公共政策变迁之原因探析

文/张留飞

一、公共政策变迁的理解

公共政策是统治阶级为维护阶级统治，通过调节社会公共利益，减少和弱化社会矛盾，促进社会和谐稳定的一种过程。公共政策涉及政治、经济、文化、生态等等，大到国家的内政外交，小到公民的日常衣食住行都要受其影响。公共政策学的开创者哈罗德·拉斯韦尔认为：“公共政策是一种含有目标、价值和策略的大型计划。”[1]而我国学者陈庆云认为：“公共政策是政府依据特定时期的目标，通过对社会中各种利益进行选择与整合，在追求有效增进与公平分配社会公共利益的过程中所制定的行为准则。”[2]可以说，公共政策亦是因时而立，公共政策的变迁是一种社会常态，因为政策本身就包含一种动态变化的过程，正如霍格伍德和彼得斯所言，“所有政策本身就是一种变迁”。[3]科学合理的公共政策引导着社会朝着政策目标方向发展，调控和分配社会利益，促进社会文明进步。

公共政策的变迁是一个政策调整的过程，政策的变迁反映出社会发展变化对新政策的需要。美国政策学者安德森曾把政策变迁看成一个政策取代另一个政策的过程，包括新政策的实施和旧政策的修正和废止。而我国学者张国庆则以“政策调整”来解释政策变迁，他认为：“政策调整是政策过程中不可缺少的环节。任何一项政策都需要做出一定的调整以适应情况的变化。人们在制定政策时，对影响政策的因素及政策产生的可能结果都不可能认识得很全面，因此，随着人们对政策问题认识的深化，对政策本身做出相应的调整亦是必然。”[4]有学者认为政策变迁“本身是一个过程，这个过程的主题是变革现行不合理政策。”[5]国内学者王骚和靳晓熙则认为：“所谓政策变迁是指不同政策间的替代与转换过程。从动态均衡的角度看来，可以将政策变迁过程分为政策失衡、政策创新、政策均衡三个阶段。通过这三个环节揭示出政策变迁过程中，政策从原有均衡状态演变为失衡状态，再通过创新变革向新的均衡状态转变这一规律。”[6]这些关于政策变迁的论述，有助于我们更好地从不同角度去理解公共政策的变迁。

政策变迁往往是多种因素共同作用的结果，国内外专家学者一般将影响和决定政策变迁归因于价值观念、利益团体、社会舆论、突发性重大事件等等，而并没有把政策变迁放在历史发展的社会大背景下进行一个宏观背景下的分析研究与阐述，缺乏对公共政策变迁的历史必然性和应现实需要而生的分析与思考。但是，任何一种重大公共政策的变迁总是在特定的历史大背景和社会大环境下发生的，只有带着历史的眼观、发展的眼观去研究思考公共政策的变迁，才能让我们更好地理解公共政策因何而变迁，从而帮助公共政策理论的学习者更好地理解公共政策。

二、公共政策变迁的依据

（一）促进公共政策的优化

公共政策的本质是政府对社会利益实行的权威性分配。公共政策的制定主体是公共权力机关，所需要面对的是公共问题，任何公共政策的制定都不可避免地涉及到公共利益。在公共政策实行的过程中，由于社会处于不断的变化发展之中，最初的公共政策可能已经不再适应变化发展后的国情社情。但是，公共政策的存在意义就是必须能够解决社会问题，确保社会治理的有序性，能够尽可能维护社会公平，确保社会稳定发展才行。这就要求公共政策必须“因地制宜”做出实时调整和优化，使其符合现实需要。

（二）保证公共政策目的的实现

任何公共政策的制定都有其目的，都是为了解决一定的社会问题，都是为了一定的政治目的、经济目的等而制定的，而公共政策的执行者是公共行政机关，这就直接使得公共政策具有目的性与强制性。公共政策的制定一般都会根据国家的政治形势、经济形势、发展目标等来进行，明确的目标使得公共政策的制定更具有现实意义，无目的的公共政策是毫无意义的。政策变迁可以适时调整政策主体内部关系、政策主体与客体的关系等，使之适应政策环境的变化，从而促进公共政策目的的实现。

