模式与策略：大型体育场馆公共服务多主体协同治理研究

常洪彬，陆亨伯

(1.浙江纺织服装职业技术学院，浙江 宁波 315211，2.宁波大学 体育学院，浙江 宁波 315211)

0 前 言

2019年9月，国务院办公厅正式印发了《体育强国建设纲要》，标志着我国体育事业进入了全新的发展期。《体育强国建设纲要》提出了“完善全民健身公共服务体系”、“统筹建设全民健身场地设施”等重要战略目标。并且要求继续完善公共体育设施免费或低收费开放政策，有序促进各类体育场地设施向社会开放[1]。而大型体育场馆作为极其重要的体育场地设施资源，肩负着我国体育公共服务供给的重要使命。然而，当前大型体育场馆公共服务存在诸多问题，不能满足我国体育强国建设的要求。本研究以此为切入点，基于协同治理理论，通过对大型体育场馆公共服务供给问题分析，尝试构建大型体育场馆公共服务协同治理模式与协同治理策略，以改善大型体育场馆公共服务供给问题，助力体育强国建设目标的实现。

1 研究方法

1.1 文献资料法

通过国内外期刊数据库查询有关大型体育场馆公共服务、大型体育场馆治理模式、协同治理理论的相关文献，并阅读相关专著与文件，搜集整理有关资料，为本研究提供理论支持。

1.2 专家访谈法

通过线上线下的方式访谈了大型体育场馆运营的相关负责人、有关政府工作人员、相关研究领域专家，搜集专家的相关意见并汇总整理。

1.3 实地调查法

根据需要，对宁波市体育中心、浙江黄龙体育中心等场馆进行实地考察，调查当前我国大型体育场馆公共服务供给状况与相关场馆的治理策略，为本研究治理模式及策略的提出提供依据。

2 大型体育场馆公共服务供给难题及原因剖析

2.1 场馆的定位和经营目标不清晰

定位与目标决定着场馆的发展方向。体育场馆的定位包含运营定位和服务定位,场馆运营定位又分为自营与合作经营两种模式。目前我国大多数体育场馆采用的是自营运营模式，但自营运营模式束缚了场馆公共服务更好地提供。随着PPP模式在我国的兴起，合作经营也成为大型体育场馆运营的一种选择。合作经营主要是由政府主导，社会参与，共同营馆的方式，目前服务外包的形式较为普遍[2]。此外，当前多数大型体育场馆的服务定位也不清晰。当下大型体育场馆提供的公共服务以“开门大吉”式的免费开放，缺乏有组织、有品牌的公共服务，在专家访谈中，了解到大型体育场馆以提供哪类公共服务为主的认知模糊，部分场馆每年举办赛事与体育活动不到10场。因此，大型体育场馆以体育赛事、文艺演出等品牌服务为主，以突显大型体育场馆的功能价值。

同时，场馆的经营目标较模糊。在调查中，绝大多数场馆在签订的经营合同中一般有社会效益的相应条款，要求场馆履行相应的社会责任。江苏省体育局某副局长在大型体育场馆提供公共服务应履行社会责任的问题上认为，体育场馆的运营与管理，应注重整个城市的发展，应与城市整体协同，以社会效益带动经济效益。但在运营现实中，场馆经营目标缺乏顶层设计，缺乏场馆多业态融合，缺乏社会效益与经济效益的均衡。因此，这种经营目标的定位，没有充分利用多方面资源。

2.2 场馆服务提供主体单一，缺乏项目合作

首先，场馆影响其市场化运营的自身因素主要是场馆主体与功能单一。目前，国内大多数场馆是为承担大型赛事而建的，因此，赛后除了承办大型文体活动外，难以承办其他各种活动，服务项目也较少。由于我国的大型体育场馆大多归属政府部门，政府部门作为场馆的建设者兼公共服务的提供者，其对于场馆的市场化运营手段不多，给场馆进行社会合作造成障碍，导致提供主体的单一，影响着场馆的市场化进程。

