浅论全过程工程咨询的发展

解思婧

（辽宁博兴工程咨询有限公司，辽宁 大连 116011）

2017 年2 月，国务院办公厅颁布《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》(国办发[2017]19 号)提出“鼓励投资咨询、勘察、设计、监理、招标代理、造价等企业采取联合经营、并购重组等方式发展全过程工程咨询，培育一批具有国际水平的全过程工程咨询企业。”在建筑工程全产业链中首次明确了“全过程工程咨询”这一理念。这一理念的提出，表明我国工程咨询行业经过30 多年的发展，逐步从碎片化向集成化转变，全过程工程咨询作为工程咨询的未来发展趋势，必将引发建筑工程全产业链的重要变革。

1 工程咨询发展过程

我国工程咨询行业发展始于20 世纪80 年代，1983 年2 月，原国家计委正式颁布《关于建设项目进行可行性研究的试行管理办法》，将可行性研究正式纳入工程建设基本程序中；1992年，国家产业政策明确把工程咨询纳入服务业，标志着我国工程咨询行业正式确立；1994 年，国家颁布《工程咨询业管理暂行办法》，界定了工程项目的全过程咨询的内容，但在这一阶段，工程咨询企业仍以承担国家重点项目、政府投资项目和外资投资项目的前期可行性研究、建设方案论证和技术经济评估等工作为主。

1992 年以来，国务院、发改委及原建设部发布了一系列建设工程企业、造价咨询单位及从业人员的资质管理管理办法，从制度上对建设工程咨询服务进行了规范和推进，工程招投标制度和建设监理制度的逐步推行和完善，工程监理、造价咨询、技术顾问等各种不同专业的中介服务组织应运而生，中国的工程咨询市场日益扩大。但随着咨询企业数量的提升，专业分工明确导致建设工程全过程各个模块的分割、综合实力有限、行业集中度低、缺乏国际竞争力、行业整体的认知度低等问题逐渐暴露出来。为改善这一现状，政府加强了对工程咨询行业的引导，加快培养我国的工程项目管理咨询。

2002 年，我国第一版《建设工程项目管理规范》(GB/T50326-2002)出台，2003 年，建设部提及开展对工程项目的组织实施进行全过程或若干阶段的管理和服务的思路。在《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》(建市〔2003〕30 号)中介绍了工程项目管理的基本概念和主要方式。2004 年建设部关于印发《建设工程项目管理试行办法》的通知(建市〔2004〕第200 号)对工程项目管理业务范围作出了明确的划分，分别列举了工程项目管理在前期策划、项目设计、施工前准备、施工、竣工验收和保修各个阶段的具体工作，大力鼓励具有工程勘察、设计、施工、监理资质的企业，通过建立与工程项目管理业务相适应的组织机构、项目管理体系开展相应的工程项目管理业务。同时为了提高政府项目的管理效率，在政府投资项目上引入了项目代建制模式。

2014 年住建部颁发了《建筑工程施工发包与承包计价管理办法》(住建部令第16 号)，首次从国家规章层面推行建设项目全过程造价管理。2017 年5 月，住建部下发《住房城乡建设部关于开展全过程工程咨询试点工作的通知》(建市[2017]101号)，公布了首批全过程工程咨询试点企业名单，从名单可以看出，试点企业以设计和监理单位为主。2017 年9 月，住建部下发了《住房城乡建设部关于加强和改善工程造价监管的意见》(建标〔2017〕209 号)，表明政府在发展全过程工程咨询的过程中，尝试通过对建筑工程各环节的龙头企业进行引导，进而带动全产业链工程咨询服务的融合。

2 全过程工程咨询相关概念辨析

由我国全过程工程咨询发展历程可以看出，政府在推进建设工程全产业链整合的过程中先后提出了三个“全过程”概念，即全过程项目管理、全过程造价管理以及全过程工程咨询。三个概念相互关联却各有侧重。

2.1 全过程项目管理

《建设工程项目管理试行办法》(建市〔2004〕第200号)对“工程项目管理”的资质要求和服务内容作出了规定，即“项目管理企业应当具有工程勘察、设计、施工、监理、造价咨询、招标代理等一项或多项资质.

2.1.1 协助业主方进行项目前期策划，经济分析、专项评估与投资确定；

2.1.2 协助业主方办理土地征用、规划许可等有关手续；

2.1.3 协助业主方提出工程设计要求、组织评审工程设计方案、组织工程勘察设计招标、签订勘察设计合同并监督实施，组织设计单位进行工程设计优化、技术经济方案比选并进行投资控制；

2.1.4 协助业主方组织工程监理、施工、设备材料采购招标；

2.1.5 协助业主方与工程项目总承包企业或施工企业及建筑材料、设备、构配件供应等企业签订合同并监督实施；

2.1.6 协助业主方提出工程实施用款计划，进行工程竣工结算和工程决算，处理工程索赔，组织竣工验收，向业主方移交竣工档案资料；

2.1.7 生产试运行及工程保修期管理，组织项目后评估；

2.1.8 项目管理合同约定的其他工作。”

