英国脱欧进程中的北爱尔兰边界问题

曲兵 王朔

[内容提要] 消弭已久的北爱尔兰边界问题因英国脱欧而再度浮现，问题的解决涉及英国国家统一、北爱和平进程以及英欧经贸关系等诸多领域。英国和欧盟反复博弈，达成了包括北爱边界问题“担保”方案的脱欧协议草案。该协议随后遭到英国议会强力阻击，欧盟则不肯做出实质性让步，这导致英国脱欧变成“拖欧”。北爱边界问题成为英国脱欧进程中“卡脖子”问题，固然与问题本身敏感、复杂有关；更主要的原因在于，英欧应对“英国脱欧”问题的心态纠结，双方的利益界定和政策选择不在同一个轨道上。北爱边界问题引发的脱欧困局，凸显出当前西方政治和社会的碎片化及议会民主制的失灵。未来无论英国以何种形式脱欧，北爱边界问题恐在相当长时间内持续困扰英欧双方。

当英国是欧盟成员国时，北爱尔兰与爱尔兰共和国之间的边界(以下简称“北爱边界”)隐于无形，并不能称之为“问题”，而英国脱欧却打破了现状。随着英国脱欧谈判的推进，北爱边界逐渐成为其中最为棘手的问题，为避免爱尔兰岛出现“硬边界”而设置的“担保”(backstop)条款更成为争议的焦点。脱欧协议草案遭到英国议会强力阻击，而欧盟则对修改协议持强硬立场，英国脱欧进程一拖再拖。可以说，若没有北爱边界问题，英国脱欧会顺利得多。那么，北爱边界问题由何而来，又因何成为英国脱欧的“阿喀琉斯之踵”？英、欧争执不下的深层次原因是什么？英国国内到底陷入了怎样的纠结？本文拟对这些问题做一定的梳理，分析其中的内在逻辑，并在此基础上进一步探讨未来可能的前景。

一

北爱边界是历史遗留问题，通过欧洲一体化和北爱和平进程已经基本得到解决，当前却因英国脱欧而再起事端，且北爱边界保持开放与否关系重大，不仅是经济和社会问题，更是政治和安全问题。

(一)北爱边界从无到有，由“软”及“硬”。爱尔兰是英国的第一块殖民地，爱尔兰人反抗英国统治的斗争也绵延不绝，一战后爆发的“复活节起义”和爱尔兰独立战争(1919～1921年)是抗英斗争的高潮。1921年12月，英国政府允许爱尔兰南部26个郡成立“自由邦”，但北部6个郡(即“北爱尔兰”)仍归英国统治。爱尔兰形成南北分裂局面，北爱和爱尔兰之间约500公里长的边界由此产生。英国《金融时报》记者文森特·博兰在回顾这段历史时指出：“边界意味着提供保护——为北爱占人口多数的新教徒，特别是居住在边界附近的社区居民提供人身安全及政治和文化身份的担保。”[注]Vincent Boland, “Dividing Line: Brexit and the Threat to the Irish Border,” Financial Times, May 18, 2017.20世纪20年代中期，英国和爱尔兰设立了“共同旅行区”，确保了北爱和爱尔兰之间的人员往来不受南北分裂的影响。20世纪70年代以前，多数穿越边界的道路是畅通的，只是车辆通行和货物运输受到一定限制。从1968年开始，北爱地区的天主教徒与新教徒之间的冲突加剧，暴力事件接连不断，北爱进入“动乱”(The Troubles)时期。1971年11月，北爱边界地区的两名英国海关官员遭“爱尔兰共和军临时派”狙击身亡。[注]“Brexit and the Irish Border,” The Times, April 6, 2018.为防止“爱尔兰共和军”等准军事组织跨边界从事暴力活动，英方执行严格的边界控制，关闭了200多条穿越边界的小路，沿边界设置了铁丝网、检查站和瞭望塔，而这些安全设施及巡逻的军人、警察和民兵等又成为准军事组织发动袭击的目标。北爱边界由“经济边界”变成了“军事边界”，边界地区变得极度危险。

