从学术共和国到社会的“发动机”

王弘　余承海　陈赪

摘 要：丹麦高等教育从学术共和国转变为社会的“发动机”肇始于20世纪70年代。在近半个世纪的时间里，丹麦高等教育进行了三次较大的变革，即20世纪70年代的民主化变革，20世纪90年代的新管理主义变革，21世纪初期的内外利益平衡变革。经过近半个世纪的变革，丹麦高等教育从原来的学术共和国转变为社会的“发动机”。丹麦高等教育变革与其在全球经济中的整体战略密切相关，是丹麦知识与创新系统综合改革的核心要素。在丹麦，知识是国家、商业、公众的战略资产，高等教育是达到社会目标的关键工具。

关键词：学术共和国;社会的“发动机”;丹麦;高等教育变革

历史上，丹麦高等教育在相对独立于欧洲和全球高等教育的背景下运行。随着日益增加的对效率、效益、竞争的需求，高等教育大众化、国际化、全球化、市场化，知识经济的出现，丹麦高等教育面临重大变革，传统的学术共和国难以为继。欧盟和其他跨国组织如经合组织和世界银行在促进丹麦高等教育革新方面扮演了重要角色。通过强调投资更多更好的大学是未来丹麦的直接投资这一点，大学提供更多更好的知识、教育、创新的角色得以凸显。大学比以前更加重要了，国家干预高等教育的动机比以前更强了。根据大学在开放社会主要扮演解放角色，大学从文化转向实用，其主要任务是以科研和熟练的劳动力供给社会，助力财富增长。

一、20世纪晚期的丹麦高等教育变革

20世纪60年代晚期以来，丹麦大学数量一直在增长，教师增加，学生来源出现多样化。丹麦启动了影响高等教育机会的改革，包括提升职业教育的地位，发展更多的学士学位专业。[1]在随后的20世纪70年代和90年代，丹麦又相继实施了高等教育民主化变革和新管理主义变革。丹麦政府竭力强调大学的经济与管理效能，鼓励大学围绕国家战略，实现特定的大学使命。

（一）迈向民主化的高等教育变革

历史上，丹麦遵循大学教师管理大学的古老原则，大学教师选出最有能力的教师充当他们的校长、系主任及部门负责人。在丹麦最古老的哥本哈根大学和奥胡斯大学，均由教师组织决定由谁、如何运行大学。治理权力掌握在大学教授和部分副教授手里，由他们在同伴中选择大学的领导，如校长、系主任。

这种教授掌控学校的规则被1970年的行政管理法案所终止，它或多或少是1968年学生抗议的直接结果。20世纪70年代开始的激进民主化改革在丹麦大学中引入了强大的参与性民主。[2]1970年法案允许其他全职学术人员和学生参与大学领导的选举。在大学的所有治理群体中学生都拥有席位，在教师委员会和课程委员会中学生代表有权选举校长和副校长。1970年法案还赋予副教授和其他全职学术人员主政办公室的权利，当时只有校长和副校长职位依然是教授的特权。技术和管理人员也获得了影响力。大学治理主体出现了多元化。然而，这种治理主体的多元化依然局限于内部利益相关者，各种外部利益相关者依然被大学拒之门外。

1970年法案导致大学领导人选举方式的重要变化，但丹麦大学依然是自我管理的机构。大学治理受内部一致同意的规则与程序指导，没有外部干预。1970年改革确立的自治原则，即建立在内部逻辑与规则之上的管理在1993年的改革中幸存下来。1993年改革的主要特征是强化部门首脑的功能，他们被赋予了更多的权力，有权要求学术人员承担特别的任务，即所谓的“命令权”。有批评家认为，大学法案的这一变更是2003年大学法案颁布以来对学术自由的侵犯以及迈向管理权力的第一步。

1970年之前，丹麦大学是学者社区，现在丹麦大学具有工具性和实用性。学者社区和大学的工具性、实用性并不相互排斥，而是在不断变化着的观念和权力平衡中共存。这意味着相对于以前学术共和国的主导观念，在20世纪70年代的时候，丹麦的高等教育政策更有利于代议民主的观念，为高等教育政策深受民主、协商利益等观念影响拉开了序幕。

