棚改退潮，谁在裸泳？

何治民

你家拆了吗？前两年，一句平凡的问候语，却总会引起不尽遐想。

随着城市扩张发展，棚户区改造，从2004年在辽宁试点开始，已走过15年。它从以房换房的实物安置到现金补偿的货币化安置，实现了从民生工程到经济政策的转变，也带火了三四线城市的房地产市场，拉动了地方经济发展，却无形中推高了政府债务。

15年，棚改的历史使命已经完成，并在逐步退出，如2019年全国棚改计划仅为285万套，不及去年的一半。不可否认，棚改民生工程曾让多方受益，如今棚改退潮，红利消失后，谁在裸泳？

货币化棚改与房价

11月12日，李俊从常德宝马4S店应聘出来，就不由自主地开车回到了城东边缘三闾路的店铺，而迎接他的是一面崭新的围墙，因为这里今年被湖南常德市政府列入武陵区棚户区改造范围。

其实，7月份，李俊就收到了房东的通知，但一直拖到8月20日才搬走，“过了十几天再去看，店铺就被迁哒。”但李俊后来发现，路对面还有些当地的原住民没搬走。“比农村拆迁条件都不如。”房东胡女士一语中的，原住居民不肯签约主要是因为，拆迁补偿不如以前，承诺的新房估计要一两年才建好，等新房建好后，按常德房价现在的涨速，到时候能不能买一套房子供一家人住，仍是未知数。

常德市住建局官网披露的一份10月份棚改信息表能够证实李俊的发现。10月，武陵区城东片区有两期棚改项目，其中有一期计划货币安置200户，但目前只拆迁完成了120户。

这只是常德棚改的冰山一角，早在2013年，常德全市推行“三改四化”（路改、水改、棚改和绿化、亮化、美化、数字化），将城市道路等基础设施全部翻新，其中，棚户区改造就是“三改”之一，另一份官网数据显示，湖南省今年计划改造棚户区8万户，其中常德有14882户，占比达18.6%，在全省14个地州市中排名第一，值得一提的是，常德去年的棚改计划仅为7000多户，今年翻倍。

棚改安置分实物安置和货币化安置两种，通俗地说，实物安置就是以房换房，货币化安置就是政府补贴钱给拆迁户，让他们自行购买商品房。

追溯中国棚改15年的发展，2015年是重要的分水岭，2004年至2014年，两种安置方式都存在，但以实物安置为主；2015年，国务院“37号”文开启货币化安置的水龙头，随后，货币化安置比例不断升高。数据显示，2014年，棚改货币化安置的比例仅为9%，而2017年这一比例升60%。

如果说拆二代是棚改的最知名衍生品，那么另一个衍生品便是三四线城市走高的房价。以常德为例，2014年，货币化安置大范围实施前，常德房价均价才5000元不到，如今均价已经涨到6000多元，短短4年时间，对于一个常住人口刚过500万的三四线城市而言，在经济不景气、一二线城市纷纷限购的环境下，常德房价以每年10%的速度在增长。

相比之下，靠近广州、被高铁覆盖的郴州，有着更明显的区位优势，在棚改火爆的时候房价涨得更是惊人，据当地一房产营销代理公司负责人刘勇回忆，2014年，郴州城东片区的房价4000元不到，现在涨到6000多元。“当时一线房企入驻时，甚至想把房价提到1万元，但市场承受不了，又降下来了。”郴州本地另一位房产业内人士王军补充道。

湖南省作为中部省份，其棚改的情况是全国棚改工程的一个典型缩影，恒大研究院的一份报告显示，58 个样本三四线城市，房价从2015年1月至2018 年 4 月，房价累计涨幅达约50%。

2015年，国务院“37号”文开启货币化安置的水龙头，随后，货币化安置比例不断升高。数据显示，2014年，棚改货币化安置的比例仅为9%，而2017年这一比例升60%。

2015年推行货币化安置的另一个背景是，因经济发展乏力，商品房市场需求疲软，房地产库存较高。当时，货币化安置的首要任务是助力房地产去库存，截至 2019年 8 月，商品房住宅待售面积为 2.25 亿平方米，较 2016 年年初的高点 4.66 亿平方米下降了50%以上。

另一个不争的事实是，当2015年开始，棚改以货币化安置为主时，原本为民生工程的棚改开始转化为一项财政货币化的经济政策，政府直接或间接的信用背书是这个政策运行的必要一环，地方政府债务被无形中推高。有市场机构测算，截至2018年年末，地方政府显性债务余额18.4万亿元，以2.5倍估算，目前地方政府隱性债务规模在46万亿元左右，过去五年多，年均增量为7.5万亿元左右。

全国人大财经委员会主任委员李盛霖曾公开表示，地方政府债务问题比较突出的是隐性债务风险：“规模比较大，且集中在市和县两级。”而三四线城市也正是棚改的集中区域。

“腰斩”为何突如其来？

要理解为何说“棚改是一项财政货币化的经济政策”，要从棚改的资金需求，途径说起。

棚改发展10余年，如何筹集拆迁补偿资金以及实现项目自身资金平衡，一直是棚改发展路上的拦路虎。特别是在城镇化进程中，棚户区逐渐被城市商业包围，棚户区居民对拆迁补偿的预期提高，拆迁补偿资金的需求也越来越大，因此棚改项目融资压力也逐渐增大。

棚改的资金来源渠道有财政补贴资金、政策性银行贷款、商业银行贷款、城投平台等企业发行企业债等，虽然有中央和地方两级财政补贴，但政府自身财力有限，对棚改的补贴力度只是杯水车薪。