(二)欧洲一体化及北爱和平进程使北爱边界由“硬”变“软”。1993年1月1日，欧盟单一市场正式启动，成员国内部取消贸易边界，跨境货物无需再接受海关检查，但英国沿北爱边界设置的安全检查站却阻碍了人员及货物的自由流动。1994年，北爱和平进程开始进入新阶段，特别是1998年《贝尔法斯特协定》签署后，英国方面拆除了边界地区的检查站和瞭望塔等安全设施，北爱边界真正变成“开放边界”(也称“软边界”)。[注]1998年4月10日，英国政府、爱尔兰政府及北爱主要政党签署了《贝尔法斯特协定》(也称《受难日协定》)，协定结束了北爱30多年的冲突与动荡，开启了北爱和平的新篇章。北爱社会回归到正常状态，暴力冲突导致的死亡率大幅下降。据统计，1969～1998年的30年间，北爱暴力冲突共导致近3500人死亡，而1998年4月～2018年4月，与暴力冲突有关的实际死亡者仅有158人。[注]Steven McCaffery, “Key Legacy of Good Friday Agreement: Lives Saved,” April 10, 2018，https://www.thedetail.tv/articles/the-legacy-of-the-good-friday-agreement-how-the-peace-dividend-has-saved-lives.(上网时间：2018年12月13日)从经济发展及社会融合的角度看，《贝尔法斯特协定》在贸易、教育、医疗保健和农业等领域设计了北爱与爱尔兰的跨边界合作(即所谓“南北合作”)机制。2017年，据英国政府和欧盟委员会确认，这样的跨边界合作领域达142个。[注]Colm Kelpie, “Officials Pore through 142 Irish Issues in the Great British Break-off,” November 4, 2017, https://www.independent.ie/business/brexit/officials-pore-through-142-irish-issues-in-the-great-british-breakoff-36288014.html.(上网时间：2019年5月23日)跨北爱边界旅行的人数大量增加，每天有3万人跨境工作、上学或就医。[注]Etain Tanam, “Brexit and British-Irish Relations,” The RUSI Journal, Vol. 163, Issue 3, 2018, pp. 2-7.从事跨边界贸易的八成以上都是中小型企业，它们的生产供应链往往需要多次穿越边界才能完成。北爱食品及饮品协会指出，北爱30%的牛奶和40%的活羊要运到南方(即爱尔兰共和国)加工，爱尔兰的健力士啤酒和百利甜酒要运到北爱罐装和出口。[注]“Free Falling,” The Economist, November 24, 2018, p. 24.爱尔兰岛南北双方合作的密切程度，由此可见一斑。

(三)英国脱欧将使北爱边界再次由“软”到“硬”。当英国和爱尔兰都是欧盟成员国时，二者同处单一市场和关税同盟中，人员和货物可以无障碍流动，跨边界合作变得正常化和去政治化。[注]单一市场是欧洲一体化的高级阶段，各成员国的标准全面统一或相互承认，可以实现货物、人员、服务和资本的自由流动。而关税同盟的好处是成员国之间零关税、零配额，而且无需为产品提供“原产地”证明，内部成员间需要查验的主是贸易的技术壁垒(TBT)和动植物卫生检疫(SPS)。参见European Parliament, “Customs unions and FTAs：Debate with respect to EU neighbours”, November 2017, http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2017/608797/EPRS_BRI%282017%29608797_EN.pdf.(上网时间：2019年5月23日)英国脱欧后，北爱与爱尔兰之间的边界将成为英国与欧盟之间唯一的陆地边界，也是“欧盟区”与“非欧盟区”的边界。由于英国政府明确表示脱欧后将退出单一市场和关税同盟，这个边界也同时成为两个关税区和监管区的边界。如果不把边界管控起来，北爱边界会成为一方进入另一方的“后门”，进而带来很大的隐患。一是安全方面的原因。如果不树立边界，非法移民、有组织犯罪团伙就可以随意进出两个不同的司法管辖区域。英国尤其在意控制外来人口，担心欧盟其他国家的移民大量通过北爱边界进入其境内。在2016年英国脱欧公投前，脱欧派就主打“移民牌”，要求从欧盟夺回“边界控制权”。二是经济方面的原因。据欧盟委员会的界定，为了确保货物在单一市场的自由流动，欧盟的外部边界采取的检查措施包括征收关税、增值税和消费税，查验“原产地规则”(rules of origin)，进行动植物卫生检疫(SPS)以及对工业品是否符合欧盟标准的市场监督等。[注]Blair Horan, “The UK Wide Customs Union Backstop-Why a Backstop Is Essential to Protect the Peace in Northern Ireland,” January 2019, p.5. https://www.iiea.com/publication/the-uk-wide-customs-union-backstop-why-a-backstop-is-essential-to-protect-the-peace-in-northern-ireland/. (上网时间：2019年5月23日)其中，欧盟对农产品的动植物卫生检疫尤为严格，不允许不达标准的产品(如含抗生素的牛肉)通过其外部边界流入单一市场。