（三）保持公共政策的连贯性

公共政策的目的为公共政策的执行起到导向性作用，要保证顺利实现公共政策的目的，就必须保证公共政策的稳定性。只有连续的、持久的公共政策，才能得到公众的认同，保证政策制定目标的顺利实现。任何公共政策的内容是以现实为转移的，公共政策变迁或调整保证了政策具有动态发展性，从而促进社会的稳定和发展进步。当然，公共政策的变动并不是频繁而随意的，公共政策的变迁必须根据现实需要，结合社会利益关系、公共政策环境的变动等因素，经过科学论证，才能最终做出调整和变动。

三、公共政策变迁的原因

一个国家的民族构成、文化历史传统、自然地理环境、自然资源等国情状况是相对稳定的，但社会形势、政治形势、和国际环境等却可能会在短期内发生较大变化，这些发展变化对一个国家特定时期内的重大公共政策的变迁或调整有着极其明显的影响。

（一）社会形势的变化

一个国家社会形势变化的最明显特征就是人口构成的变化，人口构成是一个国家综合实力的基本体现，影响一个国家发展的潜力。不同的人口数量和结构，实行的公共政策也势必有所区别。公共政策的明确性有助于政策的执行，同时也有助于提高公共政策的稳定性。人口数量多、人口结构复杂的国家，政府制定的公共政策往往高度囊括，具体的政策执行到了地方政府则表现出千差万别的特点，为此，中央政府可能不得不颁布新的辅助性政策条令来保证之前所制定政策的有效实施，这也使得公共政策变得越来越多、越来越复杂。而人口数量少、人口结构较为单一的国家，政府制定的公共政策往往十分详细，会直接对政策的具体执行做出详细的规定。在特定的历史时期，如果一个国家和社会的人口数量和结构产生较大变化，那么政府所制定的公共政策也就必须做出新的政策调整，以适应新的社会形势变化。

（二）政治形势的变化

政治形势的变化对公共政策的变迁具有重要影响，政治形势的发展走向深刻地影响着公共政策变迁的方向。在特定的历史时期，一个国家的政治形势如果产生较大变化，那么极有可能对整个国家的发展产生长远的影响，很有可能决定国家的未来走向，而公共权力机关的公共政策制定也就可能因此而发生重大改变。政治形势的变化可能会使得某些被忽视的社会问题凸显，倒逼公共政策主体主动调整政策。政治禁锢的破除会解放人的思想，引起政策制定主体去关注那些过去被忽视的问题，采取新的方案，制定新的政策，以便适应变化了的政治形势和社会环境。可以说，在特定的历史时期，政治形势的变化是公共政策变迁的第一因素。

（三）国际环境的变化

任何国家都处于一定的国际环境中，国际环境的变化不可避免的会对一个国家产生影响，从而构成对一个国家或政府公共政策制定过程和结果的影响。当今世界，国与国之间的联系越来越紧密，国家之间的政治经济联系日益紧密，世界性、区域性的国际合作组织内部成员国之间的合作成为一种发展潮流。在面对相似社会问题时，国家与国家之间往往会展开交流合作，互相学习对方社会各领域发展过程中的经验，从而促进本国的发展，在此过程中即有可能存在政策变迁的情况发生。一个国家或国际组织对待另一个国家或地区的政策调整，往往也会引起相应国家或地区的对内对外政策调整。由此可见，国际环境的发展变化对一个国家政策变迁或调整的影响是不可忽视的。

（四）同类优化政策的吸引

一个好的政策往往对其他公共政策主体具有较大的吸引力，会促使其他政策主体向其学习借鉴其优化后的政策方案或理念。公共政策主体在针对某个问题制定政策时往往会考虑学习借鉴国内外其他同类型的备受好评的公共政策，在学习借鉴其他公共政策主体的公共政策制定经验后制定相似的适合自身的新公共政策。新的公共政策或许只是做出了局部调整，但是其影响却可能越来越大，甚至深入人心，影响着此后公共政策的制定过程。一些公共政策主体在发展过程中找到了更新进的解决社会问题的政策方案，从而对其他公共政策主体产生极大的吸引力，促使其他公共政策主体学习借鉴那些更优化的政策或理念，并由此制定一些适合本土的新政策。