从水源地到水龙头：保障饮用水安全

方圆 刘亚 唐姗姗 陈文华 夏阳明

10月23日，最高人民检察院检察长张军向全国人大常委会作《最高人民检察院关于开展公益诉讼检察工作情况的报告》，全国人大代表、四川省盐产业技术研究院副院长符宇航作为列席代表，一边全神贯注地听报告，一边做着笔记。

“我从事的职业与环保有关，近几年一直关注检察机关的公益诉讼工作。”符宇航说，“去年到今年，我先后参加了最高检组织的深圳公益诉讼视察活动、检察开放日活动和座谈会，以及地方检察院组织的活动，深切地体会到公益诉讼与百姓民生息息相关，感受到检察机关所做的公益诉讼工作具有重大意义。”

在今年的两会上，符宇航提交了《关于推进检察公益诉讼深入开展、完善公益诉讼立法的建议》，其中尤其强调了线索收集渠道的问题。符宇航表示，“除了检察机关在履职中发现的线索，中办、国办对督察中发现的以及各行政执法机关移送的线索是目前公益诉讼案件的主要来源，但是这样的来源还是不够的。尤其是水资源保护这种生态环境类的，要鼓励和引导群众参与到提供线索中，形成群众提供线索——检察机关及行政部门解决——群众长期监督整改效果——有问题再反馈的闭环。”

拨通了检察官的电话

符宇航生活在四川省自贡市。自贡市属于长江流域，在去年长江流域11省市检察机关探索区域协作，建立“上管一段”等流域治理检察机制以来，符宇航看到自贡市周边的水体质量有了很大的改善，“我随当地检察院做了一些水体检测调查，也去参观了几个整改后的工厂，这些工厂的污水处理排放都做了加强，而且能看出环保意识也在增强。”符宇航说。

然而，又出现了与水资源相关的新情况。今年6月，自贡市本地知名论坛自贡在线相继出现两篇网贴，反映高层小区二次供水不规范，导致自来水浑浊。自贡本地新闻节目《直播盐都》随即对此进行了报道。符宇航所住的小区也存在同样的问题，她认真查看了网帖，又询问了小区的邻居，最后拨通了自贡市检察院第六检察部负责人的电话。

“如果之前没有接触过检察公益诉讼，我也想不到可以找检察机关。巧合的是，接到我电话的同时，自贡市检察院针对网帖已经启动快速响应机制，对线索开展集中研判。三天后，这个情况交由大安区检察院进行初查，先行先试、以点带面开展监督。”符宇航说。

初查中，大安区检察院成立以检察长为组长的专案组，深入自贡市两个辖区二次供水站、加压水公司、涉及二次供水的13个高层小区、7家物业公司开展摸排、实地调查取证，法警运用执法记录仪对调查取证活动进行了全程录音录像，通过无人机对二次供水现场进行了勘验，依法收集书证材料7次、收集言词证据17份。同时，还委托第三方机构对水质检测，检测报告显示，2个小区存在硫酸盐超标的情况。

自贡市检察院收到汇报以后，统一调配全市办案力量共同参与核实。经过20多天的努力，初步查明了全市存在二次供水设施新建改建信息与监管部门信息掌握脱节，导致部分项目未纳入主管部门日常监管;部分二次供水单位未取得行政许可，且未建立基本的运行管理制度和操作规程，部分管理操作人员未取得有效的从业健康证明;运营管理欠缺支撑，有的设施设备陈旧老化;有的小区未定期开展水池、水箱等二次储水设施的清洗、消毒，也未按规定进行水质委托检测等问题。

发现问题以后，专案组深入行政机关开展座谈，与各部门达成了治理二次供水的共识，及时向区卫生健康局、区住建局发出检察建议，还创新推出行政机关履职告知书，督促行政机关及时依法履职。

在大安区检察院先试先行的办案基础上，自贡市检察机关组织开展了为期半年的“益+二次供水”检察公益诉讼专项监督活动， 经过3个月的努力，全市检察机关共立案12件，发出诉前检察建议12件，已收到回复2份，先期办案发现问题的小区已得到整改，全域摸排整改、长效机制建立正分门别类开展。自贡市人大常委会专项视察了“益+二次供水”检察公益诉讼专项监督工作，并给予高度肯定，表示将把区县二次供水行业治理先进做法作为市人大出台《二次供水条例》的经验蓝本。

