南北分化视角下的北方区域经济失速问题探因

摘要：南北分化尤其是北方经济的失速现象已经成为社会各界关注的重点问题。北方地区目前存在萧条病、整体病与蔓延病等问题，而形成这些问题的原因是多元的。在对区域经济格局正常演变说、外部变量因素冲击说、内部能力因素影响说以及所有制结构束缚说等四种典型解释的逻辑进行辨析的基础上，发现导致北方经济失速的一个长期被忽视的原因是中国的工业化进程过早衰退。有鉴于此，提出解决北方经济失速问题，应该从全国层面的产业维度、全国层面的区域维度、北方层面的产业维度以及北方层面的区域维度等四方面着手。

关键词：南北问题;北方区域;经济失速;过早“去工业化”

中图分类号：F061.5    文献标志码：A    文章编号：1001-862X（2019）05-0070-008

作为一个人口众多的发展中国家，保持合理的经济增速不仅是我国顺利实现自身重大发展战略如“两个百年”奋斗目标的必要条件，同时也是保证新时代下人民日益增长的美好生活需要能够得到满足的必要条件。因此，保持经济合理增速始终是中央政府高度关注的问题。在这种背景下，北方经济最近几年开始出现的增速下滑现象值得警惕。有鉴于此，本文将聚焦北方经济失速这一现象，深入探讨导致该现象的真实成因并提出相关对策建议，试图为北方经济的复苏以及我国整体区域经济的可持续发展提供参考。

一、北方经济失速现象及其表征

最近几年，南北区域差距问题逐渐引起社会各界的关注。[1-3]在南北区域问题的诸多表现中，北方经济的失速问题不仅最为显著，同时也是导致南北区域问题不断加重的关键原因。因此，解决南北区域问题，首先就需要研究北方经济失速问题。本文对南北区域的划分以全国地理中位线的北纬35°线为界，以北为北方区域，将东北、西北、华北 （包括河南、山东） 共15个省市区划为北方区域，其余的华东、中南、西南共16个省市区划为南方区域 （不包括港、澳地区及台湾省） 。这是目前学术界最为常用的划分思路，絕大部分学者都是采取这一思路。从近几年的经济发展实际分析，北方目前面临的问题具有如下三个特征。

第一，北方经济的失速问题不是个体问题而是整体问题。从宏观经济数据分析，北方省份目前遇到的经济增速下滑问题并不是某一个省或者某几个省的问题，而是整个北方绝大部分省份遇到的问题。以2018年经济增速为例进行说明，见图1。

可以发现，2018年全国平均经济增速6.6%，在南方16个省份中，仅有重庆与海南两个省经济增速低于全国均值，超过全国经济增速均值的省份则有14个;而北方15个省则有8个省经济增速低于全国均值，还有2个省经济增速等于全国平均增速，仅有5个省经济增速超过均速。除此之外，2018年北方地区平均增速6.18%，低于全国平均增速0.42个百分点;而南方省份平均增速达到7.65%，超过全国平均增速1.05个百分点。因此，北方经济失速不是少数而是绝大部分北方省份的问题。这就要求在分析问题成因时，不仅需要关注个体省份发展特征，还需要关注北方地区的整体特征。

第二，北方面临的区域问题是萧条病而非落后病。在区域政策理论中，区域问题主要分为萧条病、膨胀病与落后病三种。[4]其中，萧条病与落后病在经济增速方面表现相似，容易混淆。但是这两种区域问题的成因以及治理对策是大相径庭的，如果区域政策选择不当，治理区域问题将会事倍功半。萧条病是指曾经发展水平、工业化水平较高的地区陷入发展困局、经济增速开始下滑的状态，而落后病指的是欠发达地区没有进入过高速工业化进程，经济增速始终较低。从北方省份的发展路径看，绝大部分省份如东北三省、天津市、山西、山东、河北、河南都曾经历过较长时期的高速增长，其工业化程度也较高。东北三省、天津、山东等工业强省曾经的先发地位毋庸置疑，其他北方省份也曾经高速发展过，其发展水平也位居全国前列。以河北省与河南省为例，两省地区生产总值在2002—2012年间连续11年保持了11%以上的平均增速，超过同期全国平均增速，2018年河北省地区生产总值位居全国第9位，河南则位居第5位;工业增加值方面，河南与河北则分居第5和第6位，仅次于江苏、广东、山东与浙江等四省。因此，虽然北方这些省份目前遇到较大发展压力，经济增速较低，但是这些地区较低的经济增速与落后区域的较低经济增速是不一样的。针对落后区域的政策措施不一定适用于萧条区域，第一轮东北振兴战略的失效也证明了这一点。因此，在分析与解决北方经济整体性失速问题时，必须清醒地意识到北方目前面临的是萧条病而非落后病。

