攀向善治的梯子

赵义

中国共产党的十九届四中全会以及全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），在中国现代化过程中具有非常重要的地位。

围绕制度展开的治理现代化进程，将很大程度上决定中国社会的未来面貌，因此也与每一个人的命运息息相关。追求善治，是未来相当长时间内中国社会的一个重大主题，不管主动还是被动，人们都会被卷入这样的历史进程。

历史方位

在习近平总书记关于《决定》起草情况向全会的说明中，就为什么要专题研究坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化问题，列举了三方面的考虑。

第一是实现“两个一百年”奋斗目标的重大任务。一个政权要稳定下来，一个社会要稳定下来，必须持续依靠制度建设，古今中外皆然。根据社会主义现代化强国的战略安排，中国特色社会主义制度也要更加成熟更加定型，集中体现为治理体系和治理能力的现代化。

第二是把新时代改革开放推向前进的根本要求。相比过去，新时代改革开放具有许多新的内涵和特点，其中很重要的一点就是制度建设分量更重，改革更多面对的是深层次体制机制问题，对改革顶层设计的要求更高，对改革的系统性、整体性、协同性要求更高，相应地建章立制、构建体系的任务更重。新时代全面深化改革的主轴就是《决定》的主题。

第三是应对风险挑战、赢得主动的有力保证。当今世界正经历百年未有之大变局，我们面临的风险挑战之严峻前所未有，要打赢防范化解重大风险攻坚战，就得运用制度威力应对风险挑战的冲击。

既然中国的治理模式一定会有自己的独特性，但同时又是现代化治理，这是如何可能的？或者说，在中国社会的语境前提下，怎么评判治理是否是现代化的？

用北京大学马克思主义学院副院长陈培永的总结来说，这次全会是要回答全面深化改革向何处去，甚至是中国社会要向何处去的问题。这个总结是很到位的。根据《决定》提出的总体目标，经过国家治理体系和治理能力现代化，到新中国成立一百年时使中国特色社会主义制度优越性充分展现。这个“充分展现”的内涵是什么？不管是何种解析，它一定是包含着代表最广大人民心声的，经由中国共产党凝聚提炼而成的，关于未来美好社会的一种期待。只要通读完《决定》，自然也可以得出结论说：这个美好社会就是一个公平正义的社会。所谓善治，简而言之也就是实现了公平正义。

当今世界日益激烈的国与国之间的竞争，归根结底是国家制度的竞争。这种竞争，不是简单的经济实力的比拼，更进一步说，既然是竞争，就一定有“共同语言”。也就是说，制度的竞争最终比的是谁更能建设一个更美好的社会，更能建设一个公平正义的社会。要能建设这样一个社会，离不开现代化治理。但是，如何实现现代化治理，不同国家的道路可能是不一样的。

习近平总书记曾经说过：“怎样治理社会主义社会这样全新的社会，在以往的世界社会主义中没有解决得很好。”根据中央党校常务副校长何毅亭的解读，怎样治理中国这样具有超长时间历史纵深、超大幅员国土面积、超大数量人口规模、超常复杂民族宗教结构乃至越来越超大规模经济体量的社会主义社会主义发展中国家，在以往的世界社会主义实践中是没有任何现成模式可以学习的。

那么，既然中国的治理模式一定会有自己的独特性，但同时又是现代化治理，这是如何可能的？或者说，在中国社会的语境前提下，怎么评判治理是否是现代化的？

何以现代？

如果从国家治理的具体角度看，《决定》的内容其实大致可以分为两类：一类是指国家能力，比如维护国家法制统一、政令统一、市场统一，维护人民安居乐业、社会安定有序，对外有效塑造态势、管控危机、遏制战争等等，这些体现的是一个国家调动资源维持一个共同体的安全和统一的能力。另一类是指满足民众维护利益、政治参与、追求公平等方面的需求的能力，就像社会主要矛盾的变化那样，不仅是对物质文化生活的更高要求，而且是日益增长的在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求。这方面的能力更加依赖成熟和稳定的制度。

那么，治理能力上的现代与否的区别，更多的是看实现的方式是怎样的。比如说，人是追求自己利益的，这一点是普遍的，无所谓现代不现代，但你在一种什么样的体制下追求利益，这就有现代与前现代的区分。再比如说，我们是一直重视民生的，有实行“仁政”的传统，但这也是无所谓现代不现代，它是一种独特性，不过只有与权力受约束结合在一起，才能称得上是现代的。区别了和别人的不同，不直接等同于你是现代的—区别不同当然是重要的，但它与是现代还是前现代无关。

也就是说，现代化治理是要提供向现代文明攀爬的梯子，问题不是说攀爬上来之后你不再追求物質利益从而变成了“天使”，或者说你的独特性就丧失了，而在于这是什么样的梯子，人们目前正在攀爬的梯子是不是真的通向现代文明。

在《决定》中，我们至少可以发现两把这样的梯子。

第一把就是经济体制。为什么要把社会主义市场经济体制列为基本经济制度范畴？为什么强调市场对资源配置的决定性作用？就是因为其对经济制度属性和经济发展方式的决定性影响。让市场主体放心投资、提高资源配置效率，都是题中应有之义，在当前形势下也的确显得很迫切。但从治理现代化来说，谁来配置资源不是纯粹的经济问题，它在相当程度上塑造着社会的样貌。