(四)重启“硬边界”恐将带来严重的后果。“硬边界”(hard border)不是严格的法律定义，它主要是指边界上有形的基础设施(如实体海关和边防检查站)及相关的查验。“硬边界”会增加往来货物的通关时间，进而增加贸易成本，冲击爱尔兰岛本已高度顺畅的跨边界合作，对民众的跨境就业、就医和旅游等也会带来极大的不便。[注]需要指出的是，即使零关税或者符合“原产地”标准的货物在通关时也要履行申报手续、提供必要的证明文件，以证明它们符合相关要求。因此，北爱和爱尔兰的农、工、商、学各界都反对恢复“硬边界”。更重要的是，“硬边界”会使北爱民众再次面临身份认同选择，导致政治极化并引发更多、更大规模的暴力事件。1998年的《贝尔法斯特协定》“巧妙的妥协”使北爱民众摆脱认同政治(identity politics)的窘境，统独两派都满足于新的制度安排：联合主义者(主要是新教徒)认为北爱仍是英国的一部分，北爱地位的改变只能通过选票实现；民族主义者(主要是天主教徒)认为自己是爱尔兰人，同时对北爱地区事务享有发言权。[注]Amanda Sloat, “Explaining Brexit and the Northern Ireland Question,” October 15, 2018, https://www.brookings.edu/blog/order-from-chaos/2018/10/15/explaining-brexit-and-the-northern-ireland-question/.(上网时间：2019年3月20日)而重启“硬边界”无疑会引发北爱民众再次思考“我们”和“他们”的区别。曾任英国政府北爱问题首席谈判代表的乔纳森·鲍威尔(Jonathan Powell)就强调，与北爱边界相关的不是货车通关的时长问题，而是身份认同问题；为阻止走私行为而在边界设置基础设施、封闭一些小路，只会重启和平协定中已经解决的身份认同问题。[注]Jonathan Powell, “The Irish Border Question has done for Hard Brexit,” Financial Times, June 9, 2018.“硬边界”会成为爱尔兰岛南北隔绝和对立的象征，极易引起主张爱尔兰统一的民族主义者的不满，其中的激进势力可能会袭击边界设施和边检人员。新芬党议员、前贝尔法斯特市市长马丁·欧·梅廖尔(Mairtin O Muilleoir)表示，“在爱尔兰岛重新设立边界的任何尝试都是错误的，因为它不仅会威胁和平进程，还有损和解、伤痛愈合以及建立新型社会的进程”。[注]Natasha Turak, “The Irish Border and Brexit: Here’s What You Need to Know,” December 6, 2017, https://www.cnbc.com/2017/12/06/irish-border-and-brexit-heres-what-you-need-to-know.html. (上网时间：2019年3月20日)

二

由上可见，北爱和平来之不易，而“硬边界”的重启无异于揭开旧的伤疤，无论对英国还是欧盟来说更多是对历史轮回的心理恐惧与担忧。因此，英国和欧盟都反对在北爱和爱尔兰之间出现“硬边界”，只是就如何避免“硬边界”难以达成一致。

2017年6月，英国与欧盟开启第一阶段谈判，谈判的三大议题是公民权利、“分手费”和北爱边界问题。欧盟要求这三个议题必须同时取得“充分进展”(sufficient progress)才能进入关于过渡期及未来关系的第二阶段谈判。谈判初期，各方的注意力集中于公民权利和“分手费”问题。2017年10月，欧盟首席谈判代表米歇尔·巴尼耶的团队评估认为，有关北爱边界问题的谈判进展缓慢，必须采取措施向英国施压。2017年11月8日，巴尼耶团队发布了包含六个“要点”的《工作文件》，其中用晦涩的语言指出，为了避免“硬边界”以及保护爱尔兰岛的南北合作和“全岛型经济”(all-island economy)，北爱将留在欧盟的货物单一市场和关税同盟中。爱尔兰记者托尼·康纳利指出，这就是后来被称为“担保”方案的雏形，而这一天就是该方案的诞生日。[注]Tony Connelly, “Brexit: A Brief History of the Backstop,” October 20, 2018，https://www.rte.ie/news/brexit/2018/1019/1005373-backstop-tony-connelly/. (上网时间：2019年3月20日)欧盟担心双方迟迟不能达成避免“硬边界”的解决方案，要求英国接受一个“保险”(insurance)方案。为了尽快进入新阶段谈判，英国政府不得不接受了欧盟的条件。因此，英国《金融时报》记者戴维·艾伦·格林指出，在2017年12月之前，“担保”方案不是欧盟的明确目标，它看起来更像是为实现宏大目标而临时提出的“战术性策略”。[注]David Allen Green, “The EU might have Made a Grave Mistake with the Irish ‘Backstop’ ,” Financial Times, October 16, 2018.2017年12月8日，英欧签署了关于第一阶段谈判进程的《联合报告》，其中第49条体现了“担保”方案的核心思想：如果无法就避免“硬边界”的解决方案达成一致，英国现在及将来都与单一市场和关税同盟的规则保持“全面趋同”(full alignment)。[注]European Commission, “Joint Report from the Negotiators of the European Union and the United Kingdom Government on Progress during Phase 1 of Negotiations under Article 50 TEU on the United Kingdom’s Orderly Withdrawal from the European Union,” December 8, 2017, https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/joint_report.pdf. (上网时间：2019年3月25日)此后，欧盟和英国围绕“担保”方案开始了激烈的博弈。