第三，北方经济的失速现象具有极强的动态蔓延特征。虽然北方绝大多数省份都遇到了发展问题，但是这些问题并不是同时爆发的，而是存在先后时空顺序的。由于南北问题最近几年才引起关注，本文以最近十年北方省份相对于全国经济的增速情况进行说明，见表1。

由表1可知，除了东北三省的问题早在上世纪90年代就爆发过外，北京是自2011与2012年开始连续两年经济增速低于全国平均水平，东北三省、河北、山西等五省的经济增速自2014年开始连续两年低于全国平均水平，内蒙和甘肃则是自2017年经济增速连续两年低于全国平均水平，而山东省与新疆维吾尔自治区的经济增速则是从2018年开始低于全国平均水平。因此，北方省份面临的发展问题并不是同时爆发而是呈现不断蔓延的特征，这种特征也在警示决策部门必须高度重视北方所面临的发展问题并采取有力措施预防这些问题的不断蔓延。

二、关于北方经济失速成因的典型观点及其辨析

按照解释框架的不同，目前有关解释北方经济失速问题的观点可以分为如下四类。

（一） 区域格局正常演变说

针对北方经济增速整体性下滑现象，有一种观点认为这种现象无须担心，这是区域经济规律在现实世界中发挥作用的正常现象。[5]这种观点认为区域间经济总量指标的差距拉大是不可避免的，中央政府没有必要因为追求区域间总量经济指标的趋同而对这些经济增速下滑的区域实施区域政策，区域战略更应该注重区域间人均经济指标的趋同。应该承认，这种观点一定程度上是符合区域经济发展规律的，在任何时期，不同区域间的经济发展水平不可能处于同一位置，任何试图将所有区域拉到同一发展水平的区域政策都是徒劳的。

但是，这种解释并不适用于北方经济失速问题，这是因为北方经济的失速并不是一种自然的、在区域经济发展规律作用下的结果。最直接的表现是在北方经济增速整体性下滑的同时，南方地区的经济增速也在整体下滑，只不过相对于北方，南方经济的下滑幅度更低、其增速水平仍然位于全国平均水平之上，但南方经济的下降趋势已经非常明显，见表2。

可以很明显地发现，南方16省的经济增速同样呈现整体下滑趋势，所有省份2006—2017年间的经济增速都出现了下滑，其中部分发达省份如江浙沪与广东等四省的经济增速下滑幅度分别高达5.68%、4.58%、4.35%和4.08%。因此，这次北方经济整体性失速可能并不完全是北方经济自身的问题。换言之，北方之所以呈现整体性增速下滑现象，可能是因为其他某种全局变量的不利影响，而不是这些区域丧失了经济发展和集聚要素的能力，如果认为目前这种格局是区域经济发展规律的正常作用而放弃研究导致这些区域发展失速背后的全局性原因，很有可能会让隐藏的问题继续影响其他区域从而造成北方问题向全国蔓延。

（二）外部变量冲击因素说

另外一种解释北方经济失速的代表性观点认为包括去过剩产能以及生态环保督查等短期性的外部冲击是导致北方省份经济发展陷入困局的主要原因。[6]自2014年以来，中央政府实施了极为严厉的“去产能”以及生态环保政策，大量的过剩产能以及不符合绿色发展理念的产业与企业在短时间内遭到淘汰，这极大地影响了北方经济发展动力从而最终导致经济整体下滑。从实际情况分析，北方部分省份的产能过剩情况确实比较严重，为了说明这种情况，本文以主要的产能过剩产业2014年的省域分布情况进行说明，其中产能过剩产业的选取思路参考蔡之兵（2016），见表3。[7]

