第三方评估如何落地——省级教育评估机构转型发展探究

严 萍，李欣婷

(1.安徽省教育评估中心，合肥 230001；2.合肥工业大学 经济学院，合肥 230009)

党的十九大开启了我国加快教育现代化、建设教育强国的新征程。建设教育强国的核心是提高教育质量，而科学专业的教育评估是保障与提升教育质量的重要途径。目前，我国承担教育评估的主体有教育行政部门、政府设立的教育评估机构、学校内部评估机构和社会机构，其中省级教育评估机构承担着评估的主要任务。随着第三方教育评估的政策导向和社会需求日益凸显，如何顺应新形势、新机遇、新挑战，顺利实现转型发展，是省级教育评估机构当前面临的重要课题。

一、省级教育评估机构发展现状

省级教育评估机构是隶属于省级教育行政部门，从事教育评估理论研究与实践的专业机构，其产生与发展经过了一定历程。1993年，国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》首次提出“要建立教育评估机构”。[1]自1996年起，我国借鉴国外先进的教育评估模式与经验，建立了一批由中央政府或省级政府主导的教育评估机构，国家级教育评估机构以教育部高等教育教学评估中心为代表，省级教育评估机构如上海市教育评估院、福建省教育评估研究中心、内蒙古自治区教育督导评估中心等。目前，全国已有十多个省份建立省级教育评估机构(见表1)。

各地省级教育评估机构均为省级教育行政部门直属事业单位，行政级别一般为正处级；工作职责以组织实施省级教育行政部门确定的教育评估项目为主，兼顾教育质量调查、理论研究、学术交流与培训等工作；管理模式普遍采用科层制，按照职能、职位进行内部分工和分层。二十多年来，在政府的大力支持推动下，省级教育评估机构不断发展壮大，在加强教育教学管理、创新教育治理模式、保障教育质量等方面发挥了重要作用，为构建中国特色教育评估理论与实践体系做出积极贡献。从各地工作实践看，省级教育评估机构呈现出以下既有的发展趋势：

第一，专业化成为保证评估质量的核心议题。省级教育评估机构充分认识到教育评估是一项专业性很强的实践活动，实现专业化发展是获得政府信赖和社会信任的关键。因此，各地都高度重视专业化发展，将其纳入重要议事日程，坚持常抓不懈。在专业理论方面，不断学习并掌握新政策、新理论和新技术，更新教育评估理念，以课题项目为依托，不断加强理论研究，充分发挥科学理论对评估实践的支撑引领作用。在工作实践方面，认真开展各类评估活动，及时总结评估经验，探索评估规律，反思改进评估工作，努力做到理论联系实际。在队伍建设方面，在抓好本单位专业技术人员专业研究与学习培训的同时，充分利用行政优势，建立囊括学科研究、教育管理、行业企业等领域的专家库，以便采用同行专家评估方式，对被评对象作出专业判断。

表1 省级教育评估机构基本情况一览表

注：资料来源于各省级教育评估机构官方网站。

第二，规范化成为加强日常管理的主要举措。一方面，加强日常管理制度建设。建立并完善组织管理、工作规范、财务审计等内部制度，明确内设部门职责与权限，细分人员工作职责，强化服务意识和责任意识，确保评估工作规范有序。另一方面，完善科学的评估流程，基本形成评估——反馈——整改——回访监督——再评估的长效机制。在准备阶段，制定评估实施方案和评估标准，印发评估文件，收集整理相关资料，指导被评对象开展自评等；在实施阶段，组织评估专家在规定时间内，依据评估标准，运用专业评估方法，完成评估活动并形成反馈意见；在反馈阶段，及时将评估结果反馈给被评对象，同时指导帮助被评对象做好整改工作。

第三，信息化成为改进评估方法的重要手段。广泛运用信息技术，突破评估的地域与空间限制，在评估方法上实现“定量与定性、质量与数量、国内与国外”三结合[2]，进一步提高评估结果的科学性。比如，利用互联网、大数据、云计算等技术，创新“互联网+评估”新型教育评估技术服务方式，从多学科角度开发大型教育评估管理信息系统和评估工具，由实地考察向网络评估转变，适度缩短进校考察时间，减少评估风险，降低工作成本，提高工作效率；建立基于大数据的各类教育质量监测管理平台，对教育质量状况实施动态监测，不断完善基于客观数据的主观评价法；特别是在高等教育评估领域，将教学状态数据库和院校评估、学科评估、专业认证等有机结合，通过数据库获得定量评价信息，确保质量信息准确性。

