是企业经营成功的关键。

针对准经营性通信卫星项目，国外一般有公私合营、政府采购服务等形式[4]。商业化程度和技术水平较低的国家多采用公私合营模式，主要是英、法、意、德等欧盟国家以及日本，政府和军方在其中起控制和优先作用；商业化程度和技术水平较高的国家一般采用政府采购服务模式，如采购通信卫星容量、租赁卫星转发器等，典型国家如美国，政府和军方主要采取政府采购服务等商业化手段推动商业通信卫星发展。

1.公私合营模式

公私合营指通过利用私营企业的资金、人员、技术和管理优势，为政府和军队通信领域提供长期稳定的卫星通信服务，英、法、德、日等国主要采取这种模式。

英国首先将基础设施建设中的“公私合营”概念成功引入军事航天领域。英国国防部、阿斯特里姆服务公司和其他财团联合成立了Paradigm公司，由该公司负责天网5（Skynet 5）卫星系统的采购、运行和管理，同时负责英国军方地面终端部署，系统的所有权归Paradigm公司，英国国防部不拥有且不管理卫星，但作为优先用户以年度购买形式获取卫星通信服务，其保证使用容量不低于整星容量的50%，剩余容量可向其他国家进行销售。法国保有军民两用的Telecomm-2通信卫星。德国军队在国际重要军事任务中的参与越来越显示出对远程通信的需求。2006年，德国与MilSatGmbH签署了采购合同，向德国武装部队提供保密信息网络，协助其部队的已部署任务。意大利的Sicral军用卫星提供了安全的超高频、甚高频和极高频通信。西班牙2006年发射了专门的军用通信卫星Spainsat，为国防部提供X频段和Ka频段服务；同时拥有军民两用通信卫星XTAR-EUR和军民两用Hispasat系统，向西班牙军队提供X频段通信。日本于2012年底选择天空完美日星公司（SkyPerfect JSAT）为首的产业团队，按照私人筹资方式发射和运管两颗X频段军事通信卫星，同样采用公私合营的方式，日本政府保留卫星所有权，SkyPerfect JSAT公司负责卫星运管服务。

2.政府采购服务模式

政府采购服务模式的主要方式就是租赁商业卫星转发器。政府或军方在商业市场上出资租用商业通信卫星转发器，采购或租用商业通信卫星容量，美国主要采取这种模式。

20世纪90年代末开始，在国会、参谋长联席会议等发布的多项指令和指导意见的推动下，美国国防部逐步采纳了商业卫星通信服务作为补充和增强军用通信系统效能的常规手段，并保持了良好的发展态势。21世纪初以来，美国国防部正式开始以合同方式采购商业服务，历经10余年的发展，目前已经形成了较为成熟和稳定的市场规模，建立了一套由国防信息系统局（DISA）主导的相对完备的管理机制。目前，美军商业卫星通信服务采购项目主要有3个：国防信息系统局主导并与政府总务管理局合作进行的“未来商业卫星通信服务采购”（FCSA）计划；国防信息系统局单独开展的“铱”（Iridium）卫星“增强卫星移动服务”（EMSS）计划以及美国海军开展的“商业宽带卫星计划”（CSSC）。在上述项目的推动下，美国国防部已成为目前全球商业卫星通信市场中最大的单一用户。据欧洲咨询公司统计，2001～2010年，美国国防部的卫星容量使用量增加了5倍，而来自于商业卫星的容量占军事卫星通信的比例已超过80%，成为商业卫星通信市场上最大的单体用户。美国空军司令部也在2013、2014年分别发布了相应的研究成果，并已连续3年通过美国《国防授权法案》（NDAA），以经费支持在商业卫星通信服务采购领域的新构想、新项目实践。2012年5月开始，美军也开始租用我国亚太七号卫星为其非洲地区的行动提供支撑，每年租金1060万美元。总体而言，美军采购商业卫星通信服务最初主要是由于能力与需求不匹配所导致的一种被迫选择，如今却已逐步成为美国军方主动设计长期能力发展的常规行动，在系统和技术层面推动了军事和商业系统之间的融合服务。

随着欧洲对商业卫星容量需求量的不断增加，欧洲也面临着与美国相似的容量不足情况，欧洲防务局（EDA）开展了一项名为“欧洲卫星通信采购”（ESCPC）的计划，在欧洲级别上汇集成员国对卫星通信的需求，统一进行商业卫星通信容量的采购，期望借助集中采购的方式产生规模经济效益。

