“管资本”视角下国有企业集团管控体系构建问题探析

陆汉蓬

随着2015年8月国企改革纲领性文件《关于深化国有企业改革的指导意见》（简称《指导意见》）的发布 ，国资国企改革开启了新局面，形成了以《指导意见》为统领、若干文件为配套的 “1+N”政策体系。其中，《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》明确提出，要 “实现以管企業为主向以管资本为主的转变”。近日，国务院颁布的《改革国有资本授权经营体制方案》（简称《方案》则把“管资本”的要求进一步政策化、制度化。国资监管方式的改变，必然影响到国有企业集团对子企业的管理方式。在“管资本”导向下，如何构建有效的管控体系，是新时代国有企业集团高质量发展的关键。

一、管资本的主要内容及其借鉴意义

不论是“以管资本为主推进职能转变”，还是“改革国有资本授权经营体制”， 核心要求都是要把国资监管的重心从过去“管人管事管资产”的直接“管企业”模式转向以管资本为主的间接模式，解决过去国资监管普遍存在“越位、缺位、错位”的问题，激活国有企业的经营活力，提高国有资本运营效率。《方案》指出要以管资本为主加强国有资产监管，转变出资人代表机构职能和履职方式，建成与中国特色现代国有企业制度相适应的国有资本授权经营体制，实现授权与监管相结合、放活与管好相统一，促进国有资本做强做优做大;强调改革国有资本授权经营体制要坚持党的领导，坚持政企分开政资分开，坚持权责明晰分类授权，坚持放管结合完善机制;提出了改革国有资本授权经营体制的四项主要举措，即优化出资人代表机构履职方式、分类开展授权放权、加强企业行权能力建设和完善监督监管体系。

《方案》是对国有资产监管改革方案的顶层设计，核心是实现增强企业活力和落实国资监管新方式的有机统一，解决如何有效授权放权的这一关键问题，而这恰恰也是国有企业集团管控的痛点难点。《方案》某种程度上可以视作集团管控体系建设的国资版，对国有企业集团管控体系改进具有重大的借鉴意义。

二、当前集团管控存在的主要问题

1.对集团管控认知存在战略高度上的偏差。当下最流行的集团管控三分法理论，是美国学者古尔德在《战略与风格》一书中提出的，认为企业在运作过程中应根据管控力度的大小、强弱分为运营型管控、战略型管控与财务型管控三种类型。但是在具体实践中，往往会忽略管控只是为保障集团整体战略顺利实施、降低运行成本而采取一系列措施这一初衷。国有企业集团对各下属单位的管理，会不自觉地滑向操控型，管控手段倾向行政化，管得过多过细，严重制约了下属单位的积极性，管控效率低下。

2.公司治理能力不足，内部资源配置效率差。规范的公司治理结构和完备的治理机制，既是明晰管控权力的法理之源，也是落实管控意志的保障。然而在我国，不论是国企还是民企，公司治理问题一直没有得到很好解决，股东会、董事会、监事会和经理层各司其职、运作有序、制衡有效的治理体制机制没有真正形成，集团管控的权责框架无法对接公司治理机制，限制了资源配置的集团规模优势和协同效应，资源配置效率差。

3.权责体系不清晰，分类管控水平低。按照控股类型、战略功能定位，对下属子企业实施分类管控，是现代企业集团普遍采取的做法，然而在实施过程中，母子公司权责边界体系设计往往会陷入边界模糊的困顿中，放管平衡不易掌握，甚至出现“一放就乱、一抓就死”的极端情况，精准的分类管控形同虚设，集团母子公司之间会因权责划分、资源分配等矛盾产生冲突和对立，集团管控的协同作用基本丧失。

4.制度建设滞后，集团管控体系落地难。集团管控体系化表现了管控活动的制度化，现实中企业集团各项规章制度看似齐全，但制度流程化设计不足，管控制度操作性不高;制度体系化程度低，无法形成管控功能团块化，甚至出现制度打架的情形，集团管控只能停留在领导发言中;绩效考核、委派人员管理等关键制度执行上往往偏离管控初衷，降低了管控执行效果。

