试论我国棕色地块治理现状及未来面向

崔宁

摘要：以各国关于棕色地块概念的界定为出发点，在阐述当前我国关于棕色地块治理现状的同时分析了美国在棕色地块治理过程中的成功经验，结合我国《土壤污染防治法》的相关内容，提出了未来我国棕色地块治理的方向与出路。

关键词：棕色地块;超级基金法;土壤污染防治法;公众参与制度

中图分类号：X53 文献标识码：A 文章编号：1674-9944（2019）20-0119-02

1各国关于棕色地块概念的界定

棕色地块概念的提出起始于美国，该国为应对发生在1978年的拉夫运河事件，于1980年11月颁布了《综合环境反应、赔偿和责任法》（又称《超级基金法》），对城市污染用地的处理与责任问题做出了相关规定，后于1992年6月28日的一场国土听证会上，棕色地块概念被正式提出，在美国，棕色地块是指“因现存或潜在的危险性物质、污染物而难以开发、再发展或再利用的不动产。

加拿大于2003年的“国家环境与经济圆桌会议”中将棕色地块界定为“经历工业化时期的世纪遗留物;该土地是没有经过充分的开发和利用就被人类遗弃的商业或工业用地，因为该土地存在已知或潜藏的污染;该部分土地具有极大的开发和再利用的潜能”。

欧洲地区的欧洲经济与棕色地块更新网络行动组则将棕色地块定义为“因之前土地使用者不当对土地造成不良影响，致使现在已经被遗弃或者没有被充分利用的土地”。

当前，棕色地块的概念在我国的法律文本中并未被明确的提出，取而代之的是污染场地这一概念。截至目前为止，在我国环保部制定的《污染场地环境检测技术导则（征求意见稿）》和《污染场地土壤环境管理暂行办法（征求意见稿）》中均对污染场地的概念做出了简单的界定。

2我国有关棕色地块的治理现状

我国棕色地块的治理起始于2004年发生的“北京宋家庄地铁案”，随后发生的“武汉长江明珠小区毒地建房案”和“苏州苏化厂旧址污染案”更是进一步推动我国棕色地块治理的向前发展。

当前虽然我国针对棕色地块的治理工作在国家层面和地方层面都制定了相应的法律法规和地方性规范，但是，在具体的操作过程中，仍存在许多不足，具体阐述如下。

2.1相关法律法规仍存在不完善之处

当前，我国针对棕色地块的治理问题已经出台了一系列的法律，主要有《国家环境保护总局办公厅关于切实做好企业搬迁过程中环境污染防治工作的通知》《关于加强土壤污染防治工作的意见》《污染场地土壤环境管理暂行办法》以及一系列标准;《关于保障工业企业场地再开发利用环境安全的通知》等。此外，我国各省市针对棕色地块的相关治理问题的开展，在贯彻落实国家层面相关法律规定的基础上，也纷纷制定了符合各地地方特点的地方规定。但是这些法规或规章条例或多或少存在操作性不强的问题，且由于颁布的时间过于久远，与当前社会的现实状况不完全契合，这对于棕色地块的有效治理将会是很大的障碍。

2.2棕色地块具有隐蔽性等特点。不易被发现

由上文可知，棕色地块多指代受到过污染的土地，而土壤污染通常具有一定的隐蔽性的特点，其不同于水污染和大气污染，人们通过直观的听觉或触觉即可感受到，土壤污染通常需要经过专业的测量手段才可以发现，美国的拉夫运河时间即是典型范例。

2.3治理的相关资金存在缺失的现象

在当前我国的棕色地块的治理过程中，相关的资金保障不到位也是很大的问题。对于污染问题，我国历来奉行的是“谁污染、谁治理”的原则，但是在现实生活中，土壤污染本身是具有隐蔽性的特点的，由此导致的结果常常是污染在地下累积到一定程度才会被发现，导致治理难度加大。且由于土壤污染治理多采用换土、淋洗土等措施，其费用往往巨大，污染者无力承担，以上种种均造成我国棕色地块的治理得不到稳定的资金保障，由此导致棕色地块得不到有效的治理。