（二）基于新管理主义的高等教育变革

1990年以来，全球市场的挑战，加上稀少的资源以及日益增长的教育与业界需求对高等教育的重构产生了重要影响。众多的利益相关者表达他们的诉求，强调高等教育对于社会增长的重要性。工业和其他公私立机构要求训练有素的劳动力和便于应用的研究成果，以使他们能够参与国际竞争。此外，知识生产理论对包括丹麦在内的各国政策辩论产生了强大的影响。几乎所有的政黨都将高等教育看作是实现知识经济社会目标的核心力量。政策制定者、管理者、领导者都在寻找治理工具以使他们能够在变化的环境中进行机会与风险管理。

尽管在新公共管理文献中丹麦和其他斯堪的纳维亚国家被描述为被动的改革者，但其高等教育改革依然巨大。本次高等教育改革是丹麦重组国家官僚系统的一部分，也是新公共管理改革的产物。20世纪80年代以来，财政部一直在推动这一重组。大学作为独立机构的新身份、大学自治、治理结构专业化、以发展合同作为治理工具得以强化，这与新公共管理理论不谋而合。政府相信拥有独立身份的大学在日益加剧的竞争市场上更善于也更易于战略性地行动，有助于提高公私资金的使用效率。

20世纪90年代，丹麦的大学治理发生了急剧的变化，出现了权力从教授向所有雇员和学生的转移，校长、系主任及部门管理者在副教授、教授中由副教授和教授选举。部门管理者有权决定教师教学、研究与管理的时间分配。首次引入研究规划，管理者有权要求学者从事特定领域的研究。行政管理人员接受管理课程培训，大学领导人开始使用政府管理人员使用的诸如“员工发展咨询”（staff development consultation）管理工具。后来，随着变化了的工作任务和工作条件以及聚焦产出、结果与效益，出现了教职员工的边缘化。强化责任与竞争的高等教育政策已经弱化了学术权力，削弱了学术精英的力量，各种利益相关者进入大学董事会。丹麦及欧洲各国近期的发展显示了权力与影响从教师向全职管理人员的转移。

基于新公共管理模式，丹麦运用了公司概念与管理工具、基于结果的领导与监管、行动优先的发展战略、绩效协议、机构之间的竞争，以提升公共管理的效率与效益。通过提升大学自治强化大学的战略能力和竞争力，赋予大学自治地位，并建立大学董事会使决策分散化。在丹麦，董事会的权力和义务是巨大的，他们既对高校的资源负责，又通过发展合同对教育部负责，发展合同规定了大学的绩效目标。

新的大学法实施进程缓慢，在许多部门没有实质性变化，主要是因为部门领导人是在教师中由教师选举。学术群体从决策向咨询角色的转变、管理结构向职业化的转变、领导人任命制急剧地背离了传统的学术治理结构。改革触发了对以下问题的辩论：强化的自治是否仅仅是国家强化对大学宏观管理的烟幕。批评意见认为，改革使大学自治和学者自治减少了，支持者却认为改革是丹麦加入国际高等教育行列的必由之路。

二、21世纪初期的丹麦高等教育变革

21世纪以来，丹麦高等教育面临前所未有的挑战。融入欧洲、高等教育国际化及市场的全球化对丹麦高等教育变革施加了压力。内部压力包括学生数的暴增，科研量及其复杂性;外部压力包括对于高等教育日益增加的社会需求，不同利益相关者如工业向高等教育变革施加了压力，研究在塑造知识经济社会及解决社会经济问题方面发挥重要作用。像欧洲其他国家一样，在丹麦，高等教育被看作是达到社会目标的关键工具。

（一）由内向外的高等教育变革

2003年改革是丹麦近50年高等教育改革历程的一个重要里程碑和分水岭，因为它全面确立了外部利益相关者在高等教育中的主导地位。此前，丹麦高等教育改革虽持续不断，但基本上是一些由内部利益相关者主导的改革。这次变革意味着重点朝向外部的转变，暗示着一种全新的认知大学的方式，即一种更具工具性的观点，政府与大学关系合同化，发展合同是指引大学各项活动的框架，成为国家控制大学的重要工具。变革反映了对于绩效和成本的持续关注。竞争、责任与效率已经成为高等教育治理的核心要素。2003年改革的目标是强化大学的行政管理和经济自治。改革要求大学对外开放，规范管理与资助程序，更好地满足劳动力市场的需求，成为促进丹麦经济发展的关键推动力量。

