于桥水库饮用水源地生态补偿机制研究

李 燃，包景岭，罗彦鹤，赵 阳，闫 佩

（1.河北工业大学 经济管理学院，天津300401；2.天津市环科环境规划科技发展有限公司，天津300191）

于桥水库是引滦入津工程重要的中转调蓄水库，在南水北调中线通水前曾是天津市唯一的大型集中式饮用水源地。多年来，为保护饮用水源地水质、保障广大人民群众的用水安全，当地政府在水库周边地区开展了大规模的生态环境保护工作。建立科学合理的生态补偿机制，对于保障水源地群众利益、促进水源保护与经济发展具有重要意义。

近年来，针对水库型饮用水源地保护，国内许多省区开展了生态补偿方面的探索与实践，并取得一定成效。从实践情况来看，目前已大致形成财政转移支付、生态补偿专项资金、水权交易、异地开发4种生态补偿模式［1-3］。财政转移支付和生态补偿专项资金的补偿模式是最常见也是最直接的补偿方式，水库上下游分属不同行政区域的，多采用横向财政转移支付的方式；对辖区内水库进行补偿的，多采用专项资金的方式，专项资金有明确的使用范围，专款专用、单独核算。水权交易和异地开发模式属于少数区域的探索实践。

生态补偿标准是生态补偿机制的核心，也是建立生态补偿机制的重点和难点。从现有的研究成果来看，水库型饮用水源地生态补偿标准的核算方法主要有生态系统服务功能价值法、生态保护成本法、发展机会成本法、水资源价值法、水量水质需求法、支付意愿价值评估法6种［4-11］。这几种方法各有优缺点，测算结果存在数量级上的较大差异，要结合各方因素综合确定。

笔者根据于桥水库水质受上游来水影响较大的特点，本着权责统一、切实可行的原则，探讨了于桥水库生态补偿机制的构建思路，确定专项资金的补偿方式，提出以水库水质达标和改善情况为主、水环境管理措施为补充的生态补偿考核方法，并采用多种方法分别测算、综合确定生态补偿标准。

1 研究区概况

于桥水库地处天津市蓟州区燕山山脉边缘地带的州河盆地，是一座山谷型盆地水库，南北最宽10㎞，东西最长30㎞，总面积 135 km3，总库容 15.59亿 m3。为保护于桥水库的生态环境，解决库区周边污染问题，补偿蓟州区人民为保障全市饮水安全做出的牺牲，保障库区群众基本收益，天津市针对于桥水库开展了一系列生态补偿工作。一方面，在蓟州区新城建设、库区污染防治、旅游业和农业发展、交通基础设施建设等方面予以重点扶持，支持蓟州区生态保护与经济发展，增强生态功能；另一方面，自2014年起，每年安排专项资金8 000万元，用于对于桥水库实施封闭管理后库区人均耕地面积在0.046 hm2以下的困难群众生活补贴（从2017年起每年新增4 000万元，同时整合非移民粮煤补和基础设施建设资金1 000万元）。

2 生态补偿机制框架研究

从现有生态补偿机制研究和实践成果来看，建立生态补偿长效机制，要考虑补偿主体、受偿客体、补偿方式、补偿标准、实施机制5大关键要素，见图1［12］。

图1 生态补偿机制总体框架

在生态补偿机制中，受偿客体向补偿主体提供生态产品，补偿主体依据生态产品的价值提供生态补偿，明确补偿主体和受偿客体是确定补偿范围、补偿方式、资金来源以及实施机制等要素的基础。补偿方式主要包括政策补偿、立法补偿、资金补偿、市场补偿等，目前应用最多的为资金补偿，不同的补偿方式对应不同的实施机制；补偿标准为资金补偿方式中最核心也是最难确定的部分，目前相关研究很多，但基于各种方法测算的研究结果差异较大，难以直接作为政策依据；实施机制主要包括资金来源和使用要求、考核方法、实施保障等，是生态补偿机制能够落地实施长效执行的具体细则，实施机制的制定要充分体现规范化、标准化和透明化，确保生态补偿机制实施的公平性与公正性。

结合于桥水库水源地的特点，逐项确定生态补偿机制的5大关键要素。

（1）补偿主体。于桥水库供给除蓟州区和宁河区以外的城镇居民用水，补偿主体应为供水水源的受益者，即全市大部分城镇居民，天津市人民政府作为城市居民的公共利益代表，即为补偿主体。

（2）受偿客体。蓟州区为保护于桥水库水源地投入大量人力物力财力，并在经济发展方面做出较大牺牲。为减少生态保护措施对于蓟州区特别是于桥水库周边地区经济发展的影响，保障库区群众利益，应将蓟州区作为水源涵养区生态补偿机制的受偿对象。

