新公共管理视域下我国体育文化发展研究

肖 炜，李鹏程

20世纪80年代开始，随着我国改革开放的不断深入，体育文化逐步受到重视，无论是物质层面的体育文化，如体育设施、体育器材、体育场地、体育建筑，还是精神层面的体育文化，如体育制度、体育法规、体育意识等都得到了快速的发展。但是我们也应该看到，我国体育文化在社会经济的快速发展当中也出现了很多的问题，并且这些问题不仅没有随着社会经济的发展逐步得到解决，而且愈演愈烈，在一定程度上影响了我国体育事业和文化事业的整体发展。要解决当前我国体育文化发展中存在的诸多问题，需运用新公共管理理论对我国体育文化的发展全面审视，以探寻我国体育文化的发展之道。

1 我国体育文化发展现状

改革开放以后，随着市场经济在我国的快速发展，我国行政体制也发生了很大的变化，其中最根本的变化是从计划到市场的转变，公共行政借助西方经验很快向市场靠拢。但与西方发达国家不同的是，我国是后发国家，现代化体系还没有建立，所以我国的现代化建设与随之而来的改革都是在政府推动下完成的，这也形成了具有中国特色的社会主义管理体制[1]。这种管理体制，一方面借助市场机制，调动社会积极性，激活我国发展活力；另一方面借助官僚体制，强行推动各类改革，并在我国改革开放初期起到了巨大的作用，社会经济快速发展，我国体育文化也获得了很大的发展。首先，我国体育物质文化发展迅速。从我国体育经费中可以看出，2013—2017年连续5年我国体育事业费支出都在稳步增加，我国体育场馆、设施等都得到了很大的发展。仅安徽省地级市的体育场馆近5年投入增加为年均17%，面积增加11.3%，建造了如六安淠河健身长廊、阜阳颍河健身公园等体育场地设施投入使用[2]。其他省市也有响应的变化，诸多变化充分表明我国体育物质文化在最近几年获得了长足的发展。其次，公众的体育行为文化获得了发展。随着全民健身、健康中国2030等一系列政策的制定与推进，公众的行为文化发生了很大的变化，健身不再是人们参加体育运动的唯一目的，体育的娱乐功能、交际功能、传播功能等越来越受到重视，人们参加体育的行为越来越与生活相一致，体育虽然还没有像发达国家一样成为生活的一部分，但体育行为文化也获得了一定的发展。最后，公众的体育意识不断提高。随着社会经济的发展，人们对于体育的意识发生了巨大变化，体育观念也发生了巨大转变。

总的看来，在我国传统管理模式下，国家能够集中投入，强化投入效率，为体育物质文化、体育行为文化、体育意识文化和我国体育文化的发展打下了良好的基础，起到了巨大的作用。但随着社会经济的发展，传统管理模式逐渐暴露了很多不足之处，在一定程度上影响了我国体育文化的发展，需要进一步进行改革。

2 我国体育文化发展中存在的主要问题

2.1 体育文化的价值观存在明显缺陷

我国在改革开放初期受传统公共管理理念影响较大，强调发展的速度和规模，对于个体的关注明显不够，其代表人物无论是韦伯、法约尔还是威尔逊都认为公共管理需要统一的、刚性的管理原则，在“以人为本”和“以事为本”之间虽然强调兼顾，但实际制度、机制的设计明显是“以事为本”，在合理性还是合法性的问题上存在明显的摇摆，并且时至今日还没有找到二者之间的平衡点。传统公共管理模式追求权威，强调管理是社会经济发展的基础。在这一模式下，社会发展的价值观被定义为纯粹理性，面对社会发展存在的各种矛盾，希望通过社会的理性运行去解决，忽略了社会是一个复杂的整体，在这一整体中，不仅存在理性的发展因素，而且还存在多种非理性的发展因素，单纯的依靠理性价值观的引导并无法解决社会发展中复杂的矛盾，这就导致了社会发展中的各种矛盾无法得到有效消解，逐渐产生了传统公共管理模式无法解决的合法性与合理性的价值危机[3]。

我国的改革开放在借鉴西方国家的基础上，依托现代公共行政理论，形成的社会主义公共管理模式，主要表现出以下基本特点：一是社会的发展序列是通过权威政治话语和宏达社会力量构建，人民的参与不够；二是体育文化始终是作为上层建筑的依附，而不是一个独立的存在，价值体系的形成和消解受到体育之外的因素太多；三是国家政权强化集体意识、科学意识、先进意识等观念，对于体育文化的特色考虑不够；四是对于体育文化的现代化发展重视不够，对于体育文化的定位始终停留在国家意志层面，对于体育的本质考虑不够。