首先是欧盟提出“爱尔兰海划界”方案。2018年2月28日，欧盟委员会公布了《退出协议》草案，其中的《爱尔兰/北爱尔兰议定书》提议在爱尔兰岛上建立欧盟与英国的“共同监管区”(common regulatory area)。[注]European Commission, “European Commission Draft Withdrawal Agreement on the Withdrawal of the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland from the European Union and the European Atomic Energy Community,” February 28, 2018, https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/draft_withdrawal_agreement.pdf.(上网时间：2019年2月25日)这个方案将北爱留在欧盟的关税同盟中，北爱和爱尔兰之间不设边检，但英国其他地区进入北爱的货物需接受检查以确保其符合欧盟的标准，实际上相当于在爱尔兰海上划出关税和监管边界。欧盟委员会在新闻稿里解释说，这是个“备用”(fall-back)方案，只有在英欧达不成其他解决方案时才会启用。[注]European Commission, “Brexit: European Commission Publishes Draft Article 50 Withdrawal Agreement,” February 28, 2018, http://europa.eu/rapid/press-release_IP-18-1243_en.htm. (上网时间：2019年2月25日)英国首相特雷莎·梅严词拒绝，称该方案威胁到“英国宪政的完整性”，没有哪个英国首相会接受。欧盟领导人则多次强调，关于北爱边界的“担保”方案是达成《退出协议》的前提，没有“担保”方案就没有《退出协议》，也就没有“过渡期”。

然后是英国提出“契克斯方案”。欧盟先入为主，英国政府却迟迟拿不出自己的解决方案。2017年夏天以来，英国政府内部一直讨论英国代替欧盟征收关税的“关税伙伴关系”(customs partnership)[注]指英国照搬欧盟关税规则对来自域外、最终目的地是其他欧盟国家的商品征收关税。如果这些货物只进入英国市场，而英国关税又较低，则相关的商贸公司可以申请退还关税差额。商品在从英国经过北爱边界而进入欧盟其他国家时无需再次征收关税或接受“原产地”检查。该方案实际是试图模仿欧盟关税同盟的功能而又避免英国成为关税同盟的一部分，被欧盟讥讽为“奇幻思维”。和借助技术手段简化海关程序的“最大便利化”(maximum facilitation)[注]指通过实施车牌自动识别技术、预先清关系统、“可信任的贸易商”(trusted-trader)项目等，使通关检查变得快捷。此方案的问题在于，仍需要在边界设置一定的检查设施，而且全面落实需要几年的时间。两个方案，却难以形成一致意见。面对欧盟的不断催促，2018年7月6日，特雷莎·梅在首相乡间别墅契克斯举行的内阁会议上推出了详细的脱欧计划。这份“契克斯方案”的核心安排是提议英国与欧盟在货物贸易(包括农产品)领域建立自由贸易区，英国在此领域与欧盟遵循“共同的规则手册”。英国政府的设想是，若英国的农产品和制造业产品与欧盟遵循“共同的规则手册”，则没有必要设立关卡进行相关的检查和监管，而关税申报和增值税等事宜可进行电子申报，实际上避免了触发“担保”方案。作为配套设施，英方以“关税伙伴关系”为基础设计了“便利化关税安排”(Facilitated Customs Arrangement)方案：英国与欧盟共处于一个“联合关税区”内，在英国境内按照英国的关税标准收税，在欧盟境内按照欧盟的标准征税。[注]“Statement from HM Government,” July 6, 2018, https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/723460/CHEQUERS_STATEMENT_-_FINAL.PDF. (上网时间：2019年1月23日)爱尔兰政府表示能够接受这个方案，欧盟委员会及法国等成员国却提出了很多质疑。巴尼耶直言不讳：“欧盟不能也不会把关税政策和规则的实施以及增值税和消费税的征收委托给一个不愿服从欧盟治理结构的非成员国”。[注]“Statement by Michel Barnier at the Press Conference Following His Meeting with Dominic Raab, UK Secretary of State for Exiting the EU,” July 26, 2018, http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-18-4704_en.htm. (上网时间：2019年1月23日)

