关于《产品质量法》的几点思考

文 /刘 刚

1993年通过，历经2000年、2009年和2018年三次修改的《产品质量法》共六章74条，是一部规范“从事产品生产、销售活动”的法律，也是一部非常全面的专业大法。《产品质量法》自颁布实施以来，对经济社会发展起到了十分重要的作用。但是，随着市场经济的深化发展，笔者认为现行的《产品质量法》还存在不相适应之处，为此，本文从以下几个方面提出些想法，抛砖引玉供决策参考。

一、关于《产品质量法》拆分为三部法律的可行性思考

现行的《产品质量法》是一部质量专业法，涉及内容广泛。笔者一直建议把现行的《产品质量法》拆分为三部法律：涉及产品质量责任的，可制定《产品责任法》；涉及政府质量激励的，可制定《质量促进法》；涉及缺陷产品及损害赔偿的，可制定《缺陷产品召回法》。为此，从以下几个方面进行了思考：

1. 美国和欧洲地区的做法

就产品责任来讲，美国的侵权责任法源于英国侵权责任法的判例和普通法规则，再结合美国实际情况后，形成了以判例法、成文法典和普通法规则，为法律渊源的部门法。美国侵权责任法的立法权限由各州保留。因此，美国的侵权责任法是各州侵权法的总称。美国法律学会每隔一段时间都会出版侵权法重述，比较有名的是1965年的《侵权法重述》（第二版）和1998年的《侵权法重述：产品责任法》（第三版）。美国产品责任从最初的“买者当心”到“卖者当心”经历了一段很长的时间，直到上世纪60年代初，美国开始无视担保法中两大关键抗辩（合同关系和免责声明），实施严格责任原则和惩罚性赔偿制度，彻底实现产品责任“卖者当心”。

表1 三种产品质量监管模式

同样，直到1985年7月25日欧洲经济共同体才通过了《产品责任指令》（第85/374/EEC指令），在欧共体内统一确立了缺陷产品伤害的严格责任原则。但，在鼓励产品创新上，允许把“开发风险”作为抗辩事由，从而保护制造商对于新产品存在的科学手段尚不能知晓的风险，免于承担责任。

2. 章节修订

在目前的情况下，我国要把《产品质量法》分为三部法律，是有困难的。因此，笔者建议在未来修订的时候分设产品责任、质量激励、缺陷管理和损害赔偿三个章节，这样《产品质量法》的总章节包括总则、产品责任、质量激励、缺陷管理和损害赔偿、监督管理、罚则、附录七个章节，即可符合独立成章的趋势，又满足目前立法实际情况，是比较合理的。

二、关于选择产品质量监管模式的思考

目前在世界上，产品（服务）监管模式有：以美国为代表的缺陷产品管理模式，以欧盟为代表的产品认证模式，以我国为代表的产品质量监督抽查管理模式。这一部分重点讨论关于产品（服务）的监管模式问题。

1. 三种产品质量监管模式对比分析

三种产品质量监管模式比对表见表1。监测系统）收集缺陷产品信息，发现并验证（必要时可通过专家系统展开验证，如：专家评估和产品检测）产品缺陷，通过企业自主召回和消除缺陷。这一模式有利于企业的产品创新和履行产品责任，监管成本较低。据美国高速公路管理局统计，自1967年开始实行汽车缺陷管理以来，仅有10起强制性召回案例，绝大部分均由企业自主召回和消除缺陷（为降低企业成本，美国在这里又设计了产品责任保险的救济制度，为企业召回缺陷产品进行成本补救）。

欧盟对产品的监管主要是产品质量认证，除了欧盟的CE认证外，比较知名的认证有：英国BSI的风筝标志认证、德国的TUV认证。通过产品认证来保证产品质量，体现的是预防和把关的思路，其前提基础是质量信用。这一模式也能促进企业的自主管理，自觉提升产品质量。

我国《产品质量法》第十五条规定：“国家对产品质量实行以抽查为主要方式的监督检查制度”。这项制度是基于上世纪80年代中后期，计划经济向市场经济过渡过程中，商品供应还不够丰富，产品质量参差不齐，“假冒伪劣”较为泛滥这样一个大环境下建立的，并且是有效的，是很有威慑力的。但是，随着市场经济改革的不断深化，社会主义市场经济体系逐步建立，企业所有制多种多样，故该制度的局限性就越来越突出，效果递减越来越明显，而且监管成本越来越高。