第四，开放化成为促进事业发展的共同选择。一方面，深化同行交流。横向来看，各省级教育评估机构之间注重交流合作，通过召开学术会议、共享专家资源、联合申报国家课题、专题考察(如观摩对方组织的评估活动)、培训交流、研发评估测量工具和指标、学者访问、项目委托等多种形式开展合作，实现共同发展。如，安徽省教育评估中心2016年通过公开招标委托上海市教育评估院评估《安徽省“十二五”教育事业发展规划》实施情况，社会反响良好。纵向来看，加强与教育部高等教育教学评估中心汇报沟通，争取更多的业务指导和学习机会，提升机构综合实力。另一方面，加强国际交流。积极探索与国外教育评估机构、高校合作，学习国外先进的评估理论、方法与技术，结合国情省情，合理借鉴吸收，促进教育评估国际化发展。亚太地区教育质量保障组织(APQN)秘书处落户上海市教育评估院，这对教育评估乃至教育事业整体的国际化发展都具有重要意义。

二、面临的形势与困境

(一)第三方教育评估的现实理据和政策依据

教育质量是学校办学声誉的载体和生存发展的生命线。[3]长期以来，我国教育评估的主要模式是学校自我评估即“第一方评估”和教育行政部门组织的行政评估即“第二方评估”。这些都属于教育系统的内部评估，存在评估主体单一、评估过程封闭、外部制衡缺乏等不足，其独立性与公正性一直受到舆论质疑。而第三方教育评估机构实施的是外部评估，既打破了学校自我认知、利益考量的局限，又克服了政府在教育管理评价中既当裁判员又当教练员的弊端，具有客观公正的优势。这种优势使第三方教育评估成为提升教育质量的必然选择。随着办学自主权的不断扩大，学校迫切需要通过第三方教育评估获取自身教育质量的客观评价，并作有针对性地改进、整治，政府也需要通过购买服务等方式，借助第三方教育评估优化教育管理、保障教育质量。

事实上，国家近年来高度重视第三方教育评估工作，高位推动教育评估制度改革，相继出台了一系列重要文件 (见表2)。这些文件从“委托专业机构开展评估”“扩大社会组织参与教育评价”，到“大力推进管办评分离”“开展第三方评估”“健全第三方评估机制”，关于第三方教育评估的认识不断深化、政策表述愈加精准、制度设计更加完备，同时多次提出“大力培育专业教育服务机构”，为第三方教育评估机构发展提供了政策支持。其中，教育部2015年出台《关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》，标志着教育管办评分离迈入实质推进阶段，教育评估模式由政府主导逐步转变为第三方评估。与之相应的，是当年新修订的《高等教育法》中，专门增加“教育行政部门负责组织专家或者委托第三方专业机构对高等学校的办学水平、效益和教育质量进行评估”条款[4]，为开展第三方教育评估提供了有力的法制保障。

表2 国家层面文件对第三方教育评估的政策表述

推进管办评分离、发展第三方教育评估的实质是进一步转变政府职能，引导社会参与教育治理，构建科学合理的政府管教育、学校办教育和社会评教育的教育治理体系。政府、学校和社会要各司其职、各安其位。政府是“管”的主体，承担教育管理职能，既要实现“管-办”分离，把办学的自主权交给学校，还要实现“管-评”分离，退出服务性评价领域，还评价权于社会第三方；学校是“办”的主体，在提升自主办学能力的同时实现“办-评”分离，明晰自我评价和外部评价，将一部分评价权交由第三方专业机构；第三方教育评估机构应加强自身建设，积极承接评估职能，提高第三方评估的专业性和客观性。因此，发展第三方教育评估是大势所趋，第三方教育评估机构将迎来广阔的发展空间。在这种形势下，省级教育评估机构不仅不能置身事外，而且更当积极顺应政策导向和趋势，加快推进向第三方教育评估机构的转型发展，争作教育体制机制改革的成功范例。

(二)当前的主要困境

省级教育评估机构因行政隶属关系而被认为是政府垄断的“第二方评估”，尚未打破“立法”(评估标准制定)与“执法”(评估组织实施)任务“双肩挑”的管理模式，面临着一些发展困境。