注重诉前程序保护公益

自贡市检察院围绕二次供水开展公益诉讼是检察机关对饮用水保护的一个缩影。10月10日，最高人民检察院通报“保障千家万户舌尖上的安全”检察公益诉讼专项监督活动工作情况。最高检第八检察厅厅长胡卫列介绍说，最高检自2018年8月起部署开展为期一年的专项监督活动。专项活动中，针对饮水安全问题，检察机关紧盯饮用水水源地、二次供水、自来水厂制水设施等环节违法情形，保护好人民群众“生命的源泉”。

飲用水水源地是“生命源泉”的来源，包括河流、湖泊、水库、地下水等。随着我国水资源供需矛盾进一步加剧，水源地也面临各种污染危机。一方面是城镇污水处理设施短板明显，比如污水处理能力不足、管网建设较差、垃圾填埋场水污染防治措施不完善，一方面是工业水污染防治问题突出，比如偷排有毒有害废水、污水处理设施超标排放、企业治理风险隐患，此外还有畜禽养殖、船舶水污染，等等。除了饮用水水源地本身存在污染问题外，集中式饮用水水源保护及制水设备也存在隐患。

为了监督饮用水安全问题，检察机关采取了多种措施，尤其是注重发挥诉前程序保护公益的作用。

“诉前程序和诉讼程序是检察机关办理公益案件的两种不同的办案方式，而就同一案件看，又是检察机关办理公益案件的两个不同的办理阶段。通过诉前程序推动侵害公益问题的解决，是公益诉讼制度价值的重要体现。”中国政法大学民商经济法学院环境资源法研究所所长、教授王灿发说。

例如江西省鹰潭市检察院针对自来水污染事件，经分析研判和诉前程序调查取证，向涉及饮用水安全的相关行政机关提出了合理化的检察建议，并向市县两级政府提交了农村饮用水安全调查报告，引起地方党委、政府的高度重视。在17份检察建议发出后两个月内，所有收到检察建议的部门都已作出书面回复，提出整改措施，形成全市一盘棋的整改氛围，有效保障了群众饮水安全。

江苏省溧阳市天目湖沙河水库也是通过检察建议消除了污染安全隐患。溧阳市检察院在线索摸排中发现该水源地保护区内存在景区、酒店、宾馆、汽修厂、停车场等旅游、餐饮及制造项目，存在污染隐患，直接威胁到全市近百万市民饮水安全，及时向负有监管职责的水利局、辖区政府分别发出诉前检察建议，辖区政府和水利部门积极行动，及时关停了停车场、汽修厂、景区，消除了水源地污染安全隐患。

“通过诉前程序，法律规定的机关或有关组织提起了民事公益诉讼，或者相关的行政机关纠正了违法行为或依法履行了职责，国家和社會公益利益得到了有效保护，就无须再提起诉讼。从现在检察机关公益诉讼案件公布情况看，大部分是在诉前程序中解决了问题，这符合检察机关的特色，在没有起诉的情况下对方就已经改正，也达到了诉讼的目的。”王灿发说，检察机关和社会组织在提起公益诉讼时也应该有所侧重，检察机关提起公益诉讼主要应该集中在行政公益诉讼方面，因为行政公益诉讼更加符合检察机关行使法律监督职能，而且社会组织没有资格来提起公益诉讼。

诉讼程序强化公益保护刚性

“自全面开展提起公益诉讼工作以来，检察机关更加注重发挥诉前程序保护公益的作用，行政机关更加重视检察机关的检察建议，积极主动进行整改。检察机关与行政机关在保护公益方面在逐渐形成合力。”最高检第八检察厅厅长胡卫列说。

今年7月，一个以借鉴“枫桥经验”多方参与化解公益难题为主旨的工作机制——《福建省人民检察院关于建立行政公益诉讼诉前圆桌会议机制的规定（试行）》应运而生，并写入福建省委深改委《关于支持检察机关依法开展公益诉讼工作的意见》在全省推行。这种诉前圆桌会议是践行双赢多赢共赢理念的创新举措，旨在凝聚广泛共识，形成各方合力，在诉前实现办案法律效果、政治效果和社会效果的统一。

据王灿发介绍，检察机关在提起公益诉讼前，可依法督促或者支持法律规定的机关或有关组织提起民事公益诉讼;或者先行向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行政行为或者依法履行职责。逾期未办理或者回复的，检察机关再提起公益诉讼。检察公益诉讼又可分为民事公益诉讼、行政公益诉讼和刑事附带民事公益诉讼。

2018年4月，四川省首例行政公益诉讼案件公开宣判。巴中市通江县法院杨柏法庭责令至诚镇政府，按照国家垃圾处理规范和标准对违法倾倒的垃圾进行处置，对污染破坏的生态环境进行治理和修复。至诚镇政府表示，会认真执行判决，对全镇现有的垃圾实行统一回收，运往县城垃圾处理场进行集中处理，确保全镇垃圾达到无害化处理要求。