最后是英欧同意“临时关税同盟”方案。由于英国的“便利化关税安排”并不被欧盟所接受，2018年9月19～20日奥地利萨尔茨堡的欧盟领导人非正式峰会不欢而散。之后，英国开始推动“英国全境留在关税同盟”的方案，但欧盟提出新的关切：如果过渡期结束时英欧未来关系协议还未就位，如何避免“硬边界”？特雷莎·梅提出，若过渡期结束时双方没有达成未来关系协议，英国可以选择“英国全境留在关税同盟”，或者选择短暂延长过渡期。[注]“PM’s Statement on European Council: 22 October 2018,” https://www.gov.uk/government/speeches/pms-statement-on-european-council-22-october-2018. (上网时间：2019年1月23日)欧盟则提出附加条件：若双方在过渡期结束时仍未谈妥未来关系安排，北爱要继续留在欧盟的“共同监管区”和关税同盟中。特雷莎·梅称欧盟提出的新安排是“对‘担保’方案的再担保”(a backstop to the backstop)，认为这种做法是延续先前提出的“只关注北爱”(Northern Ireland-only)的思路。2018年11月初，欧盟做出让步，允许英国全境与欧盟维持“临时性”的关税同盟。由于脱欧后的未来关系谈判还未开启，因此11月14日达成的《退出协议》草案中使用的字眼是“单一关税区”(single customs territory)。草案中提到，如果到2020年底双方仍未达成北爱边界问题的解决方案而脱欧过渡期也没有延长，则欧盟和英国之间的“单一关税区”将生效。[注]“Agreement on the Withdrawal of the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland from the European Union and the European Atomic Energy Community,” 25 November 2018, https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/759019/25_November_Agreement_on_the_withdrawal_of_the_United_Kingdom_of_Great_Britain_and_Northern_Ireland_from_the_European_Union_and_the_European_Atomic_Energy_Community.pdf. (上网时间：2019年2月15日)这满足了英国提出的必须维护其领土完整的要求，被认为是特雷莎·梅在2018年谈判中取得的最大胜利。[注]Alex Barker, “The Story behind the UK’s Unpopular Brexit Deal,” Financial Times, December 29, 2018.同时，作为“交换”，英国必须接受欧盟所设条件的约束，如脱欧后在税收、环保、劳工标准和竞争政策等领域致力于“公平竞争”，而北爱要遵守《欧盟海关法典》(Union Customs Code)以及单一市场某些领域的规则，相关执行情况要接受欧盟委员会的监督及欧洲法院的仲裁。

虽然英欧达成了脱欧协议草案，但问题远未解决。该协议在英国议会下院遭到了强力阻击，保守党内的硬脱欧派和北爱民主统一党(DUP)都将删除“担保”方案作为支持脱欧协议的前提。为了助力脱欧协议“过关”，欧盟领导人2019年1月14日致信英国首相，称未来即使启用“担保”方案，也只是临时适用，它会尽快被一个英欧磋商的后续协议所替代，而且欧盟会尽快与英国启动谈判，确保双方在英国脱欧过渡期结束前达成未来关系协议。[注]“Joint Letter of President Tusk and President Juncker to Theresa May, Prime Minister of the United Kingdom,” January 14, 2019, https://www.consilium.europa.eu/media/37871/20190114-letter-to-prime-minister-may.pdf/.(上网时间：2019年1月15日)这种澄清与安抚并未取得效果，英国议会下院次日以432票反对、202票支持的投票结果否决了该协议。遭遇惨败的特雷莎·梅表示，将与欧盟重新谈判，对“担保”方案做出“有法律约束力的修改”。2019年2月12日，她在议会下院表示，可以通过三种方式实现目标：一是以技术手段为核心的“替代方案”(alternative arrangements)，二是有法律约束力的时间限制，三是有法律约束力的单边退出条款。[注]“PM’s Statement to the House of Commons on Brexit: 12 February 2019,” https://www.gov.uk/government/speeches/pms-statement-to-the-house-of-commons-on-brexit-12-february-2019.(上网时间：2019年2月21日)但“替代方案”在短期内难有进展，欧盟则坚决反对重启《退出协议》谈判。欧盟领导人一再强调，目前的脱欧协议是最好的也是唯一的脱欧安排，谈判阶段已经结束，现在是表决阶段。英国的硬脱欧派也不让步，再次于2019年3月12日和3月29日否决了脱欧协议草案。英欧互怼的直接结果就是协议草案迟迟无法在英国议会通过。重压之下，特雷莎·梅宣布提前卸任，英国脱欧进程陷入了泥潭。