（3）补偿方式。借鉴现有研究和实践经验，结合机制建立的可行性和可操作性，确定资金补偿方式，即建立生态补偿专项资金，用于蓟州区于桥水库汇水区的污染治理和生态保护。

（4）补偿标准。综合考虑生态保护对象的生态服务功能、生态产品价值、生态保护成本以及受偿地区经济发展机会成本等因素，确保补偿标准的科学性、公平性及可行性。

（5）实施机制。资金筹集采用市级财政年度预算固定支出和受益区集中筹集相结合的方式，其中受益区集中筹集部分由接收于桥水库供水的各区，按照用水人口占比共同筹措，通过年终结算上解市财政。蓟州区政府规范补偿资金使用管理，确保将补偿资金用于保护生态环境和改善民生，并做好资金绩效管理相关工作；市环保、水务部门依据考核方法，每年对蓟州区进行考核，依据考核结果确定补偿资金额度；市财政部门建立补偿资金使用情况的跟踪问效和反馈机制，并进行绩效考评；市审计部门依法对生态补偿专项资金的使用情况进行审计监督。

3 补偿标准测算

借鉴已有研究成果，结合于桥水库作为中转调蓄水库的特点，分别采用生态系统服务功能价值法、水资源价值法、生态保护成本法和发展机会成本法对生态补偿标准进行测算，根据各种方法的测算结果综合确定。

3.1 基于生态系统服务功能价值的测算

参照Constanza、谢高地等关于生态系统服务价值评估的原理和方法，重点采用谢高地等［13］构建的基于单位面积价值当量因子法的中国陆地生态系统服务机制动态评估方法，对于桥水库的生态系统服务功能与效益进行分析，评价其生态系统服务总价值。该方法将区域生态系统服务分为供给服务、调节服务、支持服务和文化服务4大类，并进一步细分为食物生产、原料生产、水资源供给、气体调节、气候调节、净化环境、水文调节、土壤保持、维持养分循环、生物多样性和美学景观11种服务功能，其计算公式为

式中：ESV为生态系统服务总价值，元；Ak为研究区k种土地覆被类型的面积，hm2；VCk为单位面积生态系统服务价值当量；D为1个标准单位生态系统服务价值当量因子，是指1 hm2全国平均产量的农田每年自然粮食产量的经济价值，取3 406.5元／hm2。

在Envi 9.0平台上对于桥水库流域2015年、2016年高分辨率遥感影像进行解译，结合地面核查，在Arc-GIS 10.0平台上建立土地利用空间数据库，实现于桥水库保护区土地利用分类空间化，得到于桥水库流域土地利用分类。对各类土地利用类型进行面积测算，结果见表1。

表1 于桥水库流域各种土地利用类型面积统计

根据于桥水库流域用地现状，对分布面积较大、生态服务功能价值较高的林地、园地、耕地及水库等土地利用类型进行测算，得出总服务价值约为56.70亿元，其中水资源供给功能服务价值为2.86亿元。

生态系统服务功能价值作为生态补偿最基本的理论基础和依据，其估算方法目前仍处于理论研究阶段，缺乏统一的标准，测算所得的结果往往数额巨大，难以转变为现实决策依据，因此一般将其作为补偿标准的参考和理论上限［4，11］。

3.2 基于水质分类的水资源价值的测算

水资源价值是饮用水源地生态补偿标准测算的关键指标。水质对水资源价值具有重要影响，现有基于水资源价值测算生态补偿标准的研究大多综合考虑水资源量和水质两方面因素。基于水质分类的水资源价值的计算公式为

式中：P为补偿标准；Q为调水量；Va为水资源价值；C为水质调整系数。

结合于桥水库供水水量和水质要求，将水质满足《地表水环境质量标准》（GB 3838—2002）Ⅲ类水质标准的补偿标准定为基本水资源价值，即C＝1；优于Ⅲ类水质标准的水资源价值翻1倍，即C＝2；等于Ⅳ类水质标准的为基本水资源价值的一半，即C＝0.5；劣于Ⅳ类标准的水资源价值为0，即C＝0。基本水资源价值根据天津市地表水供给城镇公共供水企业的水资源税税额标准确定，取水资源税额标准的一半（见表2）。