2016年12月，安徽省绩溪县板桥水电发电总站聘请爆破公司对其经营的隐塘水库排水口进行爆破清淤，导致水库底涵洞口被炸开，使白沙河水质恶化。2018年6月，旌德县检察院向旌德县法院提起民事公益诉讼，要求侵权人绩溪板桥水力发电总站承担侵权责任。2018年11月，旌德县法院对此案公开宣判，支持检察机关的全部诉讼请求。

2018年9月，河北省易县检察院在工作中发现，李某等四人非法将铁艺加工中产生的废水未作净化处理排放到渗坑，并倾倒至易县坡仓村北山坡上，流入附近的小溪，严重污染地下水。经省院批准，易县检察院对该案提起刑事附带民事公益诉讼，要求四被告共同赔偿生态环境修复费用860余万元，法院判决支持了检察机关的全部诉讼请求，成为河北省生态环境领域索赔金额最大的公益诉讼案件。

“判决执行到位，被污染的生态环境得到修复，公益诉讼才能案结事了。如何监督公益诉讼案件的裁判执行活动，如何在提出诉讼请求时评估执行不能风险，并准备替代方案，是检察机关需要解决的新课题。”王灿发说。

水资源公益诉讼面临哪些难点

“从安徽旌德、江西鹰潭等几个案件中，我们可以看到在检察机关发出检察建议或是提出公益诉讼之后，不仅是污染水源地的工厂受到处罚、关停，涉及多个行政部门的监管问题也得到了解决。”全国政协委员、北京市金台律师事务所主任皮剑龙告诉记者，公益诉讼是一项年轻的制度，通过最高检及地方检察机关的努力，对于破坏水资源、危害饮用水安全等领域损害社会公共利益的行为起到了遏制、制裁效果，弥补了以往这些领域公共利益受损却无法进行主张权益的制度空白。

“在公益诉讼的具体实践中，检察机关也面临一些难点。”在江西省鹰潭市检察院检察长李莉安看来，水源地保护、饮用水安全是一项长期的工作，检察机关不是一纸检察建议发出去就完事的，如何把检察公益诉讼工作做好，如何跟进监督、紧抓不放，既是工作重点，也是工作难点。

河北省易县检察院检察长何建刚也认为，在公益诉讼工作开展中，检察院也面临一些困难，比如办案人员的知识能力水平等不适应形势需要，快速检测实验装备科技含量低，公益诉讼等外领域探索不够，等等。

公益诉讼，尤其是环境生态公益诉讼，往往涉及鉴定问题。全国政协委员、中国人民大学法学院教授汤维建告诉记者，我国在公益诉讼方面的鉴定机构和鉴定人才比较匮乏，目前难以满足公益诉讼的解决需求。现有的鉴定机构和鉴定人才非常分散，管理也较为混乱，可能分属司法行政部门、各自的行政机关以及高校科研院所等管理。

“这种不同的鉴定管理体制，直接影响到了公益诉讼的精准处理和高效解决，再加之鉴定成本高昂，往往致使公益诉讼久拖不决，甚至不了了之。”汤维建说，应该制定公益诉讼鉴定条例，完善公益诉讼鉴定机构，统一公益诉讼鉴定管理体制，建立公益鉴定人资质制度，规范鉴定费用收取标准，克服重复鉴定、鉴定乱象等弊端。

“在公益诉讼案件中，損害赔偿金往往数额巨大，有的损害赔偿款甚至超亿元，如何管理和使用公益损害赔偿金，是公益诉讼制度完善过程中的一个重大任务。”汤维建告诉记者，应设立全国统一的公益诉讼损害赔偿专项基金，将民事公益诉讼获得的公益诉讼损害赔偿金，除需立即执行的以外，都归入专项基金。此外，该基金还可接纳政府拨款、社会捐款等，以扩大基金的范围，增强其社会影响力。

“检察机关公益诉讼相对来说是一个全新的制度，自2017年设立至今只有两年有余。对该项制度我们缺乏相应的经验和制度规范。目前来说，对该制度的法律规范只有民事诉讼法、行政诉讼法和最高人民法院、最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》这些全国层级的规范，存在一定的不足。”皮剑龙提出，工欲善其事必先利其器，今后，检察机关首先应从规范完善和制度建设方面进行完善，只有科学、严密的制度才是检察机关顺利履职的保障。汤维建也表示，建议制定人民检察院公益诉讼法或公益诉讼法，为检察机关行使公益诉讼的实施权提供法律支撑。