2.4公众对棕色地块的认识仍不到位

由上文提到的案例可知，当前我国对于棕色地块的认识仍存在一定的盲区，对于棕色地块的治理往往是案件发生了之后才开始进行，但常常为时已晚。造成的后果使得需要治理的面积不断加大，治理完成需要的资金更是成为了巨额数字。

3美国对棕色地块的治理经验

美国自拉夫运河事件之后即高度重视棕色地块的治理问题，该事件发生的7个月之后，美国国会紧急制定的《综合环境反应、赔偿与责任法案》（即《超级基金法案》）颁布实施，其作为美国棕色地块治理工作的里程碑式法律，对于棕色地块治理工作的展开提供了新思路和新方法。该法案规定授权美国国家环境保护局（EPA）设立一个环保超级基金用于资助环境修复时所产生的费用，当棕色地块修复的责任者无法确定、责任者无力承擔或者责任者拒绝承担治理费用时，可以启动超级基金现行垫付相关费用，美国环保署可以通过诉讼等方式向最终责任者追索费用。同时，《国家优先治理污染现场顺序名单》的确定，也使得有限的资金能更好的运用到棕色地块的治理工作中去。此外，该《法案》在责任主体、责任承担方式与范围、潜在责任人的归责原则和潜在责任人的免责事由四个方面均规定了严格的制度和要求。由于制定的时间过于仓促，虽然存在一定的不足，但是，该《法案》的提出仍对当时棕色地块的治理工作提供了借鉴和参考。

随后，为弥补《超级基金法》在棕色地块治理方面的不足，美国国会分别于1986年通过了《超级基金修订与再授权法案》;于1997年颁布了《纳税人减税法》;于2002年通过了《小企业责任减免与“棕色地块”复兴法》（即《棕色地块法》）。这些法案的渐次颁布，对于美国棕色地块的治理工作提供了更多的借鉴和参考，从而不断推动了美国棕色地块治理工作的顺利开展。

4我国棕色地块治理的未来面向

4.1完善有关棕色地块治理的相关法律法规

针对上文中提到的已有的棕色地块治理方面的法律法规操作性不强等问题，结合我国当前已经颁布了《土壤污染防治法》这一法律要求，笔者认为，结合当前一些地方存在的严重的土壤污染的现实情况，可以进一步在该法中完善有关棕色地块的预防与治理相关的法律条文和规定，在考虑现实可操作性的背景下，为棕色地块的治理提供法律帮助。同时也应不断完善我国的土壤环境质量标准，在未来棕色地块的治理过程中，可以根据土地的不同用途采用不同的治理标准，推动棕色地块治理工作的不断开展。

4.2建立棕色地块登记制度，制定棕色地块名录

参考美国在《超级基金法案》之外进一步规定的《国家优先治理污染现场顺序名单》的做法，我国可以在《土壤污染防治法》外进一步设立棕色地块的登记制度，制定棕色地块名录。注意此举一定要向全社会公开，在促进国家棕色地块治理工作顺利开展的同时，也可以保障公众和开发商的合法权益，避免类似“武汉长江明珠小区毒地建房案”等类似案件的再次发生。

4.3积极引入基金、保险制度，逐步建立资金保障机制

当前我国土壤污染的修复工作虽然在原则上仍采取“谁污染谁治理”的标准，但是结合土壤污染本身所固有的特性，大多数情况之下仍是政府来买单。为推动土壤污染可以得到更好的治理，笔者认为可以采取多元的资金来源，例如对环境破坏者征税、收费或罚款以及鼓励环保人士捐款等措施，逐步建立完善的资金保障机制，在拓宽修复资金来源的同时，也可以更好的促进棕色地块修复工作的展开。

4.4不断完善公众参与制度。培养公众参与意识

在棕色地块的整治过程中，除上文提到的信息公开制度之外，可以采取定期召开听证会、座谈会等方式，吸引社会各界人士参与到棕色地块的整治过程中来，在发挥政府主体作用的同时，也注意发挥公众的力量，可针对棕色地块的相关问题设立相关讲座，在宣传的同时也可以推动公众参与意识的增长，推动棕色地块治理工作的展开。