该办法虽未明确提出“全过程项目管理”的概念，但由于服务内容实际上涉及了自项目前期策划至生产试运行及工程保修期管理的整个过程，因此，可视为全过程项目管理。

2.2 全过程造价管理

2006 年原建设部发布了《工程造价咨询企业管理办法》(建设部令第149 号)，对于工程造价咨询企业业务范围进行了界定：“

2.2.1 建设项目建议书及可行性研究投资估算、项目经济评价报告的编制和审核；

2.2.2 建设项目概预算的编制与审核，并配合设计方案比选、优化设计、限额设计等工作进行工程造价分析与控制；

2.2.3 建设项目合同价款的确定(包括招标工程工程量清单和标底、投标报价的编制和审核)；合同价款的签订与调整(包括工程变更、工程洽商和索赔费用的计算)及工程款支付，工程结算及竣工结(决)算报告的编制与审核等；

2.2.4 工程造价经济纠纷的鉴定和仲裁的咨询；

2.2.5 提供工程造价信息服务等。

工程造价咨询企业可以对建设项目的组织实施进行全过程或者若干阶段的管理和服务。”

2014 年《建筑工程施工发包与承包计价管理办法》(住建部令第16 号)“第五条 国家推广工程造价咨询制度，对建筑工程项目实行全过程造价管理。”首次从国家规章层面推行建设项目全过程造价管理。

2.3 全过程工程咨询

根据《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》(国办发[2017]19 号)对全过程工程咨询的描述为“培育全过程工程咨询。鼓励投资咨询、勘察、设计、监理、招标代理、造价等企业采取联合经营、并购重组等方式发展全过程工程咨询，...”

《工程咨询行业管理办法》(国家发展改革委2017 年第9号令)对于工程工程咨询的服务内容描述修改为“

2.3.1 规划咨询：含总体规划、专项规划、区域规划及行业规划的编制；

2.3.2 项目咨询：含项目投资机会研究、投融资策划，项目建议书(预可行性研究)、项目可行性研究报告、项目申请报告、资金申请报告的编制，政府和社会资本合作(PPP)项目咨询等；

2.3.3 评估咨询：各级政府及有关部门委托的对规划、项目建议书、可行性研究报告、项目申请报告、资金申请报告、PPP 项目实施方案、初步设计的评估，规划和项目中期评价、后评价，项目概预决算审查，及其他履行投资管理职能所需的专业技术服务；

2.3.4 全过程工程咨询：采用多种服务方式组合，为项目决策、实施和运营持续提供局部或整体解决方案以及管理服务。有关工程设计、工程造价、工程监理等资格，由国务院有关主管部门认定。”

通过以上概念分析得出，全过程项目管理和全过程工程咨询的含义基本一致，偏向于整体项目管理，全过程项目管理相对全过程工程咨询更为偏重微观的具体管理，全过程工程咨询则相对从项目全寿命周期角度出发，是更为宏观的整体把控，而全过程造价咨询更偏向于成本控制。全过程项目管理和全过程工程咨询更加强调各专业的配合，可以是局部或整体的管理服务，注重管理的广度；而全过程造价咨询以成本控制为依托贯穿建设工程全生命周期的始终，较为专业化，注重管理的深度。从资质要求来看，开展全过程造价咨询仅需获得造价企业资质，而全过程项目管理和全过程工程咨询则需获得造价、工程勘察、设计、施工、监理、招标代理中的一项或多项资质。

3 全过程工程咨询发展思路

对于不同规模的工程咨询企业，全过程工程咨询发展思路主要有两种：一种是整合独立经营；另一种是联合共同承揽。

对于规模较大实力较强的工程咨询企业，可通过整合吸收具备特定领域资质和专业技能的人员或企业，将自身完善成为具备独立承揽全过程工程咨询服务能力的综合类咨询企业。优势是：首先，此类企业通常同时具备工程咨询、勘察、设计、监理、招标代理、造价等资质中多项资质，其本身可以完成全过程工程咨询服务的全部或大部分工作，内部责任划分较为清晰，各阶段工作衔接较为顺畅，不会因利益纠纷影响项目推进；其次此类企业投标报价策略统一，由于内部利益的一致性，其报价较有竞争力，有利于委托方以较合理的价格获取较为优质的服务；最后，此类企业在履行合同时，如发生纠纷，委托方仅需与咨询机构进行沟通协调，提升沟通效率，降低沟通成本。劣势是：由于全过程工程咨询服务的概念提出时间较短，具备多项资质的咨询企业其资质不一定涵盖全过程工程咨询服务内容的全部，即便存在部分企业具备全过程工程咨询所需的全部资质，由于数量有限，会限制委托方的选择范围，同时此类综合企业各专业服务范围通常也会有所侧重，各专业水平不平衡，全部咨询工作由唯一咨询企业全部独立完成容易限制服务的实际效果。

对于专业较为单一或规模较小的咨询企业，适宜选择同其他咨询企业组成联合体，联合体可由具备单一资质的多家咨询企业组成，或由具备多项不同资质的咨询企业组成。优势是：扩大了委托方选择咨询服务机构的范围，为不具备独立承揽全过程工程咨询业务的企业提供了参与的机会。对于具备单一资质或少数几项资质但专业服务能力较强的咨询服务企业，由于其不满足独立承揽全过程工程咨询服务的要求，且作为服务分包商参与时，无法选择与其配合的其他咨询单位，因此可能无法充分发挥其专业水平。如组成联合体参与投标，则可由各咨询机构自行选择配合较为默契的联合体，提升服务整体水平。劣势是：由于组成联合体各方的利益角度不同，整体报价或将偏高；且合同履行过程中，易发生由于职责不清、沟通不畅造成的互相推诿，从而影响咨询服务的整体效果；此外，采用联合体投标也会造成委托方协调工作量的增加。