1.独立性较低。作为政府派生机构，在人员配置、经费来源、运行方式等方面受政府制约明显，既没有制定评估规划和自主选择评估项目的权力，也没有独立的价值选择，只是政府政策的执行者，评估行为很大程度上体现的是“政府意志”。在人员配置上，只有建议权而没有决定权，人事任命和考核由省级教育行政部门决定；在经费来源上，薪资收入和办公开支主要依靠政府财政拨款，没有独立的收入渠道；在运行方式上，主要通过行政授权方式开展评估，通常以省级教育行政部门下发文件、开展考核检查等形式推动工作，缺乏主体意识。

2.专业性不足。在专业队伍方面，行政管理人员较多，缺少评估理论和专业技术与方法的系统学习；专业技术人员特别是掌握教育评估专业知识的人员较为匮乏；兼职评估专家常常按照行政逻辑选派，以官员替代专家、行政僭越专业的情况司空见惯。与此同时，评估专家在各自领域专业性较强，但在评估政策、评估方法层面缺乏足够的熟悉度，这也极易影响评估活动的专业性。[5]在专业水平方面，评估指标设计不够科学，有时直接沿用以前的评估指标，有时则简单拼凑组合，缺乏科学论证就加以运用；评估技术与方法大多停留在层次分析法、SWOT分析法等方法的简单运用，距离教育评估所需的专业水准尚有差距。

3.公正性欠缺。主要表现在三个方面：一是主客体关系不对等。行政评估带有一定强制性，“主客体关系从一种协作关系变为一种从属服从关系，造成地方和学校层面评价的主体性缺失”[6]，学校被动迎评成分较多，在思想上和心态上常处于对立状态，评估结果在行政压力和学校抵制中很难做到客观公正。二是评估程序不够合理。评估人员安排不能有效落实“回避”原则，“讲人情”“避重就轻”等现象时有发生。三是评估信息公开程度低。有的结果仅作为内部资料保存，缺少社会监督，易滋生腐败空间。

4.效用性有限。评估工作立足于决策层对教育政策的整体控制，易受教育政策重心转移等因素干扰，聚焦关键政策问题和解决实际问题的能力偏弱，评估的持续性和导向性不明。评估结果运用范围较窄，不能与政策制定、经费投入、招生计划、考核评优、科研立项等资源配置有机结合，评估作用更多停留在表面，对帮助政府优化管理、学校提升办学质量的效用不足。作为政府垄断的教育评估机构，为学校和社会提供服务较少。

综上分析，政府附庸的逻辑桎梏是省级教育评估机构发展困境的根源。从这一角度考虑，省级教育评估机构要实现持续健康发展，必须顺应形势、摆脱困境，从教育行政管理序列中分离出来，转型为独立于政府和学校之外的第三方专业机构。

三、转型发展可行性分析

第三方教育评估是大势所趋，但新建第三方教育评估机构难度大，也很难保证在短期内形成良好的专业能力和社会声誉。而省级教育评估机构在现有组织基础上实现转型，则能收到事半功倍的效果：一方面，经过多年发展积累，机构运行规范有序，评估经验日益丰富，社会影响逐步扩大，具备转型发展的条件；另一方面，转型发展顺应了当前国家事业单位改革趋势，可行性强。

(一)工作基础稳固

在原有的体制框架内，机构职能明确、办公场所相对固定；建立了较为完善的内设机构和规章制度，人员职责分工明确，实现日常管理规范化、制度化，为转型发展奠定制度基础；按照“小机构、大网络”建设思路，建有由省内外一流专家组成的教育评估专家库，基本形成专兼结合、水平较高、相对稳定的评估队伍，这是其他任何机构所不具备的有利条件，为转型发展提供有力人才支撑；大部分省级教育评估机构都具有通过政府购买服务方式提供第三方教育评估服务的成功案例，并以此进行创收，积累了一定的自有资金，为转型发展奠定经济基础；重视纪律建设，严格按照廉洁自律有关要求约束评估行为，社会形象较好，为转型发展营造良好的社会氛围。

