浅谈加强政府分散采购管理的实践

范海燕

摘 要：政府分散采购出自于《政府采购法》相关规定，是政府采购的重要组织形式之一，它包括了除本级政府纳入集中采购目录以外的政府采购项目。在近年来，政府分散采购量逐渐上升，已经占据的了各地政府总采购量的绝对份额。不过相比于政府集中采购，政府分散采购在管理实践层面是相对松散不规范的，其操作随意且已经严重影响了区域政府采购的整体范式与形象，因此当前有必要加强政府采购管理实践过程。本文中以遵循政府采购的工程施工项目建设为背景探讨了加强政府分散采购管理的实践做法与实践效果。

关键词：政府分散采购管理 建筑工程施工项目 实践做法 过程 效果

政府分散采购管理行为目前已经延伸发展到各个行业领域，这其中也包括了建筑工程施工领域。施工项目分散采购管理作为施工项目管理中的重要内容，其与集中采购、混合采购并重。政府及相关参与工程建设企业可适时选择分散采购，根据物料对项目的重要程度、供应风险等等因素进行分类，确定分散采购的具体范围。经过实践证明，这种采购管理模式是具有它相当大的应用优势的。

1.政府分散采购管理存在的问题与成因

1.1存在的问题

政府分散采购主要通过委托给具有政府采购业务代理资质的社会中介机构操作完成，它能够弥补区域内政府集中采购机制中的薄弱环节，适当扩大政府采购的整体范围，提高采购效率。不过在实际操作中，政府分散采购管理还是存在问题的。

首先，采购关键环节中是严重缺乏监督制约机制的。这代表政府采购监管部门在实际工作中的职能作用有限，仅限于制定并实施采购计划，例如实施事前、事中、事后全程管理，备案采购文件、评标现场监管内容、实施合同备案等等。但实际上这些环节都明显缺乏必要的有效监管机制，导致采购关键环节频频出错，降低了政府采购管理行为的效率，甚至违背了行为意愿。

其次，采购代理行为不够规范。采购文件违反规定随意设置了唯一性或者带有歧视性条款，在未经批准的情况下随意改变采购方式，评标过程极为混乱，这些都导致项目采购过分流于形式，甚至出现了政府分散采购管理高于市场价的情况发生。

1.2问题成因

政府分散采购管理出现诸多问题的成因非常明确，那就是政府方面明显缺乏合理的管理机制与管理办法，但深究其根本还存在以下3点原因：其一，政府采购管理体制不到位，法定监管单位（例如采购办）由于受限于人员编制导致岗位不稳定，而又由于政策性及业务性较强导致管理工作实际无法实现真正的深层次监管。

政府分散采购管理体系中存在中介代理机构，他们重“拉业务”，却轻“做业务”，虽然目前上拥有采购代理资质的机构非常之多，但是他们往往不与采购单位统一思想，经常出现在项目中违背公平、公正原则的操作行为，这严重影响了中介代理机构的工作效率，导致政府分散采购管理出现管理机制不平衡发展现象。

2.加强政府分散采购管理实践的具体案例分析

结合上述问题及成因，需要思考加强政府分散采购管理实践工作的具体措施，下文以某单位工程项目分散采购管理案例为例展开具体分析。

2.1某单位工程项目实施基本概况

某单位一直以来参与市政工程项目建设，其所采用的是政府集中采购制度，这种采购制度在传统操作中优势巨大，可为该单位建立供应信息渠道，满足工程项目建设供应所需物资要求，最大限度节省管理费用，同时也可利用数量折扣与供应商讨价还价获得价格优势。不过随着单位业务量的逐渐增多，所需物资的多样化，传统集中式采购管理模式不再适用，它已经无法满足单位发展需要，如表1。

从表1可以看到，该单位在2018年的市政建筑工程量承接总造价达到90490万元。这一数据超过了前两年的总和，但该单位也存在单位工地较多、建设项目较为分散，采购人员出现了疲于应付的情况，所以如果在未来继续采用完全集中采购模式已经不再合适。