三、改进集团管控体系的思路

1.以集团战略目标为指引，科学设计管控体系的基本框架。高质量的、契合企业实际的发展战略，不仅可以有效凝聚集团各成员单位的共识，而且能最大限度地提高集团协同性，减少管控冲突，降低管控风险。集团依据发展战略，规划内部业务横向整合，设计纵向管理的层级与幅度以及各项业务的组织形式，形成集团发展的整体组织架构。明确的集团发展战略以及由此形成的管理框架，才可绝对选择何种管控模式、采取哪些管控措施，构建什么样的管控体系。

2.以管资本为导向，明确集团总部、子企业功能定位，形成清晰的权责体系。集团总部是管控规则制定者和管控具体实施方，总部定位很大程度上决定了管控体系的构建方式。集团总部或母公司与各子公司的权责关系，可参照《方案》的授权管理方式，按照“管好资本，放活企业”的原则设置，采取“集团—战略功能性子集团—专业公司”或“集团—事业部—专业公司”基本架构，形成“管资本、管资产、管经营”三级运营管控框架，按照总部负责管资本，事业部或子集团负责落实运营管理，三级公司负责具体专业经营的管控条线，明确总部与下属企业定位，再结合集团战略特点，全面厘清各方权责，形成集团管控体系框架。

3.以完善公司治理为核心，加强企业管控能力建设。公司治理是集团管控体系制度中最顶层的设计，从上到下体现集团管控的公司治理体系是管控依法实施的关键。首先，要加强母子公司董事会建设。在公司治理体系中，董事会居于授权管理链条中心位置，集团层面管控指令一般由董事会发出，而承接集团放权授权的机构主要是子公司董事会。因此，切实落实董事会职权，方可让管控体系的授权“放得好、接得住”;其次，要加强以公司章程为主的治理制度建设。公司章程是企业的宪法，是股东会、董事、监事会和经理层等公司治理主体行使权力的根本遵循，也是集团管控权的制度载体和法理依据。通过对下属单位公司章程、治理机构议事规则等治理制度的管理，可以将集团管控体系中“管理架构”与治理体系中“法律结构”进行有效对接，推进公司治理运行机制与集团管控机制有机相融，全面提升集团管控能力;再其次，要全面提高董事、监事等委派人员专业素质、履职能力，委派人员既要传达集团管控意志、及时报告子企业情况，又要积极履行专业职能，维护公司治理权威、集团管控体系规范性和有效性 。

4.以分类管控为重点，实施精准授权，优化集团管控水平。分类授权是《方案》的核心思想之一，要求“一企一策地对国有企业分类开展授权”、“因企施策，不搞批发式”，强调国有企业应按分类管控模式优化集团管控。一般而言，国有企业集团可以按业务的战略功能和股权控制关系两个维度，对下属单位实施分类管控。对承载集团核心业务的子企业应全资或绝对控股，主要实施战略型管控，确保其在完成集团战略目标、使命、保障任务落实和财务收益方面能够被充分控制，必要时可采取集权度较高的运营型管控，同时在日常运营方面适度放权;对以改善集团财务收益水平或处于集团产业链节点的参股子企业，主要采取财务管控模式，以积极股东身份参与子企业在投资、发展方向、运营和效益等重大事项决策，对其收益水平和资产流动性，以及响应集团业务协助要求的意愿和能力，能够施加实质性影响。

5.以制度建设为抓手，全面夯实集团管控的制度基础。有效的集团管控体系，需要一整套与之相匹配的制度方可落实。诸如战略管理、财务预算、干部管理、绩效考核、薪酬激励、风险控制等各项关键管控职能，要做到有章可循、有据可依。第一，要在制度建设上体现管控的意图。对体现管控权威性和贯彻性的制度，应具有集权意图，下属子企业必须遵照执行;对体现管控引导性和原则性的制度，应具有授权放权意图，下属各单位参照执行或根据制度精神制订办法延伸细化。第二，制度建设要注重操作性的流程化设计，让管控体系机制化。在制订关键管控职能的制度时，必须要有落实具体操作的流程条款，配备相应的流程图，让制度真正“活起来”。各项关键管控职能制度以及下属单位的相关制度，要相互呼应、避免冲突，相互印证，体现管控的核心要求，确保制度的体系化。第三，制度建设要注重稳定性和调整性相结合。保持管控制度相对稳定，可以产生固化效应，提高制度的执行力，但也要经常对制度的效果进行评价，征求管控各方的意见，适时对有问题的制度进行修订，确保制度的适用性。

（作者单位：江西省高速公路投资集团有限责任公司战略投资部）