(二)实践经验丰富

从评估项目数量看，据不完全统计，省级教育评估机构平均每年开展的评估项目不少于10项，积累了丰富的评估实践经验。如江苏省教育评估院自成立以来已累计完成数十个评估项目，安徽省教育评估中心仅2017年度完成12个行政评估项目。从评估范围看，纵向上涵盖基础教育、职业教育和高等教育等各学段，横向上涉及民办教育、成人教育、中外合作办学、职称评审和硕士学位论文抽检等多个领域。从评估质量看，省级教育评估机构利用自身在数据、专家等资源上的优势，有能力开展一些难度较大、涉及面广、综合性较强的评估项目，并在某些评估项目上已经形成自己的品牌和特色。

(三)基本功能健全

省级教育评估机构基本具备教育评价、沟通协调、科学研究和监督管理等功能，并在实践中得到一定程度的发展。在教育评价方面，按照科学的评估标准，通过专业的评估技术与方法对各级各类教育质量作出评价；在沟通协调方面，与政府、教育行政部门、学校和社会之间形成了充分沟通的机制，发挥着桥梁和纽带作用；在科学研究方面，创办《上海教育评估研究》等学术刊物，出版了一批理论成果；在监督管理方面，以教育评估事务为活动载体，其本质是行使公共权力参与教育管理，间接代替政府行使部分监管职能。

(四)转型政策支持

当前，国家正在加快推进事业单位分类改革，积极支持事业单位转企改制并持续释放政策红利。2011年，中共中央 国务院印发的《关于分类推进事业单位改革的指导意见》明确“积极推进转企改制，5年过渡期内对转制单位给予适当保留原有税收等优惠政策、原有正常事业费继续拨付”[7]。各地也陆续出台具体的事业单位分类改革实施方案，大力推进事业单位分类改革。省级教育评估机构有条件把握政策机遇，借助改革东风，加快实现转型发展。

四、转型发展路径探究

第三方教育评估机构是具有独立地位的法人实体，以接受业务委托的方式，对各级各类学校的办学水平、效益和教育质量等进行评估的专业机构。它是独立于政府和学校之外的外部评估主体，与政府主导的教育评估机构相比，具有独立性、专业性、公正性和服务性等特征。省级教育评估机构转型发展要以此为导向，采取有效管用措施，力求取得实效。

(一)实施转企改制，落实独立地位

转企改制，即由行政依附性强的事业单位转变为独立灵活的企业单位，是省级教育评估机构落实独立地位的根本途径。具体而言，在体制上，摆脱行政束缚，清晰划定教育评估从业人员和教育行政管理人员的界限；在经济上，由依赖财政拨款转变为独立经营、自负盈亏；在人员配置上，独立招聘、使用和管理人员，充分享有选人用人自主权；在评估模式上，由行政授权转变为接受业务委托。转企改制是一项综合性、复杂性工作，涉及单位发展和个人利益，必须统筹推进、稳妥实施。一要深化认识，统一思想。加强宣传引导，使全体职工真正理解转企改制的意义，充分认识到机构独立是自身生存和发展的前提，也是获得社会认可和信任的基础。二要拟定改制工作实施方案。在省级教育行政部门的领导和支持下，组建转企工作组，协调解决有关问题。根据需要聘请律师事务所、审计机构、评估机构共同参与改制。三要重点做好职工安置工作。按照“老人老办法、新人新制度、中人逐步过渡”原则，做好人员安置和劳动关系调整方案，确保转企工作顺利实施。

(二)引入市场竞争，转变运行机制

一要主动适应政府购买服务需求。面向学校、社会和市场，通过公开竞标、竞争性磋商、单一来源谈判等方式引入市场竞争，以接受业务委托的方式提供有偿评估服务。委托双方通过委托-代理关系产生契约合同，约定服务内容、服务质量和违约责任，第三方评估机构严格按照合同实施评估、获取报酬，充分利用市场这个调节器，有效发挥第三方评估机构作用。二要做好市场调研与推广。在开展市场需求分析的基础上，巩固好已有品牌项目的市场占有率；分析竞争对手提供的服务项目与质量，积极寻求差异化优势，优先开发别人没有但市场亟需的项目。品牌项目和创新项目的结合，有利于巩固省级教育评估机构在行业发展中的前端地位并拓展潜在市场，提升市场应对能力。