表2 不同水质类别的水资源价值

水质情况按月考核，以于桥水库出口断面水质监测结果为准，高锰酸盐指数、化学需氧量、氨氮和总磷4项污染物月均浓度均达到或优于Ⅲ类标准为达到Ⅲ类水质，依此类推。

2011—2015年于桥水库年供水量为8亿～10亿m3，2016年南水北调中线工程通水以来，于桥水库供水量有所减少，每年供水量约为5亿m3。若年供水量按5亿m3计算，则不同水质情况下补偿标准为0.95亿～3.80 亿元。

3.3 基于生态保护成本的测算

入库河流是流域与水库生态环境联结的主要纽带和通道。河道污染物输入是于桥水库主要的外源性污染，也是流域点源、非点源污染的综合表现。于桥水库入库污染物主要来源于上游来水污染和库周入库污染两方面。本文所研究的生态补偿机制仅针对库周污染治理和生态保护，可采用影子工程法，按照库周污染治理成本测算生态补偿标准。

目前，天津市水价中包含的污水处理费为居民生活 0.9 元／m3、工业及其他行业 1.2 元／m3，与污水处理成本基本持平，故将每治理1 m3入库污水成本设定为1.0元。库周入库污水量按多年平均库周汇水量1.05亿m3计算，则补偿标准为1.05亿元。

3.4 基于发展机会成本的测算

于桥水库所在地蓟州区，是京津冀协同发展定位中的生态涵养发展区，是天津北生态的核心区，多年来承担着保护和涵养于桥水库“大水缸”的重任。为保护生态环境和饮用水源安全，蓟州区不仅实行了南岸居民整体搬迁、库区封闭管理、汇水区域内产业结构种植结构调整等重大措施，也牺牲了一部分自身发展机会。目前蓟州区库区居民年人均可支配收入比全市平均水平低1 000元左右。库区人口约13.56万人口，基于发展机会成本测算的补偿标准为1.35亿元。

上述4种方法测算的生态补偿标准为0.95亿～3.80亿元，综合考虑社会经济、财政负担等因素，现阶段于桥水库生态补偿标准可确定为每年2亿元。

4 考核方法研究

鉴于于桥水库水质受上游来水影响较大，对水库所在区域的生态补偿考核应以水质保护和改善情况为主，兼顾污染防治及环境管理措施，充分调动水库所在地保护生态环境的积极性。采用累计加和方式，依据水环境质量和水环境管理措施两方面因素的考核结果，确定年度补偿资金额度。考核因素指标设置如下。

（1）水环境质量因素（A），分值为90分。考核断面为于桥水库出口、果河桥（入库断面），考核办法为按照考核断面月监测结果，进行年度统计，考核污染物为高锰酸盐指数、化学需氧量、氨氮、总磷4项。当于桥水库出口4项考核污染物浓度年均值均达到或优于地表水环境质量Ⅲ类标准，且断面超标月数不超过2个月时，A＝90；否则：

式中：Pi为于桥水库出口断面与果河桥第i种考核污染物浓度比较得分，当于桥水库出口断面第i种考核污染物浓度达到（或优于）地表水环境质量Ⅲ类标准或出入库浓度比值小于等于1时，Pi＝90，否则Pi＝0；Wi为第i种考核污染物权重。

（2）水环境管理因素（B），分值为10分。主要考核3个方面：①农村面源污染控制，以于桥水库保护区内主要农作物的化肥与农药施用量同比下降率为考核指标，考核年度内主要农作物的化肥与农药施用量比上一年度降低10%以上，可得4分；②畜禽养殖污染控制，以于桥水库保护区内粪便综合利用率为考核指标，考核年度内粪便综合利用率提高5%以上，可得4分；③创新水环境管理制度，考核年度内有制度或机制创新，可得2分。

综合考核分值计算公式为

综合考核分值与考核等级、奖励额度对应关系见表3。

表3 综合考核指数与考核等级、奖励额度对应关系

为激励水库所在地保护水源地的积极性，还可建立考核指标持续改善机制，例如依据实际情况逐步提高水质考核指标要求，在水库水质连续稳定达标3 a之后，将达标标准提高到地表水Ⅱ类水质标准，或增加被考核污染物项数。

5 结 论

（1）在现有研究和实践基础上，构建了于桥水库饮用水源地生态补偿机制框架内容，确定了天津市政府和蓟州区政府分别为补偿主体和受偿客体，采用专项资金的方式进行生态补偿。

（2）采用生态系统服务功能价值法、水资源价值法、生态保护成本法和发展机会成本法等多种方式测算补偿标准，综合各种方法的测算结果，现阶段于桥水库生态补偿标准可确定为每年2亿元。

（3）根据于桥水库受上游来水影响较大的特点，兼顾公平性和可操作性，设计了以水质保护和改善情况为主、水环境管理措施为补充的生态补偿考核方法。