于是，“央行”出手了。2014年，央行创设一种新的货币调控工具—抵押补充贷款（PSL），为2015年实行棚改货币化安置做铺垫。PSL的运行机制是，“央行”以低利率将货币投放给国开行、农发行两家政策性银行，然后，政策性银行再定向给地方政府发专项贷款，为后者对给棚户区居民现金补偿提供资金。最后，地方政府拆迁卖地后的收入还专项债。

央行通过PSL投放，推动了棚改政策性贷款的大潮，其利率也不高，立马成为地方政府棚改资金的主要来源。数据显示，2016年、2017年，两家政策性银行发放的棚改专项贷款合计为11858亿元、13074亿元，分别占当年棚改资金的80%和71%。

贷款狂潮背后，是地方政府债务风险的攀升，作为棚改拆迁补偿金的支出方，上述棚改资金来源都或多或少有政府信用背书，无形中增加了地方政府债务压力。

转折点发生在2017年。2017年7月中旬，全国金融工作会议上提出，要严控地方政府债务增量，并实行终身问责制。2018年3月，李克强总理指出，启动新的三年棚改攻坚计划，这也预示着此轮三年棚改攻坚计划的资金融资方式将发生变化。

次月，《试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法》发布，棚改专项债落地。随后的半年，3份有关棚改货币化安置的文件或政策出台，既明确了2019年棚改货币化安置以专项债为主，取消政府购买棚改服务模式，也要求因地制宜完善货币化安置政策，“房价上涨压力大的市县要尽快取消货币化安置优惠政策，”今年9月，棚改专项债被叫停，至此，棚改货币化安置正慢慢淡出，如今年湖南省公布的棚改任务表中，郴州市的棚改计划最少，仅为1347户，且货币化安置为0户。

一边是严控地方债风险，一边是融资渠道收紧，两方压力之下，2019年棚改计划目标约 285 万套，较 2018 年的 626 万套“腰斩”过半，可以说，这样的“腰斩”既有几分无奈，也算是顺势而为。

《南风窗》记者梳理2014年至2018年的棚改计划发现，过去5年，每年棚改计划平均569万套，约今年的2倍，而2020年将是新三年棚改攻坚计划的最后一年，这是否暗示着棚改将淡出历史舞台？

中小房企与三四线城市

一般的商品房项目和棚改项目，地产商更愿意做哪个？

刘勇没有直接回答《南风窗》记者的提问，转而分析道：商品房项目简单直接，棚改项目烦琐复杂；棚改投入资金较低，收益较大，商品房投入大，收入正常。答案一目了然，逐利的本性决定了棚改项目依旧在吸引房企，特别是融资能力有限的地方中小房企。

今年4月以来，监管从银行、信托、海外融资等多方面收紧房地产融资，让房企发展现金流受影响，中小企业首当其冲。王军认为，棚改项目曾一度是政府在收紧地产融资时，给中小房企开的一个小口，“三四线城市的政府体系并不能像一二线城市那样完善，外地大企业不熟悉当地的民风、人际关系等，很难做。”如今，棚改“腰斩”，地方中小房企的日子更加难熬了。

监管从银行、信托、海外融资等多方面收紧房地产融资，让房企发展现金流受影响，中小企业首当其冲。王军认为，棚改项目曾一度是政府在收紧地产融资时，给中小房企开的一个小口。

刘勇的工作状态是最好的证明，他坦言，今年下半年，他和同行们都在忙着抢销量，“过年后担心变天”。值得一提的是，此轮棚改退潮，有明显的地域差异，而这差异背后正是风险的显露。

2019年棚改退潮最明显的为黑龙江、贵州、河南、山西和山东等9个省份，其中，黑龙江和贵州棚改计划下调达80%。同时，棚改货币化安置对这些地方2017年住宅销售的贡献高达80%，但对经济发达的广东，则不足1% 。

一旦棚改退潮，在这些对棚改货币化安置有较高依赖的省份，对资金周转高度依赖销售回款的房企而言，房地产销售下滑将造成房企资金链紧张，从而导致房企拿地热情不高，影响地方政府土地出让收入，进而拖累地方财政。

招银国际的报告显示，2018年土地出让收入占地方政府一般公共预算收入的比重高达66%。地方政府该如何化解因棚改退潮带来的财政收支不平衡？

6月19日，李克强总理主持召开国务院常务会议，部署推进城镇老旧小区改造等三大民生工程，同样作为民生工程，如今旧改也掀起了房企布局城市更新項目的热潮，旧改能否接棒棚改，成为拉动地方经济的又一利器？

棚改和旧改，两者有明显的区别，简单来说，棚改需要拆迁重建，而旧改只是在现有建筑小区基础上翻新，“重点是改造建设小区水电气路及光纤等配套设施”，不涉及土地出让，对地方财政缓解无益。

此外，棚改和旧改的另一个本质区别体现在资金来源上，棚改有政策性银行的定向投放资金，更有两级财政补贴，还有棚改专项债等方式，融资渠道多元，但旧改的资金筹集则被限定为“谁受益、谁出资”。不难看出，旧改试图用市场化的方式，避免给地方政府债务带来负担，这也决定了，旧改无法像棚改一样“药效神奇”。

在棚改退潮后，受棚改推高的三四线房价命运如何，一直备受关注。从《南风窗》记者采访到的情况来看，三四线城市的棚改退潮进度也是有差异的。一些棚改开工量依旧充裕的局部三四线城市，市民对房价依旧保持乐观的预期。但从长远来看，没有成熟的产业和持续的人口净流入作为基础，仅靠棚改等政策撑起的火爆房市难免有空中楼阁之感。

潮水褪去，必然有人在裸泳。

（文中部分人名为化名）