而坚持社会主义市场经济改革方向，就不仅仅是经济体制改革的基本遵循，更是全面深化改革的重要依托。让市场在资源配置中起决定性作用，虽然主要是涉及经济体制改革，但必然会影响政治、文化、社会、生态文明和执政党的建设等各个领域。各方面体制都要朝着建立完善的社会主义市场经济体制这一方向协同推进，同时也要使各方面自身环节更好适应社会主义市场经济发展提出的新要求。

谁来配置资源，直接决定了体制的属性。这一问题在当代中国并没有得到彻底解决，反而是要伴随着整个治理现代化进程才能最终尘埃落定。让政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各方面自身环节更好适应市场对资源配置的决定性作用，是《决定》再次重申的要求。

问题不是说攀爬上来之后你不再追求物质利益从而变成了“天使”，或者说你的独特性就丧失了，而在于这是什么样的梯子，人们目前正在攀爬的梯子是不是真的通向现代文明。

需要说明的是，这种决定性作用，不是说任由市场化可能带来的分化甚至对立而无动于衷，而是指它要把关涉资源分配的经济活动的决策权更多的交给无数市场主体，这与前现代的利出一孔形成鲜明的对照。“从身份到契约”的社会转变，也离不开市场化改革。

第二把梯子就是法治。《决定》首次提出要健全社会公平正义法治保障制度。根据中国政法大学校长马怀德的解读，法治是相互关联的，我们不能人为地割裂法治建设的全过程，简单地把法治建设理解成就是立法、执法、司法、守法，它的实际目标都是围绕着构建一个更加公平、更加正义的社会。“健全社会公平正义的法治保障制度”，是要形成一套完整的能够确保社会公平正义的制度，而且这些制度都是以法治保障的形式体现出来的。

这两把梯子，实际上就是在党政权力之外的市场和社会力量的成长。在党政权力与市场、社会之间，不是此消彼长的关系，而是可以同步在治理现代化过程中伸张自己能力的。法治在这里的角色绝不仅仅是工具，而是这些力量既强化自己行为能力又寻找自己行为边界的“场景”。

事实上，这也会在法治内部形成有趣的变化。

中国人民大学常务副校长、法学院教授王利明曾经在《民法要扩张，刑法要谦抑》一文中提出，在传统社会强调通过刑事手段调整社会生活有合理性，但也导致了私法文化的长期缺乏，即使在今天的立法当中，也长期不重视民法调整方法。在市场经济社会，民法应当成为调整社会生活、解决各类纠纷的主要手段，这不是要让司法者畏手畏脚不敢动用刑罚，而是坚持“恺撒的归恺撒，国王的归国王”原则，应当由民法进行调整的领域，就不应当盲目扩张刑法的适用。

事实上，正如我们看到，面对一些社会经济问题，现在仍然不得不运用刑罚手段才能收拾局面，这不是说明国家能力的强大，而是恰恰说明刑法之外制度力量的薄弱。这也证明了制度建设的迫切性。

打开制度变革空间

认清了攀向善治的梯子，也就找到了制度变革的空间。

《决定》突出坚持和完善支撑中国特色社会主义的根本制度、基本制度、重要制度。根本制度是在中国特色社会主义制度中起顶层决定性、全域覆盖性、全局指导性的制度，比如首次确定的共建共治共享的根本社会治理制度。基本制度是通过贯彻和体现国家政治生活、经济生活的基本原则，对国家经济社会发展等发挥重大影响的制度，比如基本经济制度，各领域各方面基本制度是会随着实践发展而逐步扩容的，像社会主义协商民主或者基层自治会不会发展出新的基本政治制度，这至少就是值得期待的事情。

而重要制度，就是由根本制度和基本制度派生而来的、国家治理各领域各方面各环节的具体的主体性制度，比如法治体系、党的建设制度都属于重要制度，还有我们常说的各种体制都属于重要制度范畴。重要制度之“重要”体现在，它是上连国家治理之顶层，下连社会生产生活方方面面之基层。在改革过程中，我们为什么常常最后都归结到体制问题上？就是因为，人们一般不会对基本制度产生看法，比如按劳分配为主，大家不会有多大分歧，但在相关的体制也就是重要制度上，到底怎么落实按劳分配，实际上不同的重要制度，差别就可能非常大了。市场经济体制也是，这次全会上升到了基本经济制度，那么人们就会更多地关注相关的重要制度，比如资本市场基础制度。

不要低估今后制度变革的可能性和力度。

可以这样说，重要制度搞不好，基本制度也就失败了。在建设公平正义的社會，重要制度的变革就不会是修修补补。

根据中央政策研究室原副主任施芝鸿的解读，比较来看，在构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系方面，创新和完善空间最大的是重要制度。《决定》突出点明的“抓紧制定国家治理体系和治理能力现代化急需的制度、满足人民对美好生活新期待必备的制度”，都属于重要制度范畴。

这意味着，一个制度大变革时代到来了。只不过，到底变革什么不能凭借各种“政治想象”去理解，而是回到《决定》划定的界限来仔细辨别。不要低估今后制度变革的可能性和力度。当我们面临着突出的社会经济问题的时候，就需要想一想：我们缺少或者需要完善什么样的重要制度？通过重要制度的变革去终结这些问题，而不是让这些问题一直反复出现在我们对全面深化改革的各种总结之中。

所谓现代化治理，最终就是看这种对问题的终结能力，否则就只是原地踏步。