以外部成员为主的董事会取代了先前大学的最高权力机构——评议会。原来的评议会由15个成员构成，其中只有2个来自外部，其余由师生从学术人员、技术人员、学生中选出。董事会则以外部成员为主，原来的评议会主席是校长，现在的董事会主席必须是大学外部人士。校长不是董事会成员，但师生依然拥有代表权。[3]2003年法案确立的治理模式意味着大学权力的平衡被颠覆了。外部利益相关者在大学治理结构中占据着关键位置，丹麦的高等教育治理模式从自下而上转向了自上而下。校长不再由师生选举，而是由董事会任命。系主任和部门领导不再由师生选举，而是分别由校长和系主任任命。系主任的权力通过2003年法案得以加强，系主任有权雇用和解雇部门领导，决定学习委员会如何建立。

2003年大学法案最重要的变革是治理结构的重构：决策程序已经通过建立董事会得到改革，每个大学都有一个指定的由代表外部利益的多数派组成的董事会。董事会是战略性地建立以应对快速变革的团队，直接对教育部负责，保证大学成功运行，其首要工作是建立章程和议事规则、与教育部签订发展合同、任命校长。所有的管理者都是指定的，包括校长、系主任、部门领导人。这种指定董事和管理者的新规成为丹麦高等教育机构标准的治理制度。

丹麦大学的决策机构、行政领导和问责机制发生了急剧的变革。董事会制度明显不同于先前的管理制度，大学决策脱离了研究者、教师、学生的关切。董事会制定管理框架，对于大学预算和发展合同负有最终的责任。董事会有权规范校长的工作，校长现在是首席行政官，是大学日常管理的核心人物，拥有除房地产之外的一切权力，被赋予了“教练”与“变革代理人”的角色。丹麦的惯例是董事会不干预大学校长的日常管理，董事会的决策通常建立在校长的建议之上。董事会外部成员承认他们的局限与不足，公开声称他们缺乏深度介入的知识。尽管他们先前作为学术人员有在高等教育机构工作的经历，但董事会重视校长提出的建议与观点尤其重要。很少有董事会成员声称他们在校园拥有积极的角色，有些董事会成员甚至认为在校园里拥有积极的角色是不合适的。[4]因此，绝大多数董事会成员认为他们最重要的工作是任命校长。新的问责机制粉碎了集体的组织形式，形塑丹麦高等教育文化的分享感。

2003年法案实施后，丹麦高等教育为一种更富效率、不透明的行政群体所取代。大学在以一种私营且竞争性公司的方式履行自己公共产品和服务提供者的角色，以一种相当矛盾的方式重组自己。一方面，行政人员负责决策，以一种敷衍的态度对待教职工多元的观点。另一方面，行政人员要求教职工对于大学的生存与发展有史无前例的忠诚。丹麦大学不仅面临竞争压力，而且非连贯性的政策建议持续不断地出现。这些意味着被任命的领导必须在压力之下就影响学校竞争地位的战略性决策快速地进行协商，同时还要适当地认可学术共和国的运行逻辑。在很大程度上，当前的政治背景使大学领导人少有选择，而只能以一种激烈的方式在各种利益需求之间周旋。

2003年大学法案在学术界触发了强烈抗议，因为师生的影响急剧地缩减了。师生有权在董事会中拥有代表，但只是作为少数派。先前强有力的评议会和教师委员会为学术委员会所取代。学术委员会被赋予权力评论所有学术事务对于教师或大学的重要性，比如资金的内部分配。但是系主任或校长最终决定如何分配资金。负有咨询角色的学术委员会如今被董事会、校长及其高级管理团队用作橡皮章以合法化其决策，出现了权力向校长的集中。先前的教师委员会剩下的权力仅有博士招生的权力。

（二）内外兼顾的高等教育变革

2011年改革法案对2003年法案过于聚焦外部利益进行了适度修正，试图在大学自治与国家控制之间取得平衡。2011年法案強调了自治与控制，由于拥有了更多的自治，大学现在自由决定它们的内部结构与组织，有权制订自己的章程、确立战略目标，但要负责控制其活动的结果，将它们引向正确的发展方向，最终确保大学对丹麦的经济竞争力有所贡献。教育部部长有权在发展合同中设定特别的目标，研究经费依然遵从竞争逻辑，且日趋以战略研究为导向，控制成分依然强大。

2011年法案的目标是建立高度自治的大学。自治使大学能够更好地实现其在发展合同中所定下的目标并将大学转变成全球教育和知识市场的战略行动者。这种描述大学的方式建立在对大学工具或实用主义的理解之上。然而，批评意见认为政府控制在加强，政府试图通过将大学引向一些特殊的方向来控制大学的发展。批评家的反对意见建立在对大学的文化理解之上。