从影响体育文化发展的体育政策来看，当前的体育政策导向更多的是体现国家意志，无论是全民健身计划的推进还是健康中国的建设，我国体育文化的以人为本的价值观并没有得到真正的重视，体育文化的制造、体育文化的发展评价以及体育消费文化的发展都是在政府主导下去推进的，体育文化的地域特色、民族特色受到的关注明显不够，直接导致了体育文化的发展与民族社会的延续割裂开来，对于社会秩序的发展、人的生存意义的阐释无能为力。当前体育文化的发展目标与国家发展目标无疑是契合的，但关键问题是在这一契合过程中很少考虑体育文化对于社会发展的延续与再造功能，只是简单的把我国体育文化视为可塑的国家意识形态，从而导致我国体育文化逐渐失去了自身的内涵，其内在运行机制受到了强力的冲击与破坏。以全民健身工程为例，国家推行这一工程的主要目的是促进我国体育文化的整体发展，充分发挥体育在构建和谐社会的重要作用，但在实际的发展过程中，在传统管理模式的作用下，政绩观取代了体育价值观，各级政府和体育管理部门为了增强自身存在的合法性，获得良好的社会评价和部门评价，纷纷以发展体育物质文化为重点，而在体育物质文化的发展中，又热衷于修建大型体育场馆，追求政绩工程，在很大程度上导致了一方面我们体育投入不断增加，另一方面我国体育文化的整体发展水平并没有根本提高的现象。

2.2 体育文化的社会效益低下

西方发达国家经过近百年的发展，已经基本完成了市场经济体制改革和相对应的行政体制改革。但与西方发达国家相比，我国目前还处于市场经济和计划经济并行的发展阶段，一方面对官僚体制的腐败、上级意志等问题解决的不好，给社会经济的发展带来了很大的影响，另一方面行政体制改革的滞后性又导致了在社会经济发展中没有充分发挥官僚体制的优势，在体育文化的发展中同样如此。

我国体育文化的领导权几乎完全集中在各级政府和体育管理部门，当前无论是各级政府还是体育管理部门，在体育文化的发展决策中，都以命令和控制作为主要的推进手段。如果分解来看，在体育文化的发展中，其总体目标由中央政府根据社会及经济的整体发展需要去制定，然后通过层级的任务传导，由省级、市级、县级等各级政府和体育管理部门去实现。在这一过程中表现出以下几个特点：一是过于重视竞技体育。受建国初期体育为国争光计划的影响，各级政府和体育管理部门都把竞技体育成绩作为业绩考核的最主要的部分，对于经费投入、人才投入等方面都非常重视，尤其是2008年北京奥运会前后，对于竞技体育的重视达到了顶峰，我国也在历史上首次获得了奥运会金牌总数的第一。二是过于重视城市体育。我国社会经济的发展思路在改革开放初期就是允许一部分人和地方先富起来，在这种思路的影响下，社会经济的发展必然以效率为导向，具体反映在体育文化方面，就是大力发展人口集中的城市体育，追求体育发展的效率。通过《中国体育年鉴》可以看出，2013—2017连续5年城市体育经费投入都远远高于农村，而农村人口却远远高于城市。近年来，我国推进政府购买体育公共服务，本希望发挥各级政府和体育管理部门的积极性，通过购买解决我国农村体育文化发展中的各种问题，但由于购买资金主要由基层政府买单，农村政府和城市政府的财力差距，导致了农村体育文化和城市体育文化水平不仅没有缩小，而是进一步拉大。三是公众参与的主动性不够。由于我国体育文化发展中，过于强调政府权威，体育规划、体育投入等都是以体现政府意志为先导，而不是首先考虑公众需求，直接导致了我国体育文化的发展在导向方面、目标方面等与公众需求不一致，与公众生活无法融合，所以公众参与体育文化发展的积极性和主动性不高，这给我国体育文化的可持续发展带来的巨大的影响[4]。

正是由于这些原因，虽然我国体育文化自从改革开放以后，虽然在竞技体育领域、在体育物质文化领域等方面取得了重大的进步，但是国民体质、国民满意度等方面并没有本质的提高，社会对于我国体育文化的发展尤其是群众体育文化的发展是不够满意的，社会效益不高。

2.3 民族传统体育文化的传承、保护和创新不够

我国民族传统体育文化历经几千年的发展，内容丰富，武术文化、养生文化等在世界范围享有盛誉，但是从上文分析中可以看出，由于过于重视竞技体育的发展，对于民族传统体育文化的重视程度不够。

