浅析山西省农村“煤改气”工程问题与对策

李 晨 凯

(山西省住建厅稽查办公室，山西 太原 030013)

近年来国家对环境治理高度重视，农村“煤改气”工程作为改善大气质量的重要举措，旨在调整区域能源结构，符合国家能源发展战略。随着大规模农村“煤改气”工程的快速推进，也逐步暴露出一些安全问题[1,2]。

1 总体概况

2017年以来，山西省共实施农村“煤改气”工程93.01万户，其中2017年66.55万户、2018年26.46万户，约占“煤改气”工程总量的70%(见图1)。

工程方面，山西农村“煤改气”工程以县为主体，由城镇燃气经营企业具体组织实施，具备相应资质的设计施工监理单位由招投标方式选出，基本能按照工程建设和城镇燃气相关标准规范进行设计和施工，但是部分地区还存在违反强制性规范条款的情况；燃气具由政府或者城燃企业组织集中招投标，用户可以在入围的产品中自由选择；工程竣工后燃气经营企业组织各方参建主体进行验收，验收合格后方可通气并负责后期运营。

监管方面，山西省住建厅2018年1月底对全省“煤改气(电)”工程质量安全暨确保群众温暖过冬情况进行了专项督查；2018年6月9日，印发了《山西省农村“煤改气”工程技术导则》；2018年10月底，联合省安监局开展了全省农村“煤改气”工程质量专项整治行动，各地市也把农村“煤改气”安全列为隐患排查和安全生产大检查的重点内容。通过一系列的督查整治，全省农村“煤改气”施工逐步规范，工程质量安全管理水平有所提高。

2 存在问题分析

2.1 地方政府监管责任缺乏落实

2.1.1未建立煤改气安全监管体系以及管理制度

调研发现，市、县住建部门和安全管理部门以落实省有关厅局的文件和安排部署为主，没有形成常态化的监管体系和管理制度，个别市县天然气工程质量监管制度和安全通报制度缺失。对《农村管道天然气工程技术导则》的落实，目前处于转发、学习、培训阶段，尚未出台具体的实施办法。部分城市在《清洁取暖工程实施意见》中对包括“煤改气”在内的清洁取暖工作的部门职责和工作要求进行了明确，但未针对农村“煤改气”建立专门的安全监管制度。部分县城未制定出台关于清洁取暖(含“煤改气”)的安全监管制度，提供的天然气使用安全通报制度和煤改气安全管理制度未印发给相关单位，且存在操作性不强，专业性欠缺的问题，文件只有对用户的要求，没有对政府监管职责和企业主体责任进行明确。

2.1.2工程项目普遍手续不全

由于工期紧，任务重，绝大多数农村“煤改气”项目存在手续不全的问题。其中一个重要原因是农村地区未遵照国家有关法律法规预留燃气建设用地，无法办理土地手续，导致规划、施工等后续进度受阻。

2.1.3煤改气项目设计、施工、监理环节监管不到位

一方面，多数农村煤改气工程由于前期手续不全，无法办理施工许可和质量安全监督手续，住建部门和安全监督机构不能依法实施监管。另一方面，住建部门多年来主要从事城镇房屋建筑和市政工程的监督管理，未及时建立农村“煤改气”工程质量安全监管体系，缺乏农村“煤改气”工程监管经验，导致项目质量安全监管还不到位。有的城市实施“煤改气”以来，很多工程早已投运，但仅仅是燃气企业组织验收，政府部门尚未审核把关。有的县仅有一家有资质的城燃企业，当地“煤改气”项目从规划、设计到施工验收均由该燃气企业实施，且竣工验收结果未在燃气管理部门备案。

2.1.4安全检查和隐患排查整治落实不到位

安全检查和隐患排查整治是安全监管的重要手段，应该常抓不懈[3]。调研发现，部分地区对隐患排查整治的落实止步于转发文件，检查仅限于城燃企业，未深入农村开展入户检查，对专项检查发现的问题没有总结梳理、整改落实和形成闭环。有的城市针对“煤改气”隐患排查开展得比较扎实，但是尚未建立安全运行定期通报制度，与《关于进一步加强天然气使用安全有关工作的通知》要求还有差距。

2.2 燃气企业主体责任落实不到位

2.2.1安全管理制度存在疏漏

部分城燃企业现行安全管理制度并未针对“煤改气”进行相应修订；燃气企业普遍没有建立事故零报告制度，对《安全生产事故报告和调查处理条例》中分级分类上报的要求落实不到位；有的企业未建立“煤改气”用户巡检制度；有的企业安全生产责任制和应急预案没有及时滚动修编。

2.2.2入户安检不扎实，隐患排查闭环管理存在短板

《农村管道天然气工程技术导则》要求[4]：对用户每年入户检查和宣传不得少于2次；《燃气服务导则》要求：安全检查记录应该有用户签字，对检查发现的隐患应该履行告知义务，向用户下达整改通知书并要求用户签收。部分城燃企业对农村“煤改气”用户都没有严格落实两个《导则》的要求，存在入户记录不全、隐患台账对问题描述不清晰、隐患整改的内容不规范、隐患记录没有闭环等问题。