通过实地调查与走访，发现绝大部分场馆经营管理者对于大型活动的开展缺乏足够的热情，主要采用场地、物业出租式的服务或是“守株待兔”式的项目合作，缺乏主动与专业公司合作举办大型赛事和活动，导致了场馆每年举办的大型活动次数严重偏少，进而影响大型体育场馆公共服务高品质的提供，无法满足群众参与活动以及观赏活动的需求。例如，宁波北仑体艺中心最主要的赛事就是女排大奖赛，其他的大型赛事以及演艺活动的举办次数严重不足。

2.3 场馆体制障碍，合作共享意识淡薄

我国大多数体育场馆均具有事业单位性质，事业单位性质制约着场馆运营者主动与社会专业公司合作的意愿。经调查，大多数场馆负责人认为，行政干预过多是场馆市场化运营的主要体制性障碍之一。场馆开展或引进新的项目，均需要请示上级行政部门[3]。体育场馆事业属性的体制依赖严重，“等、靠、要”成为场馆生存与发展的惯性，事业单位的绩效改革难以发挥员工的主动性与积极性，场馆实施绩效工资制度后，依然存在着“制度内平均主义”。同时导致场馆经营者缺乏与社会组织合作的动力，在专家访谈中也了解到，大部分场馆管理者都认识到合作共享的必要性，但由于体制原因，事业单位绩效考核的限制，导致场馆与专业公司合作难以实现。此外，场馆经营者的“合作与共享”意识淡薄，依赖自主经营，在各种经营工作中完全依靠自己的力量解决问题，缺乏外力的借助，难以实现双赢。

2.4 场馆服务标准缺乏，合同制定缺乏依据

标准既是场馆公共服务的要求，又是与社会组织合作的依据。当下，我国大型体育场馆公共服务标准的缺乏，导致各个场馆提供的公共服务质量参差不齐。场馆公共服务标准的制定，可以参考评价体系，二者相辅相成，并严格执行，经专家访谈认为，目前大型体育场馆应依据场馆评价体系制订大型体育场馆公共服务的专项标准，如制定百姓受益人数、体育赛事及体育活动的数量与质量的详细标准，这样有利于政府购买服务，也有利于合同制定的规范。

服务标准的缺乏，直接导致服务主体与服务方式的单一。场馆为消费者提供多元化的服务，满足他们的个性化消费需求，必须与社会多元主体合作，共同提供丰富多样的公共服务，同时，服务方式缺乏多元化，导致场馆的顾客群体较为单一，潜在的顾客群体规模较小，能提供的产品附加值不高，这些在一定程度上都制约了大型体育场馆的运营效益。

3 大型体育场馆公共服务协同治理模式的构建

3.1 创新场馆公共服务协同治理的理念

基于我国公共体育场馆的现状与存在问题，结合国家治理现代化的发展趋势，构建“政府主导、公益导向、多方共建、多元营馆”的总体指导思想[4]。具体如表1。

表1 公共服务协同治理的理念

3.2 遵循场馆公共服务协同治理的原则

确立指导思想后，还应遵循“公正公开、合作共享、改革创新、依法治理”的基本原则，以项目合作为基础，以合同承包、特许经营为手段，以购买服务为导向，努力提升场馆公共服务的数量与品质，打造类似“小政府大社会”的场馆运营模式。首先，“公开公正”是指项目合作招投标过程要做到公开透明，公正公平，例如在招标前召开新闻发布会或者通气会，保证由媒体或第三方进行见证、监督，向全社会进行展示，评标中可组织专家领导小组，综合考量客观评价，公示阶段要设立期限，出现问题及时沟通解决；其次，“合作共享”是指多元主体协同治理大型体育场馆时应相互帮助，资源共享，资讯互通，即时互动，例如体育场馆可利用相关培训服务集聚人气，吸引人群，为场馆周边商业中心提供人流量，此外还可开展各种优惠活动，使双方形成互动；第三，“改革创新”是指治理过程要与时俱进，具备创新精神；最后，“依法治理”是指场馆运营过程中，要遵纪守法，依法治理。