基于表3可以发现：一方面，在七大产能过剩产业中，北方省份一共占据了六个第一名、四个第二名、两个第三名和五个第四名，在七大过剩产业的各自前五名总共35个位置中，北方省份一共占据了21个位置，占比达60%。另一方面，北方省份的过剩产能规模极大，如河北省2013年的钢材产量为2.29亿吨，占当年全国10.54億吨钢材的21.7%;天津市2013年的玻璃产量为11836万重量箱，占当年全国77898万重量箱的15.2%;河南省2013年的化肥产量为1157万重吨，占当年全国7037万吨的16.4%。在这种情况下，“去产能”对北方这些产能严重过剩省份的经济产生负面影响是一定的。

然而，“去产能”以及环保督查都是全国性的政策，并不单独针对北方。实际上，一方面，吉林省作为北方省份，在七大产能过剩产业中的排名几乎都位于20位以后，其产能过剩情况并不严重，但是其最近几年的经济增速仍然出现较大幅度的下滑。另一方面，江苏作为产能过剩较为严重的南方省份，2014年的水泥产量位居全国第一，比河北省的产能还要高50%，其平板玻璃与化肥产量也都远远高于河北，但江苏的经济增速并没有降到全国水平以下。因此，外部的冲击因素固然能够降低部分省份的经济增速，但是这并不是导致北方失速的主要原因。

（三）内部能力因素影响说

与外部变量冲击因素相呼应的另外一种解释是内部能力因素影响说，这种观点认为北方之所以会出现经济增速下滑，其根本原因是北方的经济体制滞后、传统文化束缚、官僚作风严重、政府能力不足等内部因素。[8]不可否认，高效的营商环境与便捷的政府服务体系有助于吸引要素与企业从而促进经济增长，也不能否认部分南方省份的服务意识、能力、机制与作风是要优于绝大部分北方省份的，这部分因素对南方省份的经济促进作用肯定是大于其在北方的作用。

然而，经济体制、政府能力与作风都是经济系统的内生因素，既可以将这些因素视同为经济发展的动力，也可视为经济发展的结果。更为重要的是，这些因素往往都是长期不变至少是短期内比较稳定的因素。换言之，如果这些因素是导致北方问题形成的主要原因，那么就无法从经济系统的连续演化角度解释北方经济十年前与二十年前的增速变化，以1999—2009年和2010—2018年的经济增速为例进行说明，见表4。

从表4可以发现：1999—2009年，在全国经济增速均值排名前五的省份中，北方省份占据四个;前十名的省份中，北方省份占据六个;前十五名省份，北方省份占据九个，应该说这一时期北方省份的经济发展速度要明显好于南方。然而在接下来的2010—2018年，在全国经济增速均值排名前五的省份中，北方省份仅有1个;前十名的省份中，北方省份仅有2个;前十五名的省份中，北方省份仅有4个。如果说传统文化、政府能力、经济体制、官僚作风等内部因素是导致北方经济失速的根本原因，那么就无法解释在没有重大内部改革等事件的冲击下，为何北方省份在短短几年时间内，经济增速就出现如此巨大幅度的下滑。因此，本文认为上述这些内部因素很有可能只是加速了北方的经济下滑，起到了雪上加霜的作用，但是这些因素并不是导致北方省份经济增速全面下滑的主因。

（四）所有制结构束缚说

所有制结构束缚说认为北方之所以出现普遍性的经济增速下滑，是因为国有企业比重过高而非公有制企业比重过低，这种观点早在21世纪初就开始流行。[9]然而，从所有制结构的变化情况看，国有企业和非公有制企业比重的变化并不能很好地解释北方经济失速问题。