三

英国和欧盟之间的争执并非对防止出现“硬边界”这一目标存在疑问，而是双方的利益、关切点不同，才导致应对思路和立场出现了错位。

(一)英国强调主权，欧盟关注安全。对英国政府而言，北爱地区情况特殊，但边界问题涉及国家统一与领土完整，故反对赋予北爱“特殊地位”，坚持英国全境(即包含北爱)留在关税同盟中。保守党的执政盟友北爱民主统一党坚持北爱要与英国一起脱欧，反对一切将北爱与英国其他地区“区别对待”的制度安排。2018年10月13日，民主统一党党魁阿琳·福斯特(Arlene Foster)在《贝尔法斯特电讯报》撰文指出，“担保”方案不只是“临时有效”，而是将北爱从联合王国(英国)永久“割离”出去。[注]“Foster Says No Deal Better than EU ‘Annexation’ of Northern Ireland,” October 13, 2018, https://www.rte.ie/news/2018/1013/1002900-brexit/. (上网时间：2019年2月15日)欧盟对北爱和平进程投入巨大，是《贝尔法斯特协议》的“担保方”之一，不希望因英国脱欧破坏这一“和平样板”，更愿意通过赋予北爱“特殊地位”来解决问题。巴尼耶团队认为，为继续保持北爱的安全稳定，只要将北爱留在关税同盟就可以解决问题。此外，与英国整体(人口6000多万)留在关税同盟中相比，北爱地区人口较少(180万)，其单独留下给欧盟带来的竞争威胁要小得多。[注]Gabriela Baczynska, “Exclusive - EU Open to Free Trade but not Chequers Customs Plan: Document,” September 25, 2018, https://uk.reuters.com/article/uk-britain-eu-chequers-exclusive/exclusive-eu-open-to-free-trade-but-not-chequers-customs-plan-document-idUKKCN1M524K. (上网时间：2019年2月11日)

(二)英国寄希望于未来，欧盟在意当前。关税安排是英欧未来贸易关系的重要组成部分，需要双方在脱欧过渡期内通过谈判解决，欧盟不愿提前做出保证或承诺，更明确反对一种“英国全境”(UK-wide)的关税安排方案，认为这相当于为英国“预设”(pre-empt)了未来英欧贸易协议的重要内容。[注]Tony Connelly, “The Brexit Battle Lines over the Irish Border have Hardened—and the Peace Process is in Jeopardy,” New Statesman, October 12-18, 2018, p. 29.英欧未来贸易关系谈判可能要持续多年，而北爱边界问题却拖延不得，欧盟因此坚持要英国在脱欧前“给个说法”，将“担保”方案写入《退出协议》。英国在谈判初期反复提出，若不处理好未来的贸易关系，就不可能解决北爱边界问题。首相特雷莎·梅认为，只要未来英欧达成全面而深入的自由贸易协定，北爱边界问题就会迎刃而解，也就无需启用“担保”方案。2018年3月1日，特雷莎·梅会见到访的欧洲理事会主席唐纳德·图斯克时就曾明确表示，希望在英欧关系总体框架内解决边界问题。

(三)英国在意“关税”，欧盟关心“监管”。“关税”问题既涉及贸易成本，又事关英国脱欧后与欧盟以外国家的贸易合作，如果英国脱欧后还留在欧盟的关税同盟中，则英国在进口其他国家货物时必须适用欧盟的外部关税税率，而不能提供更优惠的税率，这明显限制了英国与其他国家达成自由贸易协议的能力。[注]Sam Lowe, “An Effective UK Trade Policy and a Customs Union are Compatible,” November 29, 2018, https://www.cer.eu/publications/archive/bulletin-article/2018/effective-uk-trade-policy-and-customs-union-are.(上网时间：2019年2月15日)英国的脱欧派认为，不能在脱欧后还受欧盟共同贸易政策的限制，要求首相不惜代价、完全地退出欧盟的关税同盟。大体而言，英国只是狭义地考虑与自贸协议相关的关税问题，而非更广义和更复杂的监管标准的执行问题。欧盟认为，只有英欧在标准上一致或者高度趋同，才能真正意义上消除边界检查。毕竟关税只占欧盟与第三方国家边界控制措施的35%，其他的边界控制措施包括动植物卫生检疫及安全检查等。[注]Tony Connelly, “Brexit: No Deal and the Irish Border,” January 28, 2019, https://www.rte.ie/news/analysis-and-comment/2019/0126/1025621-tony-blog/.(上网时间：2019年2月15日)英欧达成的《退出协议》中规定北爱更多与欧盟的单一市场规则相捆绑，要求北爱从产品标准到增值税等多个领域与欧盟保持“监管趋同”(regulatory alignment)。《退出协议》中的《爱尔兰/北爱议定书》用10个附件列出了一系列适用于北爱的欧盟单一市场规范，内容多达145页。

(四)英国坚持“临时”，欧盟则要求“长期”。英国的脱欧派担心“担保”机制一旦启动，可能将英国永远“困”在与欧盟的关税同盟中，因此要求“担保”措施“短期有效”(temporary)。2018年12月2日，前外交大臣鲍里斯·约翰逊在《每日电讯报》撰文指出，北爱边界的“担保”条款是一个“巨大的钢制捕兽夹，正紧紧地咬住我们的后腿，阻止我们逃脱”。[注]Boris Johnson, “We Need to Hold Our Nerve over Brexit - We Can Do So Much Better Than This Deal,” December 2, 2018, https://www.telegraph.co.uk/politics/2018/12/02/need-hold-nerve-brexit-can-do-much-better-deal/.(上网时间：2019年1月15日)在这些议员的压力下，特雷莎·梅曾向欧盟提议，希望“担保”方案一旦启动，有效期只有12个月。而欧盟认为，设有时限的方案根本不能称之为“担保”方案，起不到“全天候保险措施”的作用，故坚持“担保”措施必须“长期有效”(permanent)，不能列明“失效日期”。