2.2分散采购管理实践方法应用

为了改善政府集中采购管理所遗留问题，该单位决定采用政府分散采购管理实践方法，调整战略，主要是根据材料对工程项目建设的重要程度、供应风险等等提出物资分散采购战略。

（1）分散采购管理分类。首先该单位采用分散采购管理模式进行了物资采购分类，它就主要包括了战略采购材料、重要采购材料、正常采购材料以及瓶颈采购材料4类。例如在战略采购材料中就包括了工程生产用机械设备、变压器、开关柜、水泵等等；重要采购材料主要集中在“三大材”（钢材、木材、水泥）和“四小材”（装饰装修材料、地砖、卫生陶瓷、玻璃）上；正常采购材料主要是地方材料，像沙、石、灰等等，另外还有辅助材料如建筑五金、维修备件等等；最后的瓶颈采购材料主要是一些新型的建筑材料以及建筑施工中较少用到的材料，例如预应力钢绞线、新型防水卷材等等。

按照分散采购管理模式，该单位适当增大了项目部的采购范围和采购权限，避免项目部出现暗箱操作、吃回扣等违规行为。在部分保留原有集中式采购模式的基础上引入并应用分散采购管理模式，同时规范当前的采购业务流程，优化项目部整体组织结构。

（2）分散采购管理实施方法。该单位首先尝试采用了“先明确需求后竞争报价”的分散采购管理方法，契合市场交易规则围绕项目采购试图降低交易成本，同时尽最大限度规避交易过程中可能存在的采购活动道德风险。具体来讲，该单位首先明确了分散采购需求特点、采购方式、采购评审方法，基于合同文本与评价方式建立了纵向对应规则，保证采购方式中的每一道程序设计都有需求交易规则进行有效制约。再一点就是明确采购人需求责任，该单位要求所有采购人在采购活动前后都要承担合理需求责任，引导采购人采购活动并建立了一套完整的“采购项目需求专家认证会制度”，该制度的作用在于保证分散采购项目需求标准建设的完整性、合规性，结合改革现行评审制度对采购人提出明确的采购需求。在原则上，该单位采用了最低标价评估法，专门针对某些技术复杂且性质特殊的项目进行综合评分。而针对某些无法明确供应需求的项目设计方案内容则专门引入了两阶段招标或谈判策略。

其次，全程监控政府分散采购管理模式，做到保质保量，例如对采购前、中、后三个阶段都实施了针对性监督工作，主要围绕采购计划、审批、招投标、价格咨询、合同签订、核算、验收、付款、领用等多个环节进行有效监督，在监督过程中比对价格，做到分散采购监督管理保质保量。在物资进货后还有必要实施复测试验，确保只有合格产品才能进入施工现场。整体来说为工程项目保质量、保工期、降成本、创效益提供了强有力保障。

最后，采用了政府分散采购矩阵管理，在项目中设置常设性组织职能机构和专业部室，建立分散采购矩阵管理项目，在项目中主要实施所采购产品的审核、检查、保证工作。该项目矩阵管理模式在成本节约、资源利用等方面都非常合理到位，还为单位培养了一批非采购部室人员。

3.分散采购管理实施方法运用效果

该单位在运用了政府分散采购管理模式后经济效益显著提高，例如 2018年单位的总产值相比2017年上升明显，且取得了良好利润，究其原因就是因为通过采用新采购模式降低了工程成本。而工程成本的降低主要是因为材料成本有所降低，根据统计分析该单位的建筑工程项目材料成本降低20%左右，使得材料成本在工程中的总成本比例被控制在50%以内。

4.总结

本文由某单位工程项目分散采购管理案例分析，阐释了在工程项目建设过程中采用并强化政府分散采购管理实践过程是很有必要的，它節约了大量人力物力与财力，也推动了中介代理机构信用体系的良性建设，加强了行业发展自律，真正实现了企业专业化采购转变目标。

参考文献：

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