农村危旧房改造助力脱贫攻坚实践的几点思考

张艺山

针对《国务院关于印发“十三五”脱贫攻坚规划的通知》（国发（2016）64号）文件精神，为确保2020年与全国全省同步实现全面小康，着力研究农村危旧房改造助力脱贫攻坚的实践。由于广元市朝天区是国家扶贫开发工作重点县区、川陕革命老区和汶川特大地震重灾区，脱贫攻坚任务艰巨，本文选取四川省广元市朝天区为案例，深入分析总结朝天区危房改造具体做法、提炼有益经验，为进一步加强农村危旧房改造，实践与探索农村危旧房改造助力脱贫攻坚的新思路、新途径、新模式，希望对全国其他开展类似工作的同业有所鉴益。

广元朝天区农村危旧房改造总体情况

朝天区位于四川省东北部，广元市北，嘉陵江上游，川陕甘三省交界的边陲地带，幅员1620平方公里。地势为东北高，西南低，由此形成东北部中山区、中部河谷平坝、西南低山区的特殊地理环境。境属亚热带湿润季风气候，东北部中山区冬寒夏凉，西南部低山区及平坝河谷地带冬冷夏热。夏秋季多雨而冬春季多风，年均气温12℃～15℃，极端低温-9.1℃～-8.2℃。

广元市朝天区经济社会有了很大发展，随着经济社会不断加快发展和党的一系列强农惠农政策的贯彻落实，广元市朝天区民生问题有了较大改善。2014年，朝天区精准识别出贫困村64个，贫困户7421户25518人。截止2018年，累计退出60个贫困村，脱贫7348户25062名贫困人口，贫困发生率降到0.19%，全面达到贫困县（区）摘帽标准。要使贫困户顺利脱贫，住房安全有保障是重要前提和基础。但是，由于受历史、地理、自然及经济发展水平等多种因素的制约，危房改造助力脱贫攻坚的任务异常繁重。朝天区牢牢把握“加快跨越发展、决胜脱贫奔康、建设美丽朝天”主题，大力实施脱贫攻坚，重点抓好农村危旧房改造，取得了显著成效，见表1.广元市朝天区农村危旧房改造基本情况。

广元市朝天区农村危旧房改造经验

广元市朝天区把农村危房改造作为安居扶贫的重要载体，创新建立农村危房改造建设标准，不断完善资金投入、运行管理、监管机制，为决胜脱贫攻坚、筑梦乡村振兴奠定坚实基础。

“2个统筹”，加强要素保障。一是统筹区级、乡镇、村组、农户四级力量抓改造。区、乡、村、户四级层层签订了危房改造工作目标责任书，层层传导压力、层层落实责任，形成四级共同参与的良好局面，确保危房改造工作有序推进。二是统筹资金渠道抓投入。建立完善财政补助、金融支持、社会帮扶、农户自筹的多元投入机制，切实减轻了农户的投入压力。争取金融机构支持。引导社会力量帮扶。鼓励农户积极自筹。各级各部门积极帮助农户拓展致富门路，鼓励农户自筹资金投入农房建设。

“3个严格”，规范过程管理。一是严格改造对象锁定。坚持按照农户自愿申请、村民会议民主评议、乡镇审核、区级审批的“一申二评三核四批”程序，将符合条件的建档立卡贫困户全部纳入改造对象。二是严格质量安全监管。加强质量安全教育培训。对培训合格的建筑工匠颁发了《住房和城乡建设行业技能人员执业培训合格证》。完善建筑材料监管体系。明确朝天区质监、工商、住建等部门以及乡镇人民政府在建材生产、流通、使用等方面的监管职责，并先后开展建材市场专项整治。严格执行建设质量安全标准。坚持选址“三避让”，即避开地震活动断裂带、避开地质灾害隐患点、避开行洪通道，确保选址安全。确保住房建设选址安全。严格按照《广元市朝天区农房建设管理办法》要求选址，强化“三个坚持”，即坚持《安全住房建设技术导则》、坚持照图施工、坚持抗震设防标准。加强D级危房拆除新建重点环节部位质量监督。做到“四查四看”，即查看地基基础、主体结构、屋面工程、抗震措施。三是严格督查督办督导。推行片区监理制，将农村危旧房改造纳入监理公司监理。强化上下联动、部门联动，主动邀请省、市专家领导调研指导、蹲点督导、严督实导。