一是对于民族传统体育文化的传承与保护不够。中国优秀传统体育文化大都是在封闭是中华文化传统中诞生发展的，很多文化内容强调的是言传身教，尤其是武术文化更是如此。“安徽体育文化研究”课题组在对阜阳、亳州、淮北、徽州等地方武术文化进行调研的过程中发现，虽然很多拳种通过各种武校、武术训练队得到一定的传承与发展，但是很多优秀的拳种仍然在一个封闭的圈子内传播，如亳州石锁、阜南方家拳、太和的武当太极等，并没有得到广泛传播。在现代体育文化的冲击下，习练者近年来呈现出日益下降的趋势，甚至很多拳种到了快要消亡的地步[4]。近年来虽然通过非物质文化遗产保护政策和举措的推进，有所改观，但并没有从根本上解决这一问题，政府的投入对于优秀体育文化的传承与发展来说杯水车薪。

二是任何一种文化都需要随着社会的发展而不停的发展，对于体育文化而言同样如此，没有创新就没有发展这是任何领域都要遵循的规律，我国目前对于传统体育文化的创新关注明显不够。仍以武术文化为例，我国最近20余年来一直尝试对武术文化进行创新，但这种创新更多的是一种政府再造行为，希望把武术推进奥运会，并通过全运会等各级各类比赛进行推进。从中可以发现，在传统公共管理模式下，对于传统体育文化的创新仍然没有考虑如何与公众生活契合，而是希望通过传统体育文化的创新实现国家形象的建构。

3 新公共管理模式下我国体育文化的发展策略

英国是进行新公共管理改革最早的国家，美国、德国等国家紧随其后，当前已扩大到所有的西方发达国家[6]。新公共管理模式是以政府和公共部门的改革为核心，解决社会问题为目标。

面对我国现代主义行政无论是理论架构、话语指向和价值观念需要进行反思与创新的现实，新公共管理模式与我国体育文化发展相结合是很好的契机。但是，需要社会文化思潮和思维方式发生相应变化。需要我们对启蒙运动以来西方社会的思想文化成果、对西方现代主义行政体制进行扬弃。倡导运用后现代主义文化引领社会经济的发展[7]。

3.1 参与行政要求坚持公众的主体地位

参与行政的主要目的是改变传统公共管理模式中过于强调效率而忽视公众参与的现状。传统公共管理模式中，由于缺乏公众参与导致政策独白和公众需求之间产生了一定的张力，这些张力在一定程度上转化为公众对于体育文化政策的排斥力，导致我国体育文化政策执行效果低下，要解决这一问题，必须在我国体育文化发展必须坚持公众主体地位。

3.1.1 重视体育文化的本土化发展 我国体育文化是在我国历史长河中根据我国的地域特色、社会特色、文化特色而逐步发展起来的，无论是体育物质文化还是体育行为文化、体育意识文化都具有鲜明的民族特色。随着改革开放的不断深入，民族体育文化和外来文化发生碰撞与融合，但很多本质的特点是不会消失的，这些不会消失的本质特点很多正是我国民族体育文化的精髓所在，是体育文化与公众生活相融合的契合点[8]。只有保证体育文化发展的本土性，才能真正将体育文化的发展与我国社会的发展、公众的生活紧密契合，提高公众参与体育文化建设的积极性和主动性。

3.1.2 重视体育文化发展评价的参与性 新公共管理视角下，对于体育文化的发展评价，不仅仅是评价方式的多元化，还要多元主体的参与才能实现科学、准确、合理的评价。要构建参与式的体育文化发展评价体系要坚持以下几个方面：一是评价指标的选择不能仅仅重视体育物质文化，要同时关注体育意识文化和体育行为的发展，评价指标既要能体现体育文化的纵向发展，也要能体现体育文化的横向发展。二是评价的首要原则就是坚持以人为本，满足公众需求是评价公众的核心要素。三是评价过程中要有公众生活情景的参与，既要与社会经济的发展实际情况相结合，也要与公众的生产、生活相结合。

3.2 透明行政要求重视公众的体育话语权

新公共管理认为，在具体的行政过程中，公众话语权具有至关重要的作用，没有公众话语权，公众就无法对体育政策、体育制度的制定、修改等发表自身的看法，就无法在改革中保证自己的利益。只有保证公众的话语权，才能充分了解民意，保证公共政策及制度的制定、修改是否符合公众利益。要保证公众话语权，就要在公共管理中实施透明行政。

3.2.1 完善我国体育文化的利益表达机制 新公共管理认为，社会发展中产生的矛盾会越来越复杂，政府的唯一“元话语”无论怎样都会导致矛盾的愈演愈烈，会给政府治理带来越来越大的难度，只有坚持“一些人的对话”才能实现真正的沟通协调。换句话说，利益是所有主体关注的核心，不说话就不能表达利益诉求，政府就无法收集相关信息。对于体育文化而言更是如此，公众对于体育文化的需求具有很大的差异性，如何兼顾区域利益、民族利益、政府利益、社会利益、市场利益、公众利益都需要充分的利益表达才能实现，所以当前要尽快构建我国体育文化发展的利益表达机制。