自治的增强能够赋予大学更多的战略决策空间，使大学更好地规划它们的专业、人事任命、研究与财务。不过，自治并不等同于教师的学术自治，教师已经失去了一些权力，这些权力为其他利益相关者和外部利益相关者所接管。教授的权力已经因为同行选举的废除、战略目标的引入、优先行动以及更多社会所需研究而被削弱。大学发展合同继续作为大学的规划工具和管理部门的监督工具。发展合同的目标是绩效最大化，绩效指标必须能够直接测量并与输入输出相关。大学依然在教育部长的监控下，部长可能干预董事会的决策，以防止董事不履行其职责，甚至要求董事会要得到财政部的批准。这些限制弱化了董事会的权力，阻碍了其制定战略决策，阻碍了其提升效率与生产力以及机构竞争力的能力。

丹麦高等教育虽然朝着市场化的方向挺进，但市场力量对丹麦高等教育的影响有限，丹麦高等教育并未彻底市场化。虽然高等教育治理机制出现了变化，但政府并未从监管中撤出。比如政府通过认证程序依然部分地决定大学可以售卖哪些产品。政府依然是大学关键的利益相关者，甚至是最重要的利益相关者。基于对大学有能力以政府期望的方式利用自治的高度信任，政府从事无巨细的规制转向间接控制。大学要成为战略行动者，通过参与全球知识竞争，提升丹麦在全球竞争中的经济地位。

2011改革繼续2003年实施的自上而下的大学治理模式，努力使大学治理现代化，实现高等教育治理的去规则化。以增加目标管理的形式取代高度的微观管理，这一直是发展合同意欲达到的真正效果。与2003年法案相比，2011年法案的一个重要变化是在牺牲部门领导尤其是系主任权力的情况下，校长的权力得到了加强。2003年法案决定了部门领导与系主任的功能，尤其是给予了系主任相当的权力。根据2011年法案，由校长和董事会决定大学如何被组织以及大学其他领导的功能与权力。

校长和系主任将大学塑造为积极的、创业性机构的责任不断增加，战略管理者的角色不断凸显。对于许多管理者而言，这一角色不仅是新的，而且日趋复杂化，这一方面是由于改革颠覆了原有的学术治理结构，另一方面还要保护学术治理结构。虽然传统的学术规范与价值观依然影响巨大，关于责任、战略、透明性新观念无疑也融进了丹麦高等教育的目标设定与特色建构。[5]大学管理者在内外需求的夹击中穿行，试图在高度制度化的组织中实施战略变革，以实现外部利益相关者设定的目标，同时维持内部的学术诉求。

三、小结与启示

近50年来，丹麦采用极具活力的高等教育政策，实施了大量激进的变革以回应高度竞争和苛求的国际环境。丹麦高等教育变革要放在全球发展、欧洲高等教育新政、建立新的治理文化以提升治理水平、建立成功标准的背景下来看。这些概念是分析丹麦高等教育变革的基础。

（一）小结

丹麦高等教育改革与其在全球经济中的整体战略密切相关。高等教育变革是丹麦知识与创新系统综合改革的核心要素。2006年4月出版的《全球经济中丹麦的进步、创新与凝聚力战略》报告的目标是使丹麦维持世界富裕国家的地位。该战略涵盖350项具体的倡议，包括教育与研究的重大改革，在社会所有领域就增长与创新引入实质性变革。[6]

欧洲化、国际化、全球化成为丹麦高等教育的核心观念。丹麦聚焦高等教育全球化战略与欧盟委员会关于欧洲大学现代化的建议一脉相承。全球市场观念驱动的政策已经重新定位了高等教育。波隆那宣言的影响超出了欧盟和欧洲的范围，它明确指出要提高欧洲高等教育的国际竞争力。随着国际化和竞争的加剧，高等教育出现了从集权向分权、从直接的政府控制向更具企业性质身份转变的倾向。像许多其他欧洲国家一样，受不断增加的市场压力、减少的资助、增加的责任需求驱动，导致丹麦高等教育中竞争性经费不断增加以及发展合同、报告、评估程序的引入。丹麦政府另一个优先事项，高等教育国际化的目标是确保丹麦能够抓住国际合作所提供的机会，确保高等教育质量，保持和吸引丹麦最有才华的师生，尤其是国外师生。