“4个强化”，创新工作举措。一是强化政策导向。严格制定切实可行的实施方案和工作计划，明确了目标任务、工作重点及推进措施，将宏观决策部署细化落实到操作层面。二是强化规划引领。坚持高起点、整体性规划，不断完善村镇建设和脱贫攻坚规划体系，将农房建设与产业发展、基础设施建设、公共服务配套同步规划、有机衔接、融为一体。进一步设计完善了《朝天区农房建设通用设计图集》。三是强化达标升级。分类制定改造标准，做到危房改造不仅达标，更要升级。对危房改造C级维修加固户，严格按照“一消除两整治三硬化”的要求进行处理，即消除住房安全隐患，整治住房风貌、整治居住环境、硬化室内外地坪、硬化院坝、硬化入户路，改造后房屋必须达到主要部件合格、结构安全、基本功能齐全和居住环境整洁。对危房改造D级新建户，在房屋选址、房屋功能、抗震设防、房屋面积等方面严格管控，确保建成后的新住房面积不超标，结构更坚固、功能更齐全、形态更美观。四是强化示范带动。按照“试点先行、逐步推开”的思路，着力打造了两河口乡龙华村、李家乡青林村、鱼洞乡光明村、小安乡龙灯村等危房改造示范工程，为危房改造工作的全面推开提供了借鉴和参考，以确保高规格、高质量完成改造任务。

朝天区农村危旧房改造助力脱贫攻坚实施的难点

部分农户自力更生意识缺乏。在调查走访过程中，100%的群众都认为，现在国家政策好，维修房屋、新建房屋可以得到国家资金补助，自己不用担心，国家到时候就要帮助，得过且过的思想严重。部分群众有完全依赖国家思想，认为自己房子破烂国家会管的，就失去了开拓进取、自力更生的理念，存在着严重的“等、靠、要”思想。

农村危旧房改造精准难度较大。危房判定难度大。2009年《农村危險房屋鉴定技术导则》出台，以房屋使用阶段危险性鉴定为主，鉴定手段主要通过量测结构或结构构件的位移、变形、裂缝等参数，在统计分析的基础上评估，间接实现对承载力的判断。鉴定人员应具有专业知识或经过培训上岗，目前乡镇具体在识别农村危旧房，鉴定难度大，对既有农村房屋的安全使用，正确判断农村房屋结构危险程度，及时治理危险房屋，采用定性及定量鉴定方面人才缺乏、技术薄弱。危房改造对象难度大。针对优抚对象、低保对象、贫困对象、D级危房对象优先改造原则，特别是低保户对象和贫困对象这两类对象的标准难掌握尺度。如果识别改造对象出现偏差，将导致群众心里不平衡，产生对县、乡、村三级干部意见大，变成好心办坏事。

农村危旧房改造整体推进欠统筹。《国务院关于印发“十三五”脱贫攻坚规划的通知》（国发[2016]64号）文件指出，推进农村危旧房改造，统筹开展农房抗震改造，到2020年，完成建档立卡贫困户、低保户、分散供养特困人员、贫困残疾人家庭的存量危房改造任务，实现建档立卡贫困户存量危房改造率100%，时间紧、任务重、压力大，需要统筹考虑。

对农村危旧房改造助力脱贫攻坚的几点思考与建议

农村危旧房改造作为一项民生工程，也是民心工程。自农村危旧房改造工作同脱贫攻坚结合开展以来，一直作为农村工作中的一项重点工作，经过近几年政府对危房改造的大力投入，目前已消除了大部分的农村危旧房，现存危房也正在逐步动态改造，为确保脱贫攻坚夺取全面胜利，农村人居环境改善，为下一步乡村振兴战略大力实施，打下坚实的基础，结合上文提到到广元市朝天区2016年、2017年、2018年以来的农村危旧房改造实践，提出在县区级层面有针对性、前瞻性、可操作性的农村危旧房改造助力脱贫攻坚的几点思考与建议。

坚持科学规划引领示范

坚持整体性规划。不断完善村镇建设和脱贫攻坚规划体系，将危房改造与产业发展、基础设施建设、公共服务配套同步规划、有机衔接、融为一体。把危房改造作为幸福美丽新村规划建设的重要内容，明确危房建设“一片一风貌”“一村一风貌”“一镇一风貌”等具体控制标准。鉴定为D级危房的可以拆除集中安置，按统一选址、统一规划、统一层高、统一标准、统一立面、统一外观，分户自建，房屋按统一风格进行装修装饰。

科学制定改造方案。科学制定《维修加固方案》《农房建设通用图集》。制定《危房改造方案》《危房改造规划》，严格按照村庄布局规划和村庄建设规划，采取集中和分散相结合的方式，合理引导和安排农村危旧房改造，优先改造鉴定为D级的危房。集中建设的危房改造点，村庄主要基础设施和公共设施要基本配套，绿化覆盖率应达到30%以上。改造要严格控制建筑面积和总造价，低保户、特困户建筑面积原则上控制在每户40平方米以下，一般贫困户建房面积控制在60平方米，避免加重群众经济负担。

提升农民改造内生动力。着力化解农村“急难愁”问题，不断增强农民群众获得感、参与感、责任感。基层干部主动化解农民建新房包括危旧房翻建等合理诉求得不到解决、农民增收特别是远郊地区低收入农民的增收难度很大等问题。充分调动广大基层农民群众的积极性、主动性和创造性，激发和增强农民群众参与乡村振兴、脱贫攻坚、危旧房改造的内生动力。在危旧房改造工作中、风貌塑造、村庄规划中一定要真正让农民参与进来，多听听农民群众的意见建议，让农民群众从自己做起，主动改善生产、生活环境。