3.3 调整场馆公共服务协同治理的组织架构

组织架构是指大型体育场馆运营主体的组织结构与部门设置，分为宏观组织架构与内部的组织架构。首先，宏观方面，大型体育场馆治理需要组织保障。可成立专门的组织协调机构，例如，国家体育场“鸟巢”运营协调领导小组，由北京市主管领导牵头，相关部门主要领导为成员，决策协调场馆运营的重大问题。其次，场馆按照“政府主导、社会参与、企业运作”的要求调整内部组织架构，充分利用奥运场馆遗产，打造鸟巢旅游新亮点，引进顶级赛事演出活动，创办青少年公益赛事，培育鸟巢自主品牌项目，打造全新商业产业链，探索场馆多元化经营，实现了鸟巢赛后的可持续发展。内部组织架构调整，应体现“多元营馆”的要求，强化市场开发与寻求合作的组织部门的职能，侧重市场开发与合作部门的建设，吸引人才，由内到外提升体育场馆运营水平。

3.4 选择场馆公共服务协同治理的供给方式

公共服务提供方式主要有合作经营、联合经营、委托经营、外包经营、合资经营等。大型场馆应明确定位，选择合适的经营方式[5]，具体合作方式见表2。

表2 公共服务协同治理供给方式

3.5 建立场馆公共服务协同治理的运作机制

首先要制定各类公共服务的标准，标准既是政府购买服务的依据，又是社会企业生产公共服务的依据。其次，应构建项目合作的运作机制。第一，建立场馆公共服务项目库，构建与社会机构合作的遴选机制；第二，建立准入与退出机制；第三，规范合同治理机制；第四，建立激励与约束机制，对于圆满完成合同规定标准的项目，委托方给予额外的奖励，相反给予相应的惩罚，甚至终止合同，并限制下一轮的准入。

4 大型体育场馆公共服务协同治理的策略

4.1 因地制宜，选择特色治理模式

大型体育场馆分布在不同的地区，不同地区的经济发展水平与体育场馆运营历史均有不同，因此，在选择运营治理模式时，要结合当地的实际情况。其一，当地政府主要领导对政府治理及服务型政府理解程度。大型体育场馆治理离不开政府的支持与协助，政府的态度是基本前提，政府理念应与时俱进，敢于尝试；其二，当地政府的财政状况。财政支持是政府运营大型体育场馆的一个重要推手，财政状况良好意味着政府在治理运营体育场馆时可以拥有更多更好的选择，也可以收到更好的治理效益；其三，当地政府创新驱动机制与能力。PPP模式在我国本身就是一种新兴的场馆治理模式，各地区根据本地区的实际情况，也在进行探索与尝试，因此，当地政府能否迈出创新尝试的一步就很关键，政府是否具备创新的能力，也将决定着大型体育场馆运营成功与否。

4.2 场馆规划、建设与运营一体化

实行场馆规划、建设与运营一体化。在规划建设时就确定其运营模式和运营主体，形成规划建设的多方协调机制，使场馆规划建设的建设方、投资方以及未来的运营方始终参与全过程。同时各方代表对体育场馆的竣工验收进行评估，避免“交钥匙工程”。

我国体育场馆多为承办各类体育赛事而建，在场馆功能设计上，较多考虑的是满足各项竞赛功能的需要。但对场馆赛后利用以及其他配套服务功能考虑较少，特别是北京奥运会后，国家鼓励体育服务领域引入市场机制，进行市场化经营，市场化成为未来大型体育场馆运营的重要方向之一。在国家政策的助推下，目前，我国已有大型体育场馆进行市场化运营的成功案例。

4.3 打造强而精的核心经营管理团队

场馆的经营人才缺乏是制约场馆市场化运营的又一重要因素。大型体育场馆需要与社会专业公司合作来提供高质量服务项目，这要求引进和培养懂体育、善管理、会经营、懂法律的复合型管理人才，打造场馆运营的核心团队。但是，我国体育产业仍处于起步阶段，专业的体育人才缺乏。因此，大型体育场馆人才引进可采用“引进+再培养”的模式，打造职业经理人。场馆吸纳体育管理、体育产业、公共管理等相关专业人才，利用他们的专业知识，辅以场馆管理实操培训，逐步将他们培养成为集理论与实践能力于一身的“管理超人”，从而打造出强而精的核心团队。