四

北爱边界问题确有复杂性，毕竟其牵涉地区和平、英国宪政、单一市场发展、英欧未来关系等诸多方面，使得英欧都不得不谨慎面对，但其之所以能够在很大程度上成为脱欧进程中“卡脖子”的问题，背后还有更深层次的根源值得探讨。

首先，英国的政治制度降低了决策的效率。英国民主制的基础是政党政治和议会政治。面对党内在脱欧议题上的分歧，特雷莎·梅一直在努力阻止保守党的分裂，同时防止工党乘乱上台执政。2017年大选失去议会多数后，特雷莎·梅为了维系执政地位而不得不与北爱民主统一党结盟，而后者坚决反对“担保”方案，加剧了英国国内政局的复杂性。最大的反对党工党则是“为反对而反对”，不愿为保守党的脱欧方案背书，还希望借着危机把保守党搞下台，起的是“破坏性反对”的作用。两大党都在尽力碾压对手，却不愿为了国家的整体利益和长远发展而妥协。同时，英国议会制“有民主无集中”的弊端在脱欧辩论中暴露无遗。议员们只知道不想要什么，却无法就任何脱欧选项形成多数意见。他们都认为自己的方案代表了“国家利益”，都声称是在代表人民发声，却始终跳不出党派利益和选区利益的框架。软脱欧派、硬脱欧派和留欧派互相较劲，每个人都呼吁其他人做出让步，但每个人似乎都不愿妥协。《华盛顿邮报》形象地指出，“这就像排成一圈的行刑队，最后是所有人都倒地而亡。”[注]Ian Dunt, “Brexit has Turned British Politics into a Zombie Horror Movie,” April 5, 2019, https://www.washingtonpost.com/outlook/2019/04/03/brexit-has-turned-british-politics-into-zombie-horror-movie/?utm_term=.2da6a74630ee.(上网时间：2019年6月2日)

其次，互信的缺乏导致了妥协难度增加。英国是欧盟内第二大经济体，是安全和军事大国，外交谈判经验丰富。欧盟对英国充满戒心，并采取了很多防范措施：一是担心英国以军事、安全等为筹码，换取更多经济上的好处。对此，欧盟要求英国必须在北爱边界等问题上取得“足够进展”后才能进入未来关系磋商，而同意“担保”方案是“足够进展”的重要标志。二是担心英国在谈判中搞“分而治之”策略。欧盟从谈判之初就以团结一致的姿态对待英国，在北爱边界问题上，欧盟表示无条件支持爱尔兰政府的立场。三是担心英国出尔反尔、言而无信。欧盟的应对方法是要求英国将政治承诺转换为“有法律约束力”的条约中。如欧盟认为，2017年底的《联合报告》不具有法律约束力，为防止英国从已有的承诺中后退，巴尼耶在欧洲议会的发言中指出，“必须迅速将三大议题以及其他仍需谈判或澄清的内容转为具有法律约束力的《退出协议》”。[注]“Statement by Michel Barnier at the Plenary Session of the European Parliament on the State of Play of the Article 50 Negotiations with the UK,” December 13, 2017, http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-17-5263_.(上网时间：2018年12月25日)2017年底，巴尼耶团队开始以《联合报告》为基础，撰写《退出协议》草案。从英国方面看，它认为会因为自己提出脱欧受到欧盟惩罚，故谈判中处处设防、锱铢必较。脱欧协议达成后，英国脱欧派不满其中的“担保”方案，要求“剔除”或对“担保”条款做出“有法律约束力的改动”。尽管欧盟领导人两次做出“澄清”和“保证”，但英国脱欧派认为其中的承诺缺乏坚实的法律保障，因此始终不肯改变主意。谈判是妥协的艺术，但互信的缺乏注定会让双方不愿或者不敢做出太多的妥协，进而很大程度上导致谈判的失败。即便最终达成协议，也很难真正遵守或落实协议。