2. 产品质量监管模式的思考

现行的《产品质量法》对上述三种模式均有涉及。比如：第十四条“国家根据国际通用的质量管理标准，推行企业质量体系认证制度”“国家参照国际先进的产品标准的技术要求，推行产品质量认证制度”；第十五条规定“国家对产品质量实行以抽查为主要方式的监督检查制度”；第四章“损害赔偿”对缺陷产品造成的损害如何赔偿作了规定。尽管《产品质量法》对三种模式均有涉及，但都不够系统。我国实施认证制度大约在上世纪80年代中后期，1987年版的GB/T 19000《质量管理体系》还是等效采用ISO 9000系列标准，之后才变成等同采用；产品认证制度始于1984年成立的中国电工产品委员会推进的“长城标志”认证，

以美国为代表的缺陷管理模式，重点是缺陷信息收集系统的建立，通过缺陷信息系统（伤害后来和其他产品认证一起统一为“中国强制性认证3C标志”；缺陷管理方面仅仅是损害赔偿规定，其中，第四十六条“本法所称缺陷，是指产品存在危及人身、他人财产安全的不合理危险；产品有保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的，是指不符合该标准。”这个定义前半部分基本上是正确的，后面就有待商榷了，这也导致近年来许多缺陷不被涉事企业承认的主要原因。因为，涉事企业的产品是符合标准的，当然不会承认是缺陷，也就有理由拒绝召回和消除缺陷。因此，建议我国产品监管模式应在结合本国实际和国际主流模式的基础上，建立以缺陷产品管理为主、产品质量认证和产品质量监督抽查为辅的产品质量监管模式。

三、对《产品质量法》修改的几点建议

1. 明确《产品质量法》结构

如前面所述，《产品质量法》的总章节应该至少包括总则、产品责任、质量激励、缺陷管理和损害赔偿、监督管理、罚则、附录等7个章节。重点明确几大原则：

① 严格责任原则

要无视担保法中两大关键抗辩，即合同关系和免责声明，坚定地实施严格责任原则。

产品监管最有效的办法、成本最低的方法是企业自主管理、自主担责。因此，在制度设计中要突出这一原则，突出企业才是产品责任的主体。

② 鼓励产品创新原则

没有创新就没有未来，就难以立足世界民族之林。鼓励创新就是要容忍失败。产品要创新，就一定会出现未知的缺陷，在制度设计的时候就要有相应的免责条款来保护创新、鼓励创新。

2. 现行《产品质量法》必须修改的几个条款

① 关于监督检查制度

建议将第十五条“国家对产品质量实行以抽查为主要方式的监督检查制度”修改为：“国家对产品质量实行缺陷管理为主，产品质量认证和监督抽查为辅的制度”，并调整至总则一章。实践证明，以抽查为主要方式的监督检查制度成本高、效率低，不是最有效的产品质量监管方式。考虑到我国实施这项制度已多年，因此建议以辅助制度加以保留，将来抽查主要是针对特别危害安全、健康和环境的高危产品，对一般危害产品，以缺陷管理为主，辅以产品质量认证。取消产品生产许可制度。

② 关于缺陷

缺陷，简单讲就是存在不合理的危险（包括合理的危险。绝对无风险是不存在的）。第四十六条“本法所称缺陷”这个定义存在不妥，使得后续的操作出现了符合标准但存在缺陷无法召回、消除缺陷的“死结”。因此，应鼓励召回并消除缺陷，只要是主动召回缺陷产品的都不应受到行政处罚。建议专门用一章来规范缺陷产品责任，同时鼓励企业开展产品责任保险，救济缺陷产品召回产生的损失。

信息专递——

水流能术语国家标准颁布

近日，GB/T 37551-2019《海洋能波浪能、潮流能和其他水流能转换装置术语》发布，并将于2020年1月1日颁布实施。该标准是我国海洋能源领域从国际标准引进的第一个标准，也是海洋能源领域国际标准转化为国家标准的第一个成功案例。

制定该标准旨在将国内波浪能、潮流能和其他水流能转换装置在研制周期内所涉及的用语、定义与国际一致，以规范国内外海洋能项目开发以及工程建设用语，从最根本上降低用语用词歧义。