4.4 吸引社会主体介入，选择合适的合作主体

首先，要提高社会主体参与体育场馆治理的必要性的认识，要意识到，缺乏政府的支持，很难发挥社会组织的全部力量。其次，鼓励社会主体介入体育场馆的治理。在政府支持的前提下，相关部门可以通过公开招标的方式，面向社会招募专业的运营团队，还可以采用项目合作的形式，吸引专业公司经营体育场馆。但是，选择合适合作主体的前提是有主体可选，因此，面向社会公开寻求合作时，应适当调整准入门槛，例如门槛太高，标准严，会错失一些潜在的优质合作方。具体解决方法可以是，降低准入门槛，广撒网，尽量寻找到多家合适的社会力量，在正式选择定制合同过程中，再进行二次选择，除去考察社会组织的专业程度与业务水平外，还应注重考察其能否承担更多的社会责任，能否创造社会效益等，经过多种监测才可以选出最佳合作主体。第三，制定合作主体的准入标准。最后，规范合作主体的遴选的全过程。

除此以外，政府部门还应善于培育合作主体。通过已经开展合作的社会组织，根据其表现以及治理成效，进行适当宣传，为潜在的合作主体提供学习的案例与榜样。政府相关管理部门还可以到有合作意向的社会组织中去调研、考察与指导，从政策方针方面进行引导，从合同制定层面进行阐释说明，打消社会组织或个人对于成为治理主体的顾虑，为其进行下一轮合作投标铺平道路。

4.5 打造“智慧场馆”，建立场馆联盟

基于智慧城市的背景，构建体育场馆“互联网+”大数据平台，打造“智慧场馆”，建议成立区域性体育场馆联盟；利用大数据云计算、手机APP、微信、微博等多种媒介，提高现有国内外体育文化资源的利用程度；通过多元主体协同治理的机制运作，实现场馆的人才、管理、赛事资源的共享；通过各类体育文化资源的整合，实现场馆服务的多元化、标准化与高效化。目前手机应用市场已经可以下载到部分场馆APP，主要提供场地预定、器材租赁、演出订票等相关服务。其次，建立场馆联盟。建立联盟的主要目的是资讯互通与资源共享，初期可建立省一级大型体育场馆的联合体，制定章程与服务标准，联盟内的场馆应加强沟通交流、信息共享，例如举办大型活动，可以多地联合、场馆共用等。可以使各场馆进一步完善公共服务提供方式，满足人民群众的诉求。

4.6 完善相关扶持政策，加强“政社企”多主体联动

大型体育场馆协同治理应坚持“政府支持，社会参与，企业运作”的模式，首先，在建设体育场馆之前，政府主管部门，应与专业体育场馆运营公司及时沟通与交流，为其提供相关沟通便利，允许专业人参与到体育场馆的建设规划的制定中来。其次，由于我国大型体育场馆大多是由政府财政拨款建设，因此政府部门很难将经营权完全交由社会组织，但是，公共部门可以引导社会组织参与体育场馆的治理，可采用招投标的方式，吸引专业运营管理公司参加投标，并制定场馆购买服务、合作融资、混合制经济等专项扶持政策。第三，要更新理念，“以体为本，多元经营”是当代大型体育场馆运营管理应有的理念之一，政府公共部门应及时意识到这一问题，针对体育场馆存在的体制机制问题，要加大改革力度，及时为场馆治理清除障碍。第四，政府相关管理部门，应按照多元主体利益共享的原则，在制定合同时要注意协调各方关系，用相关政策将各方凝聚到一起，以实现“共赢”。最后，根据多元主体在大型体育场馆治理过程中的表现，政府部门应设立相关奖惩规则，看其是否达成治理目标，履行好相关职责，建立问责制。例如，设立每年完成10万人次的公共服务提供的指标，年末进行总结与验收，如可以完成任务甚至超额完成任务，则予以嘉奖，合同续签时享受一定优惠政策，如不能完成任务指标，则应予以一定惩罚。

5 结束语

我国大型体育场馆公共服务供给还存在着较多问题。要解决这些问题应创新大型体育场馆公共服务供给模式。研究以协同治理论为基础，从理念、原则、组织架构、供给方式、运作机制五个方面构建了大型体育场馆公共服务协同治理模式的构建。并提出大型体育场馆公共服务协同治理的策略：因地制宜，选择特色治理模式；场馆规划、建设与运营一体化；打造强而精的核心经营管理团队；吸引社会主体介入，选择合适的合作主体；打造“智慧场馆”，建立场馆联盟；完善相关扶持政策，加强“政社企”多主体联动。