丹麦近期的改革建立在以下观念之上：知识是国家、商业、公众的战略资产。丹麦政府赋予大学作为知识增长提供者和推动者的新角色，以及与其他公私立机构合作以期建立知识经济。密切的公司大学关系有助于研究结果向商业领域的快速转化。丹麦全球化战略的核心问题是加强公私立部门之间的合作。丹麦最大的私立研究部门是制药工业。制药工业需要和大学的医药研究进行有效合作。除了制药，农业也是丹麦重要的产业部门。2007-2008年，最大的政府农业研究机构被合并进了奥胡斯大学，先前的农业大学被合并进了哥本哈根大学，哥本哈根大学有大量的传统医学研究。[7]合并引入了新的横向合作模式，其目标是刺激工业与大学研究的合作以及学科内部和跨学科合作。

如表1所示，丹麦近半个世纪的高等教育改革基本上遵循着奥尔森（Olsen）所谓的学者社区、代议民主、社会工具、服务性企业这样一种变革轨迹。[9]即从20世纪70年代之前的学者社区逐步转变到之后的民主组织、社会工具、企业性大学，也就是从历史上的学术共和国转变为社会的“发动机”。实际上，这种变革轨迹在欧洲乃至全球都有一定的代表性，而不唯丹麦所独有。正如莱斯·丹（Lise Degn）等人所言，丹麦高等教育变革是欧洲共同趋势的一个范例，它提供了研究欧洲高等教育发展动态的机会。除了高等教育变革的时间节点与具体内容有所不同之外，丹麦当前的高等教育变革方向与全球高等教育的变革方向基本一致。

（二）丹麦高等教育变革的启示

丹麦大学无疑获得了更大的自治，但自治伴随着来自政治系统的某些期待。当前，政府监督大学的方式已经发生了巨大的变化。在多数西方国家，高等教育已经转向所谓的“管理主义”“听证社会”或“评价政府”。从监督的视角来看，这意味着放松程序性控制和事前的权力监督，同时增加基于结果的事后监督。政府也承认，至少在一种不完全意义上而言，大学是一个自由的场所，大学是自由行动者，它能够以各种各样的方式行动和思考。自民族国家形成以来，政府一直在規制着大学的活动范围，在这种意义上，政府试图界定大学自治的权限。对于丹麦大学自治而言，发展合同应该成为大学战略发展的工具，而不仅仅是国家的管理工具。

值得注意的是，伴随着丹麦高等教育从学术共和国向社会“发动机”的转变，其高等教育管理者的产生机制也从民主选举转变到任命制。面对剧烈的国际竞争，在民主与效率的利弊权衡中，丹麦最终倒向效率的一边，意在避免过度的民主所导致的对民主的滥用。经合组织在1989年给予丹麦高等教育的建议就有改善“过分分享的体制，使大学管理变得更加行之有效”。[10]

大学从学术共和国向社会“发动机”的转变代表了一种文化的转向，这种转向明显体现了一种过于功利的价值观。当今世界各国过度强调高等教育的经济功能与政治功能，而对高等教育的文化功能似乎重视不足。独立的、全面发展的、具有批判精神的公民的培养是否仅仅通过大学的经济功能和政治功能即可完成？高等教育的个体价值和个体功能又该如何体现？人类的梦想不能仅被大学的经济功能和政治功能所遮蔽。大学的功能应该体现多元化和开放性。

参考文献：

[1]Stromquist  N  P，et al.The Contemporary Professoriate：Towards a Diversified or Segmented Profession？[J].Higher Education Quarterly，2007，61（2）：114-135.

[2]Rasmussen  P，Zou  Y H.The Development of Educational Accountability in China and Denmark[J]. Education Policy Analysis Archives，2014，22（121）：1-26.

[3][8][9]Degn  L，Srensen  M  P.From Collegial Governance to Conduct of Conduct：Danish Universities Set Free in the Service of the State[J].High Educ ation，2015，69：931-946.

[4]Carney  S.Reform of Higher Education and the Return of ‘Heroic Leadership：The Case of Denmark[J].Management Revue，2007，18（2）：174-186.

[5]Degn  L.Sensemaking，Sensegiving and Strategic Management in Danish Higher Education[J].High Educ ation，2015，69：901-913.

[6][7]Langberg K，Schmidt E K.Local Diversity and Identity Versus Global Interactions——Changes in the Danish Higher Education System[J].European Education，2010，42（1）：37-60.

[10]范富格特.国际高等教育政策比较研究[M].王承绪，译.杭州：浙江教育出版社，2001：124.

（责任编辑 赖佳）