2.2.3燃气工程质量和运行安全存在隐患

由于“煤改气”快速推进，且农村“煤改气”工程标准出台较晚，普遍存在质量问题和运行风险。调研发现的问题有：一是与灶具连接的软管未低于灶台面30 mm；二是室外架空燃气管道与电线安全间距不足；三是安全距离不够，表现为：调压箱与窗水平安全间距不足1.5 m，室外燃气管道与电线水平及交叉距离不足且无安全防护措施；四是管线锈蚀和损坏，表现为：部分管道存在锈蚀，个别管线支架已损坏形同虚设；五是乱堆杂物，表现为：室外燃气管道周围乱堆杂物，室内燃气管线上乱搭杂物；六是部分燃气表箱的报警电话号码缺失，有的表箱装反，报警电话号码倒置。

2.2.4应急队伍建设存在短板

城燃企业普遍没有专业的农村应急抢险队伍，在农村煤改气应急队伍建设方面投入不足，应急救援高度依赖消防部门，应急队伍专业化水平亟待提升。

2.3 宣传教育不到位，农村用户用气安全意识不足

2.3.1农村用气安全入户培训不到位

城燃企业对农村的人员、资金力量配置薄弱，宣传教育投入不足。农村用户每个家庭一般都只有一两个人掌握安全用气知识，对发生燃气泄漏后的安全防护知识以及紧急处置办法普遍掌握得不够全面。有的燃气公司发放的用户手册字体小而密，不便于留守的老人学习。

2.3.2案例学习和警示教育不够

地方政府和燃气企业没有对行业内的安全事故进行汇总分析，开展警示教育，尤其对农村用户入户教育不够，用户警钟长鸣的忧患意识有待提高。

2.3.3气源不足和气价较贵导致“双火源”安全隐患仍然存在

一方面由于气源不足，即使政府已经采取“压非保民”措施，但居民采暖用气仍然存在供气不稳定的情况。另一方面，尽管各级政府对农村“煤改气”用户采取了补贴措施，但是与过去就地拾柴捡炭作为取暖补充燃料的方式相比，取暖费用支出上涨，居民经济负担显著增加。上述两方面原因导致部分用户同时使用双火源，存在较大的安全隐患。

3 建议及对策

3.1 因地制宜优选供热方式，建立煤改气清洁取暖长效机制，从根本上消除“双火源”的安全隐患

农村煤改气以后，采暖费用是原先烧煤的2倍～3倍，没有政府的补贴，清洁采暖将无以为继，散煤复燃和“双火源”问题也无法根本杜绝。从山西资源禀赋出发，建议优先发展热电联产集中供热。近期内城市供热管网无法覆盖的区域，要根据“宜煤则煤、宜气则气、宜电则电”的原则，分类实施供热改造。“煤改气”应在落实气源和补贴的前提下稳步推进，缓解百姓负担，让老百姓“用得起、烧得暖、稳得住”。

3.2 加强工程质量安全监管，落实属地管理责任

住建部门和各级工程质量安全监管机构要针对农村“煤改气”工程特点，建立完善监管体系，制定监督方案和计划，充实安全监管力量，加强专业技术培训，提高监管能力和水平。对普遍存在的手续不全的问题要加大部门协调力度，探索优化和再造审批流程，缩减办理时限，确保农村“煤改气”有序实施。

3.3 压实参建和运营各方主体责任

建设单位要严格依照法律法规履行程序。勘察、设计、施工、监理、检测、图审单位要严格执行燃气工程有关标准规范[5]，切实保障工程质量。燃气经营企业要着力补齐农村天然气服务短板。增加对农村巡检和进村入户服务的投入，加强对燃气从业人员和用户的培训力度，针对农村留守老人多的特点优化培训方式，让专业化的服务惠及百姓，提升百姓的安全用气意识和应急处置能力。

3.4 人防与技防相结合，提升安全运行水平

一方面要加强应急队伍建设，提高应急处置专业化水平。燃气企业作为危化品管理单位应建立专职或兼职的应急救援队伍，与社会应急救援力量相结合，形成统一调度密切协作的工作机制，经常组织应急演练，形成有效应急处置的合力。另一方面，应在农村地区大面积推广管道燃气自闭阀、防鼠咬软管、燃气泄漏报警器等安全装置，提高设备质量，降低安全隐患。

4 结语

山西省各地市农村煤改气工程质量水平不平衡，运行安全隐患尚存，安全风险不容忽视，用气安全意识仍有待提高，地方属地责任和企业主体责任需进一步加强。相关监管部门、燃气企业、设计单位、施工单位、监理单位应相互配合，相互监督，发现问题，及早解决，保证煤改气工程的良性发展[6]。