结合精准整体深入推进

不能片面的、孤立的、静止的推进农村危旧房改造。要把农村危旧房改造与交通建设、饮水工程、农村能源、广播电视、供电排污等基础设施工程有机结合起来，深刻改变农村生产生活条件和整体面貌。结合当地农林产业发展、旅游扶贫等实际，用足用好国家有关政策，力争在扶贫开发、资金投入、金融支持、配套建设等方面出台一系列优惠扶持政策，切实危房改造全面深入推进。

结合基础设施强改善。部分农村基础设施“欠账”太多，仅仅改造危房而未配套相应基础设施，等于是在建设一座座孤岛。要把改善农村生产生活条件作为一项民生工程，全力推动农村水、电、路等基础设施建设，提高农村公共服务水平，实现美丽住房与基础设施相协调。真正实现“有出路”“有水吃”“住房有保障”。

结合旅游做文童。可以开办各具地方民族特色的“农家乐”“民族乐”，注重结合古镇风貌、历史文化、民族特色、传统生活、自然环境等，打造乡村旅游的新热点。例如，贵州省在农村危旧房改造上精心规划，打造地方民族特色民居，黔东南的苗侗族民居、黔北民居、花溪布依族石板房、青岩古镇风貌民居等一批独具特色新型民居，正成为贵州乡村旅游新亮点。

突出生态文明重保护。注重保护和合理利用现有的自然环境，布局上应因地制宜，依山就势，尽可能结合利用地形地貌。注重房屋庭前庭后的陪衬，凸显农居与植物的完美结合，把农居的建设布置在梨、猕猴桃、柑桔、柚、葡萄、蔬菜等庭园经济产业植物。使农居掩映在绿树丛中，山、水、林、田、园、房相得益彰，充分显现民居的“经济生态”。

强化危旧房改造技术创新应用。落实《住房和城乡建设部办公厅关于开展农村住房建设试点工作的通知》（建办村[2019]11号），开展装配式及夯土建筑工艺试点和推广应用。通过引入新技术和新材料，实施现代夯土技术，对夯土墙体外侧的空鼓情况采用钢丝网泥浆加固土坯墙体，增设角钢构造柱，以提升主体结构安全，实现了成本低，稳定性强，整体美观，预期造价300元/平米。装配式建筑确保房屋建设成本降低，建设工期缩短，抗震效果好，预计造价在1400元/平方米，能够做到使用经济、适用、节能、环保，提升农村住房建设质量和品质。

注重农业产业化增收入。大力实行退耕还林和农居周围的土地改造，调整农村产业结构，促进生态环境的优化和生态农业的发展。构建生态经济链，以沼气池为纽带，连接经济园和畜禽圈舍，形成三位一体的生态循环链条。

优化居住环境改习惯。引导农民对传统农居进行改厕、改圈、改厨、改外观形象。改善群众生活环境，改变群众精神面貌和卫生习惯，大力实现“复合生态”。

创新体制机制加强保障。农村危旧房改造是一项系统工程，涉及面广工作量大，任务十分艰巨。各级党委、政府和有关部门要把农村危旧房改造工作作为脱贫攻坚的重要内容，作为关注民生的重要举措，作为一项重要的政治任务，有力有序有效地抓紧抓实抓好。

落实领导到位。各级政府都要成立本级农村危旧房改造工程相应的领导机构，制定农村危旧房评定标准、总体规划和年度实施计划的编制、技术指导、质量监督、资金管理等制度。

落实人员到位。进一步明确工作完成的时限、工作要求、工作标准，做到人人有责任，事事有时限，有人抓落实。选派抽调工作责任心强、作风正派、精通业务的人员进行集中办公，长期作战，确保领导机构能迅速运转。

落实责任到位。要建立健全工作责任制，层层抓好危房改造工作的落实。把农村危旧房改造目标任务层层分解，明确责任，签订目标责任書，按工程规划、进度、数量、完成时间等，落实到责任部门和成员单位，落实到岗，落实到人。严格实行责任追究制。对建设工程因管理不严，违规操作等造成工程质量事故的，要严肃处理，并追究当事人和有关领导的责任。

落实资金到位。农村危旧房改造资金按照按照“中央财政补助一点、地方财政补助一点、农户自筹一点、社会捐助一点”的办法多渠道筹集。在争取中央财政补助，另需地方财政匹配部分，一经确定，地方政府按比例每年要纳入财政预算，确保农村危旧房改造资金足额到位。

逗硬督查督办严格奖惩

建立严格督查督办机制、逗硬奖惩机制。建立和完善重大事项报告制度和信息沟通制度，采取综合督查、反复督查、跟踪督查等方式，督促危房改造工作保质保量按进度完成。表扬先进、督促后进，研究制定具体奖惩措施，全面激发农村危旧房改造助力脱贫攻坚的合力。