三、国内情况分析

尽管我国总体卫星数量位居世界第三，但通信卫星发展却相对滞后。我国现有广播的传播和接收技术目前仍以AM/FM为主，广播软实力上升遭遇技术滞后，已严重影响到广播收听率和公信力，传统区域化地面广播已远不能满足汽车用户信息文化消费需求。

随着近年我国经济社会持续快速发展，用户希望随时随地接收到智能化、个性化的资讯要求，成为推动媒体快速发展的驱动力。随着汽车、移动手持终端的不断发展，卫星广播业务将在中国有很好的应用前景。我国发展卫星数字音频广播业务十分必要。①我国地域辽阔、地形复杂多样，山地、丘陵和比较崎岖的高原约占全国面积的三分之二，用常规地面广播方式解决我国老少边区广播覆盖，费用高、效率低、建设施工难度大，卫星广播方式是最经济、最有效的手段。②卫星数字音频广播可以利用宽带高速的优势同时传送上百套CD音质的广播节目以及数据和多媒体信息，为公众提供有效的服务。③卫星数字音频广播主要服务对象是个体移动用户，随着生活水平的提高，人们对移动广播的要求越来越高。④积极快速发展卫星数字音频广播业务，占用宝贵的L频段卫星轨道／频率资源，有利于维护我国空间权益。

我国各个行业对购买移动广播卫星终端、开通通信服务的需求是巨大的。根据对国内主要应用领域的用户规模初步估算，我国具有较为明确需求背景的用户规模超过3000万，营业规模超过30亿元，其中约65%的市场份额来自于车载终端市场，约35%的市场份额来自于个人终端市场，船载、机载、应急等行业终端的市场份额相对较少，不足1%。

四、项目运作方式比选

依据发改投资〔2014〕2724号文，移动广播卫星可以定位为准经营性项目，可通过政府授予经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设——运营——移交（BOT）、建设——拥有——运营（BOO）等模式推进，建立投资、补贴与价格的协同机制，为投资者获得合理回报积极创造条件。

经多方案优化、比选，建议采取BOT模式。通过公开招标、竞争性谈判或磋商等方式选择社会投资者进行经营权合作，由国家负责移动广播卫星的研制建造、火箭发射、在轨交付和运行测控等程序，由项目公司承担业务播发、运营维护和用户服务等工作，卫星寿命期满后，项目公司将卫星资产无偿移交给国家指定单位开展卫星退役等程序，其他部分依据现行管理办法执行。

五、投融资结构设计

移动广播卫星项目拟采用PPP模式开展运作，具体采用BOT模式完成建设并运营，通过公开招标、竞争性磋商等方式选择社会投资者进行经营权合作，整个任务分为卫星建设发射任务（A任务）和卫星运营服务任务（B任务）。①A任务包括卫星、运载火箭、发射场和测控4个系统的建设，A任务主要由中央财政资金负责，按现行民用航天投资模式开展。社会投资方或项目公司与项目实施机构签订卫星使用权有偿租赁协议，在卫星发射前一次性支付卫星寿命期内的整星租赁费用。②B任务包括播发和应用2个系统的研制建设，以及卫星运营服务，B任务由社会资金负责，通过招标、竞争性磋商等过程确定社会投资者，由项目公司完成播发和应用两个系统的研制建设，有偿租赁卫星资产并独立负责完成业务播发、运营维护、用户服务等工作。

六、项目回报机制设计

政府通过向项目公司提供卫星使用权，要求项目公司在约定范围内免费向卫星主用户提供约定数量的免费公益服务。政府监管方委托第三方评价机构按年度对项目公司进行绩效评估，分为优秀、良好、及格、不及格四档评分。

社会资本方主要通过商业化手段向境内外用户提供通信产品和服务收回其社会投资。经备案或批准后，社会资本可在建设和运营期内开展商业冠名等活动。

七、结束语

本文分析了移动广播卫星的国外发展情况和运营服务途径，进行了国内外情况分析，比选了项目运作方式，设计了投融资结构和项目回报机制。研究成果可以广泛用于我国通信卫星，可以拓宽空间基础设施建设融资渠道，形成多元化、可持续的资金投入机制，进一步促进政府的市场监管、公共服务职能与社会资本的管理效率、技术创新动力有机结合，提高公共服务的效率与质量。