前文已经指出1999—2009年北方经济增速快于南方，而2010—2017年南方经济则实现反超。因此，如果国有企业比重过高对于经济增长是一个负担，那么就无法解释为何1999—2009年，国有企业数量下降比例超过70%的12个省份中有8个南方省份这一现象。因为如果国有企业比重会影响经济增速，那么国企比重下降快的区域，其经济增速应该更快。换言之，这一时期应该是国企比重下降更为明显的南方地区经济增速更快，而实际情况却是北方经济增速更快，这显然与现实不符。同样，这一观点也无法解释为何2010—2017年，国企数量减少幅度前8位的省份中有5个北方省份这一现象。其中，天津市、北京市、辽宁省、山东省、河北省的国企减少数量分别位于第1、3、4、6、8位，按照上述逻辑，这一时期应该是北方经济增速快，而这同样与现实不符。实际上，更加违背这一逻辑的是：在同一时期内，经济增速始终位于全国平均增速以上的江苏、浙江、云南等南方省份的国有企业数量不减反增，三省国企数量增加幅度分别为27.7%、10.9%和20%。

因此，虽然部分国企高昂的经营成本、垄断的市场地位、对其他所有制经济的挤出效应会对区域经济增长带来负面影响，但是如果只凭借国有企业比重高这一指标来解释北方经济整体下滑，这在逻辑上不仅难以自圆其说，同时，对在实际工作中贯彻执行党中央关于做大、做强、做优国企的战略方针是极为不利的。

三、北方经济失速问题的真实成因：

大国工业化进程的过早衰退

本文认为准确分析北方经济下滑原因的关键是找到北方地区的共同点，以及能够通过这一点影响北方整体区域经济发展的本质因素。

（一）北方省份的共同点——中国工业体系的原始支柱和重要组成部分

从整个国家产业结构的演进历史以及单个省份的产业结构特征看，北方省份在中国工业化历程中的重要性以及自身的工业大省特征都十分明显，可以从如下两个方面进行说明。

一方面，大量文献都认为中国的工业化体系起源于“一五”计划，该计划是以156项工程为核心，156项工程建设期间也成為了我国奠定工业化初步基础的重要时期。[10]从实际开工建设的150个项目省域分布看，位于北方省份的项目有128项，占全部150个项目的85.3%;位于南方省份的仅有22项，占全部150个项目的14.7%。其中，辽宁省和陕西省各占24项、黑龙江省20项、山西省15项、吉林省10项、河南省10项、甘肃8项、河北5项、北京4项、新疆1项。因此，从工业化体系形成初期看，北方省份无疑成为了中国工业化体系的主力军。

另一方面，正如上文所述，北方省份不仅在工业化所需要的重要产品如钢材、生铁、化肥的产量上位居全国前列。实际上，在支撑工业化进程的主要能源方面，北方同样位居前列。本文以1999年与2007年的六种主要能源的南北生产比例进行说明，见表5。

根据表5可以很容易发现，除了在电力能源上，北方的供给量略低于南方区域，在其他五种能源的供给比例上，北方都远远高于南方。

因此，无论是从工业化需要的产品还是能源分析，北方经济与整个国家的工业化进程密切相关，在整个国家工业化进程和结构中占据重要地位。如果工业化进程出现问题，那么北方的发展无可避免的会受到冲击。

（二）中国工业化进程过早衰退了吗？

对发展中国家而言，工业化进程意味着工业占国民经济体系的比重不断提高，工业化进程的顺利终结也意味着这个国家已经完成工业化进程。根据西方发达国家发展经验，工业化进程的完成即国家进入后工业化时期有一系列标准与特征，而中国目前并不满足后工业化时期的标准与特征。[11]实际上，越来越多的学者开始指出，中国正在过早地发生“去工业化”。[12]基于如下三方面情况，本文认为中国的工业化进程的确过早出现了停滞甚至衰退。

第一，从制造业比重与经济发展水平的经验关系分析。在已经完成工业化的国家中，美日德等国分别是在人均GDP达到1.6万、1.7万、2万美元的水平时，制造业比重达到历史最高点，此后开始出现下滑，这一顶点出现在美国是1953年、在日本和德国是1970年，而且他们的制造业比重下降是劳动生产率提高的结果，劳动生产率提高，价格下降，因此按现价计算的比重下降，而制造业不变价的比重基本没有变化。但是中国的工业增加值占GDP比重在2010年达到40%的水平后，就开始一路下滑，2018年已经降到33.9%，而2010年中国人均GDP仅为4300美元左右，远远低于当年美日德的人均GDP水平。即使剔除工业中的矿业，仅考虑制造业比重，我国的制造业增加值占GDP比重也已经从2010年31.5%的高点，一直下滑到2018年的29.4%，提前衰退比较明显。