水资源保护公益诉讼应形成闭环

在全国人大代表，全国人大农业与农村委员会委员、清华大学水利系教授周建军看来，这些年我国生态环境保护取得了很大成绩，最高检开展公益诉讼工作可以说功不可没，在接下来的工作中也应更好地发挥作用。为此，他希望检察机关公益诉讼要加强对政府部门在公益方面违规的监督和评估力度。

“在水资源保护方面，以江西鄱阳湖为例，当时地方为了鄱阳湖口建闸，全湖口入江段采砂造成的破坏非常严重，入江水道几十公里，河道挖砂三亿多立方米，导致生态破坏、湖区面貌严重改变。再比如黄河上游一些重点的大型灌溉和水资源水库，几十年来水资源调节能力利用率非常低，这都有重建清管和人为的违规违法问题。”周建军告诉记者，这些问题简单来说可能是管理问题，但我认为是对生态环境，对社会安全的危害，如果不加强监管，危害不可估量。

“另一方面，在生态文明建设大背景下，检察公益诉讼相关法律制度和公益方面的配套制度应进一步得到完善。”周建军建议。

在自贡推动对二次供水的排查，给符宇航的触动很大，“这次排查虽然有我的推动，但是来自群众的声音也是引起检察机关注意的重要渠道。希望检察机关加强普法，再出现类似情况，群众能立刻联想到检察公益诉讼，主动出击。”

符宇航认为，现在检察公益诉讼的普法行为，刚刚进入到行政机关，“从自贡市当地来看，大部分行政部门都排除了抵触情绪，认可‘双赢多赢共赢，接到检察建议都能着手整改，配合检察机关取得良好的效果。下一步可推动面向群众的普法，希望检察机关能够生动、接地气，用老百姓喜闻乐见的方式，在公交、地铁站牌甚至‘抖音上做到全覆盖，传播给老百姓社会公民的意识和责任。有时候，身边出现了侵害社会的现象，打一个12309电话就可以了，不需要你解决问题，而是提出问题，这是最简单的履行公民责任的方式。”

符宇航同时认为，全国人大代表在检察公益诉讼中有更大的责任，一方面自己发现的和群众通过转送的线索要主动联系检察机关，一方面要配合检察机关宣传普法。“现阶段，全国人大代表还有一个重要任务，就是推动检察公益诉讼在法律修改中的体现。目前，只有民事诉讼法、行政诉讼法以及两高共同出台的司法解释规定了检察公益诉讼的大体事宜，在实际工作中，对证据的固定、惩罚性赔偿、环境损害修复资金使用等方面还存在争议，亟须相关法律出台。”

在履职的过程中，符宇航坚定认为代表关注和支持是检察公益诉讼工作的良性推进剂。“每一年代表在两会上下的发言和呼吁，不仅是在支持检察机关的工作，也是在维护全国人民群众的权益。检察公益诉讼让检察机关从一块冷冰冰的牌子，变成了我们内心涌动的热情。”

“在接下来的工作中，我们将统筹协调各行政部门合作，鼓励公众、外力积极参与到公益诉讼中去。”全国人大代表，鹰潭市市委副书记、市长于秀明表示，检察机关要更加主动持续跟进监督，支持、推动相关部门进一步抓好巩固、整改、提升等工作，保障从水源地到“水龙头”的安全。同时加强与相关职能部门的联合联动，以饮用水安全公益诉讼工作取得的良好成效为新契机，充分发挥生态环境公益诉讼的“防火墙”作用，敢于“亮剑”，当好生态环境保护的“检察卫士”。

“作为全国人大代表，我也将积极履行代表职责，通过学习、视察、执法检查等各种渠道为检察公益诉讼鼓与呼，特别是在水源地保护和饮用水安全方面，带动社会各界更加积极投身到保护大业中。”于秀明说。

“作为一名政协委员，积极参政议政、建言献策是我义不容辞的责任。”皮剑龙也表示，对于检察机关公益诉讼，首先会将群众的要求和呼声及时向各级检察机关进行反映，让检察机关开展公益诉讼活动时有的放矢，更加精准。同时，他也会用专业的视野对检察机关履行公益诉讼职权进行关注，一旦发现问题会及时提出，督促其依法行使职权。

“同时，检察机关还应进一步通过具体实践积累经验，对水资源频发问题领域开展专项、持久活动。特别是对饮用水这种‘生命源泉，更要倾听群众呼声，对人民群众呼声最高和反映问题最多的地方开展公益诉讼。”皮剑龙认为。