3.2.2 提高公众体育话语的权利和能力 构建我国体育文化发展的利益表达机制，逐步提高公众体育话语的权利和能力。一是要界定在什么情况下公众可以说话，政府在制定哪些政策法规时需要征求公众的意见，用《体育法》或者其它法规保证公众的话语权。二是要不断提升公众的体育话语能力。所谓话语能力，通俗的说就是你有说话机会时，能够清晰表达出你的利益诉求或者观点、意见。当前我国公众的体育话语能力不足，因为体育文化非常复杂，在很多方面需要具备丰富的专业知识，而在传统文化的影响下，大部分民众对于体育文化关注不够，导致体育话语能力不足。这就需要政府采取积极可行的方式，通过网络宣传、技能培训等多种方式去宣传《国家体育锻炼标准实施办法》《全民健身计划纲要》等政策文件，不断提高民众的体育素养，提高民众的体育话语能力。

3.2.3 构建体育文化信息平台、对话平台 新公共管理模式要求政府要主动对相关信息进行公示，与普通民众对话，听取他们的意见，这就需要政府和体育管理部门要尽快加强体育文化信息平台、对话平台的建设。体育文化信息平台考虑到受众的普遍性和内容的固定性，可以由国家体育总局统一建设，对国家层面及各省级层面的体育政策等信息进行宣传。单独建设体育文化发展对话平台是最终的目标，在当前条件不是很成熟的情况下，可以借助各级人大的力量，设置体育服务平台，对公众的体育文化社诉求与公众进行对话，及时把相关信息进行总结归纳，并传递给各级政府和体育管理部门。

3.3 多元共治要求构建社会、市场、政府和公众的新型关系

传统公共管理模式也不是要求政府单独实现社会治理，其同样重视市场和社会力量的作用，但是由于效率优先，所以政府在社会治理时很少会考虑其它主体的诉求。由于市场和社会主体无法在体育文化发展中保证自己的利益，所以参与的主动性和积极性都不高，这是我国体育文化建设中主体比较单一的主要原因[8]。要解决这一问题，必须在新公共管理视域下构建社会、市场、政府和公众新型关系。

3.3.1 构建政府、社会、市场和公众的伙伴关系 体育文化有其它文化的共性，也有独有的个性，单独依托政府进行发展，无论资金还是人才等方面都无法满足现实需求。当前我国还处于社会主义初级阶段，从经济基础看，还没有达到世界平均水平，与美国等发达国家还存在很大的差距，无法在体育文化建设中投入大量的资金，而无论体育物质文化还是体育行为文化都需要大量资金，尤其是很多大型体育设施耗资巨大。在这种情况下，政府就需要借着市场和社会的力量解决发展体育文化所需要的资金问题。而作为社会和市场与政府合作，一方面能够产生重要的社会效益，另一方面也为多余的资金找到一条稳妥的投资路径。在这一过程中，社会和市场不能仅考虑收益问题，还要考虑公众的利益，因为如果公众得不到想要的利益，会施压政府，取消很多体育文化项目的开发与规划。这就要求政府和市场、社会和公众形成伙伴关系，互相支持、互相制约、互相依托，共同推进我国体育文化的发展[10]。

3.3.2 形成政府、市场和社会之间的竞争关系 体育文化建设的过程必然是一个存在巨大利益的过程，对于公众而言，最希望看到的就是花最少的钱，收到最好的服务，这就需要逐步形成政府、市场和社会之间的竞争关系，其中主要是市场主体和社会主体之间的竞争、市场主体之间的竞争和社会主体之间的竞争。随着政府购买服务在我国的不断推进，这些竞争关系会更加常态化、规范化。在这里要注意的是，要提高市场主体和社会主体的竞争力，在我国体育文化市场发育还不够成熟的阶段，政府应该尽量采取“民办公助”或者“公办民营”的方式促进市场主体和社会主体的发展，以逐步提升市场主体和社会主体的竞争力[11]。

4 结 语

现代公共管理是当前我国行政体制的基石，必将长时间的在我国体育文化的建设中发挥重要作用，但是我们应该看到，随着社会经济的快速发展，影响体育文化的发展要素也在不停发展变化，很多问题在传统公共管理模式下很难得到解决，这就需要借着新公共管理模式，通过理论创新和实践创新，解决这些问题，促进我国体育文化稳定、和谐、可持续发展。在体育文化发展中必须坚持公众主体地位，重视公众的体育话语权，逐步构建社会、市场、政府和公众新型关系，只有这样才能促进我国体育文化稳定、快速、可持续发展。