第二，从规模以上工业企业利润总额看，规模以上工业企业利润总额增速在大幅度下滑甚至出现负增长。由于规模以上工业企业标准在2006年与2011年提升了两次，为了更好地观察规模以上工业企业利润的增长变化情况，本文分区间测算了1998—2006年、2007—2011年、2012—2017年的规模以上工业企业利润平均增速，结果发现：1998—2006年间的规模以上工业企业利润年均增速为67.2%，2007—2011年的规模以上工业企业利润年均增速下降至22.7%，2012—2017年的规模以上工业企业利润年均增速进一步锐减至3.3%，更为严重的是2014年、2015年规模以上工业企业利润的绝对值开始下降，这也是自1998年后，规模以上工业企业利润首次出现绝对值下降，也证明了我国工业化进程遇到了极大的阻力。

第三，从工业企业数量分析，我国工业化进程明显进入下降区间。一方面，从规模以上工业企业总量分析，2011年规模以上工业企业数量32.56万家，随后连续保持四年增长，2015年达到高峰，共有38.31万家规模以上工业企业，随后2016与2017年连续两年开始下降，两年时间内，规上工业企业减少了1.04万家，下降比例2.7%。另一方面，从企业规模结构分析，大中小三类规模以上企业的数量都出现了不同程度的下降，具体情况见表6。

由表6可知，中型、大型与小型规模以上工业企业的数量分别自2013年、2014年、2015年开始下降，其中中型企业的下降幅度最大，四年间下降了10.9%，也就是说在四年的时间里，每9.1家中型规模以上工业企业中，就有1家消失掉了;其次是大型企业，三年时间下降了6.6%，也就是说三年时间内，每15家大型规模以上工业企业中，就有1家消失掉了;最后是小型企业，两年时间内下降了1.7%。因此，这种全范围与快速度的下降现象也证明我国的工业化进程遇到了极大阻力甚至已经出现衰退。

（三）工业化进程停滞与南北区域问题的形成机理

根据前文分析，我们认为中国工业化进程的过早停滞甚至衰退是导致以重化、能源工业为主导产业的北方经济增速全面下滑的主要原因，这不仅能解释北方整体性失速现象，还可以解释为何最近十年南方区域尤其是部分南方工业大省如长三角和广东等省份的经济增速也呈现下滑态势。这是因为工业化进程是全局性变量，工业化进程衰退会对全国所有区域的工业和经济体系的发展产生巨大负面影响。

因此，一方面，工业化进程过早衰退降低了各地区的工业产业需求，这使得重化、能源、资源等工业产业的发展速度开始下降，最终导致以这些产业为主导的北方经济增速开始大幅度下滑。另一方面，工业化进程过早停滞也意味着地区工业产业的发展进入了存量竞争时代，南方的工业大省与北方工业省份围绕固定的市场份额展开激烈竞争，而南方工业大省如长三角与广东省的政府能力是明显强于北方地区的，最终的结果就是南方区域夺去了存量市场的较大份额从而勉强维持了经济增长，而北方不仅直接受到了工业化进程停滞的直接影响，还间接受到了南方区域的竞争影响，最终导致北方经济的全面下滑。

四、解决北方经济失速问题的建议

在区域政策实践中，治理萧条病的过程往往是极为复杂且持续时间很长，北方目前面临的整体性失速问题更是如此，不能指望一蹴而就地解决问题。考虑到北方经济整体性失速问题的产业与区域经济双重属性，本文从全国层面的产业维度、全国层面的区域维度、北方层面的产业维度以及北方层面的区域维度四个方面提出对策建议。