再次，认知的不同使得政策路径迥异。事实上，英欧对一体化态度一直以来就有非常大的差异。英国长期是欧洲一体化的“局外人”，虽于1973年正式加入欧共体，但与欧洲核心国家在一体化的目标、发展路径、解决问题的手法上，差别很大，而正是这种基本认知的不同，使英欧处理脱欧的思路也有所不同。例如英国看重欧洲统一大市场(“欧共体”在英国国内也被称为“共同市场”)的经济效益，有选择地参与单一市场建设，推动货物和服务单一市场的深化，但不加入欧元区。在谈判北爱边界问题时，英国提出实用的但也是“利己”的解决方式：既然英国的制造业及农产品与单一市场联系紧密，因此可在货物贸易领域与欧盟组建自由贸易区。这个方案既可以降低脱欧给英国带来的经济损失，也可以解决北爱边界问题。法、德等欧洲一体化“领军者”则认为，一体化的核心及首要任务是单一市场的深化和扩大，坚决捍卫人员、货物、资本和服务的“自由流动”。当英国在“契克斯方案”中提出“货物贸易领域的自由贸易区”后，欧盟认为该方案破坏了单一市场的完整性，不肯打破原则而对英国做出让步。

最后，控制权的互不相让带来零和博弈。从技术角度说，欧盟和英国在谈判中争夺的是对经济、安全等事务的控制权，本质上是一种对权力的争夺。欧盟在2017年4月发布的谈判指导原则中就提出，“联盟将在其决策和欧盟法院的角色方面保持其自主权(autonomy)”[注]Council of the EU, “European Council (Art. 50) Guidelines for Brexit Negotiations,” April 29, 2017, https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2017/04/29/euco-brexit-guidelines/pdf. (上网时间：2019年6月2日)，在其后的谈判中也屡屡强调“自主权”。2018年7月，英国的脱欧白皮书中提出“强化同等监管”(advanced equivalence)，要求欧盟在收回其开放市场的决定前，需与英国协商，而巴尼耶认为英国方案将夺走欧盟的决策自主权，认为相关决定必须由欧盟单方面提出。北爱边界问题的谈判同样如此，英国与欧盟纠缠于“担保”方案的细节，看似探讨是分手安排中的一个边界条款，实际上它指向未来的英欧关系特别是经贸关系。为了避免出现“硬边界”，英国政府的脱欧方案一再调整，特雷莎·梅的“红线”一再后撤，直至出台“英国全境暂时留在欧盟关税同盟”的方案。英国硬脱欧派认为，这将使英国脱欧后“陷在”欧盟的关税同盟中，无法拥有独立的贸易政策，不仅实现不了当初“夺回控制权”的主张，还得继续遵守欧盟的监管规则。这相当于未来的命运攥在欧盟手里，是可忍孰不可忍。2018年9月，前外交大臣鲍里斯·约翰逊就表示，“我们为英国宪法裹上了自杀背心，而将起爆器交给了巴尼耶。”[注]Glen Owen, “Boris Johnson Accuses Theresa May of Wrapping ‘Suicide Vest’ around Britain-and Handing Detonator to Brussels in a Scathing Criticism of Her ‘Feeble’ Brexit Negotiations and Chequers Deal,” September 9, 2018, https://www.dailymail.co.uk/news/article-6146953/Boris-Johnson-accuses-Theresa-wrapping-suicide-vest-Britain-Brexit-plan.html.((上网时间：2019年6月2日)正是双方都不想将命运交到对方的手中，对控制权和主导权积极争夺，导致英欧将大量的时间浪费在纠结细节或是互踢皮球上面，而忽视了“自身利益最大化并不意味着整体利益最大化”的根本道理，事实上陷入了一种“囚徒困境”，得到的是零和乃至是负和的结果。

综上可见，北爱边界问题之所以现在又成为问题，最主要的还是英国脱欧带来了新麻烦。而在面对这一问题时，英欧之间又各怀心思，各为己利，解决思路根本不在同一个轨道上，最终的结果自然是零和博弈。究其根本，北爱边界问题妥善解决的关键在于各方凝聚共识，而这恰恰是现在最缺乏的，无论是英国的议员们，还是英欧彼此之间都应有共识，否则脱欧协议即便侥幸在英国议会过关，未来的执行过程中也必然产生争执。正所谓“世上本无事，庸人自扰之”，一场不靠谱的公投让英国走上了脱欧的不归路，也让欧盟遭遇了一体化启动以来最大的挑战，西方一直以来所标榜的“自由民主”仿佛是“镜花水月”一般，而最终承担苦果的却只是普通民众。就像卢梭在《社会契约论》里所描绘的那样，“英国人自以为是自由的，他们是大错特错了，他们只有在选举国会议员的期间，才是自由的，议员一旦选出，他们就是奴隶，他们就等于零。”[注][法]让·雅克·卢梭著，杨国政译：《社会契约论》，陕西人民出版社，2004年，第84页。特雷莎·梅已黯然下台，欧盟机构也进入“换届季”，新的领导人们会有足够的智慧和决断解决好这个本来不是问题的问题吗，前景思路似乎仍然令人怀疑。○