(三)提升专业能力，树立行业权威

加强专业能力建设，力争在专业发展上作出表率，引领行业发展。一要树立专业化发展理念。把专业化理念内化为成员的价值取向、行为准则，形成专业意识和敬业精神，以优质专业的评估服务，赢得社会认可。二要培养专业团队。一方面，严格设立从业人员条件：具备相关知识背景、教育评估基本理论、评估经历和职业道德；定期对从业人员进行考核和培训，逐步实行职业资格认证和持证上岗制度。另一方面，建立不同类别评估专家标准，面向高校、评估专业群体和社会公开遴选，建立高端学者、学科专家、教育管理专家、行业企业带头人、用人单位、一线教师等在内的多层次多类型专家库，实行优胜劣汰、动态管理。三要加强专业培训。从政策法规、评估标准、评估技术与方法等方面加强对评估人员的培训，不断提高专业水平。四是深化理论研究。建立评估反思改进机制，做到理论与实践结合、实践生成理论、理论指导实践；加强国际交流和合作，努力把机构建设成为新的评估思想、理论的倡导者和实践者。

(四)优化管理模式，提高服务效能

管理模式施行董事会领导下的分部责任制。董事会成员由教育行政部门、高校、学者、产业界和社会各界人士代表组成，对评估机构的重大事项具有最高决策权。总经理负责执行各项决策，综合部负责日常事务、人事管理和事业发展，下设各部门负责执行具体评估项目或专项事务。鉴于各学段教育评估在评估标准、方法和流程等方面差异显著，故依据学段划分部门，组织结构如图1所示。

图1 第三方教育评估机构组织结构图

如基础教育评估部主要负责学前、小学、中学学段内教育评估项目的组织实施工作；信息技术部主要负责提供技术支持和网络评估系统的建设、管理与维护。同时，针对非一个部门能独立完成的综合性项目，如：某省贯彻落实《国家中长期教育改革发展与规划纲要(2010-2020)》情况评估，诸如此类的项目则实行项目负责制，即从各部门抽调精干人员，成立临时项目组，确立项目负责人，进行项目的组织实施和管理。项目组是弹性单元，项目完成后即解散。这种模式有利于提高决策效率和服务效能。

(五)制定行业标准，加强行业自律

制定行业标准是行业发展的内在需求，行业自律是行业走向成熟的显著标志。在国家行业标准尚未出台的现阶段，省级教育评估机构要合理利用自身的品牌力和影响力，自觉承担起作为省域内行业龙头的责任，牵头成立区域性行业自律组织——行业协会，建立科学完善的行业自律机制，促进行业可持续发展。一方面，建立本地区行业标准，包括行业资格准入条件、从业人员资质认定、服务规范、执业准则、职业道德规范、监督与退出标准，推动行业规范发展。另一方面，加强自我监督与管理。进一步完善财务审计、人员聘用等制度，对于重大资金、重要人事、重大项目的安排使用，形成集体讨论决定机制，避免机构成为个人谋利工具。在权力、利益、人情面前自我约束，确保评估结果的公正性。加强制度建设的同时，着力构建诚信评估、阳光评估、公正评估、务实评估的评估文化。

(六)实行信息公开，接受社会监督

公开是最好的防腐剂，实行信息公开有利于“纵向层面的上下信息联通、横向层面的相关信息对比、立体层面的综合信息咨询”，进而有助于政府、学校和第三方评估机构之间的职责与利益协调，促进彼此间的理解与信任，更好地保障社会对教育发展的知情权和监督权。[8]在信息公开内容上，包括评估方案、指标体系、工作流程、评估方法、评估结果等，确保社会充分了解评估工作的整个过程，引导社会各界参与评估所有环节，提升第三方评估的透明度和公信力；在信息公开时间上，按照固定周期发布各类评估信息，实现信息公开常态化；在信息公开渠道上，可通过固定网站、出版物或权威期刊、报纸等媒体向公众公布评估信息，形成一种稳定的信息获取途径和信息反馈机制。设置投诉热线、网上留言等可以让社会公众充分表达意见的平台，对有争议的评估结果建立复议渠道，充分发挥社会监督作用。

五、结语

省级教育评估机构的转型发展不是机构自身的单兵突进，而是一项系统性改革，离不开政府的大力推动和扶持培育。一方面，政府要尽快建立健全有关法律法规，明确第三方评估机构权利与义务；另一方面，要加大政策支持力度，健全招投标制度，营造公开透明的市场环境。只有内外部环境相互协调，省级教育评估机构才能走出一条符合自身实际、具有标杆意义和推广价值的转型发展之路。