（一）全国层面产业维度的建议

北方经济整体性失速现象既不是单纯的内部因素、也不是纯粹的外部因素所致，而是受到了整个国家工業化进程过早衰退的直接影响。因此，解决北方经济整体性失速问题首先需要从全国产业发展维度着手：第一，从工业发展的成本视角分析，价格过快上涨的土地要素极大地挤压了工业企业的利润，需要通过完善央地财政关系来降低地方政府对土地财政的依赖度从而尽快降低土地成本。第二，从工业发展的需求视角分析，要在保障规划科学合理的前提下，通过加大基础设施尤其是交通基础设施的投资来扩大工业产品的市场需求，为国内工业的技术升级提供时间。过去三十余年的经验已经表明，对交通基础设施的投资不仅能够直接带动工业发展，还能够通过带动其他产业来间接促进工业发展。第三，从工业发展的供给视角分析，应该集中力量，加快攻克现有工业技术体系存在的瓶颈，将整个国家工业体系在全球价值链中的位置进一步提升，为国内工业的技术升级提供发展空间，避免在中低端的过度重复竞争。

（二）全国层面区域维度的建议

除了产业维度外，北方的整体性失速也存在区域问题属性，基于区域经济与区域政策理论，从这一维度需要做到：第一，通过重大区域战略来推动北方发展。从现有重大区域发展战略布局分析，南方的长江经济带、长三角城市群、长江中下游城市群、成渝城市群、粤港澳大湾区等战略都是比较成熟且旨在引领全国经济发展的战略，而北方的京津冀协同发展战略则旨在示范协同发展，雄安新区战略则目标长远，短期内无法发挥作用。因此，应该有意识地针对北方出台重大区域发展战略来引领北方发展。第二，鼓励北方与南方区域展开深度区域合作。从治理水平看，南方部分省份的政府治理与发展经济水平是比较高的，应该鼓励北方与南方省份展开深度合作。除了已经实现的南北干部相互交流这一方式外，还可以考虑类似于“深汕合作区”这种直接复制先进地区整套发展体制的做法即部分北方地区完全采取南方某些发达地区的发展管理体制，发展的成果则由合作双方共享。第三，应该尽快构建区域发展风险预警机制，避免北方问题向南蔓延。考虑到北方问题的动态蔓延特征，应该高度重视这些问题的向南扩散，这首先就需要改革地方经济数据的统计与生成体系，保证地方经济数据的真实性，为下一步的经济决策提供真实参考。其次，应该构建微观至少是中观层面即地级市与县一级的区域发展风险的预警指标体系，对全国地区的经济发展进行监测，避免问题被隐藏和积重难返。最后，应该构建预警机制建立后的标准化区域发展政策应对机制，对已经出现区域问题的地区尽快出台针对性的救助与缓解政策体系。

（三）北方层面产业维度的建议

作为区域经济活动的载体，产业发展的质量与活力将直接决定地区经济发展的状况，从产业维度分析，北方需要做到：第一，在对产业发展规律与当前产业发展阶段进行深度研究的基础上制订出符合自身禀赋变化的产业发展规划。一方面，由于北方各省的主导工业产业并不相同，如有的省份以资源型产业为主，有的则以重化工业为主，还有的省份则以加工产业为主，其面临的问题也不相同，需要因地制宜制订产业规划;另一方面，由于目前我国产业结构处于剧烈的变动期，可供选择的产业升级方向较多，选择合适的产业也需要对产业发展格局与规律展开深入研究。第二，要加快传统工业的转型升级。绝大部分北方省份的工业比重较大，通过对这些主导产业实施技术引进、装备升级、流程改造、重新布局等措施能够有效地保证经济发展的连续性以及降低产业升级的不确定性。第三，要努力培育新型产业。随着中国经济不断发展，产业的结构也逐渐走向工业化后期与后工业化时期，工业份额无可避免的会降低，积极培育新型产业对北方地区具有重要意义。

（四）北方层面区域维度的建议

从区域维度分析，解决北方经济整体性失速问题可以从如下方面着手：第一，适当利用行政区划手段进行经济空间的重新整合。考虑到北方很多城市的形成和发展与资源密不可分，当资源枯竭时，这些城市的发展就会受到影响甚至衰退。为了避免这种情况出现，应该有意识地对这些城市进行区划调整，重新提升这些城市的吸引力。第二，应该加快培育符合中央政策以及当前区域竞争格局的空间型态。都市圈与城市群已经被明确为未来我国区域经济发展与竞争的主要型态，未来大量要素会向这些地区集聚，北方应该着力于构建自身的都市圈与城市群，提高自身对经济要素的吸引力。

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（责任编辑 吴晓妹）