提高立法质量 突出法规实效——济南市人大设立常委会以来立法工作巡礼

□济南市人大常委会

“不但感觉空气质量很好，不放鞭炮后地面上也很卫生，和往年不一样的感受。”济南市民徐志昂说。2018年春节，央视《新闻联播》连续两天对济南市禁燃烟花爆竹进行重点报道。春节期间空气质量的改善、群众和媒体的称赞，源于禁止燃放烟花爆竹的规定的制定，源于济南市人大常委会对提高立法质量的孜孜追求。自1986年12月取得地方立法权以来，济南市人大及其常委会深入推进科学立法、民主立法、依法立法，按照“不抵触、有特色、可操作、重实效”的地方立法原则，持续加强和改进地方立法工作。截至2019年5月底，共审议通过地方性法规、法规性决定198件（其中地方性法规155件），现行有效法规84件。特别是在立法法修改后，突出加强了生态保护、民生保障、城市管理、核心价值观入法等重点领域立法，以增强法规的实效性为着眼点，从制度层面解决了济南市经济社会发展和社会治理的难点问题，较好发挥了地方立法在经济社会发展中的引领和推动作用。

用高质量立法践行“绿水青山就是金山银山”

2017年3月，济南市被确定为京津冀大气污染传输通道城市，污染防治攻坚任务艰巨，需要从方方面面加强和完善生态环境保护立法。近些年在制定名泉保护条例、湿地保护条例、水土保持条例、大气污染防治条例等生态环保立法的基础上，2017年换届以来，常委会从环保“小切口”入手，制定了禁止燃放烟花爆竹的规定、山体保护办法、城市建筑垃圾管理条例，并对涉及生态文明建设的61件法规进行了全面清理，为生态文明建设提供有效制度供给。制定禁止燃放烟花爆竹的规定，综合考虑环保、安全、文明等立法理念和价值取向，凝聚20多年来济南市从立法禁放到限放再到禁放的历史过程所形成的社会共识，广泛听取民意，在立法意图上不搞简单的“一禁了之”，在大部分愿意禁放和少部分仍然想保留传统民俗的意见之间找到平衡点，正确处理好“堵与疏”的关系，科学划定禁放范围，明确各方主体责任。正是由于能够遵从规律、尊重民意、科学设定法规内容，加上后期配套措施到位，全市上下齐心合力贯彻执行，确保了法规的顺利实施。自法规实施两年来，禁放区域实现零燃放，春节期间空气质量进一步提升，被山东省人大常委会称之为“济南现象”和“良法善治”的典型，央视等多家媒体给予点赞。在制定山体保护办法时，将新发展理念贯穿在整个法规制度设计中，严格落实山体保护生态红线制度，强化规划管控和保护措施，突出解决山体保护中的重点问题，为涵养泉水生态环境、保护好“山泉湖河城”的自然风貌发挥了重要的制度保障作用。自去年5月1日法规施行以来，市政府已按要求将全市642座山体中的325座列为第一批重点保护名录并划定了山体保护控制线，有效避免了开发建设等破坏山体的行为，全社会山体保护意识进一步加强。

用高质量立法保障民生权益

坚持以人民为中心的发展思想，注重规范政府权力，保护群众权益。2018年制定的12345市民服务热线条例集中体现了这一理念。济南市12345市民服务热线经过十年发展，已成为党委政府密切联系群众的一个重要平台，热线日均服务量从十年前的每天1千余件增长到近2万件，在为民排忧解难和政府问政于民方面发挥了重要作用。为促进热线健康可持续发展，建立法治化长效发展机制，常委会将热线立法列入立法计划。这是济南市一部创制性法规，无对应上位法，属全国首例。制定这部法规时，紧紧围绕推进依法行政、创新社会治理、维护群众利益的立法宗旨，将宪法规定的公民参与社会事务管理权、对政府及部门的监督权等权利予以具体化，使这部法规成为宪法规定在地方立法的生动实践。法规实施以来，国家机关及其工作人员依法办理热线事项的法定职责意识明显增强，办理效率和质量明显提高，热线影响力越来越大，群众在面临难事、急事、烦心事时有了便捷的诉求渠道和解决途径，彰显了济南这座城市的温度。自2018年9月1日条例施行以来，热线共受理市民诉求481.16万件，与同期相比增长51.58 %。经热线回访，群众对政府服务过程满意率为97.40%，对办理结果满意率为92.61%，两个满意率均有不同程度提升。条例的实施进一步密切了党委政府与人民群众的关系，促进了行政效能和公共管理服务水平的提高，济南的知名度和美誉度不断增加，人民群众的幸福感、获得感不断增强。

用高质量立法推动改革发展

坚持围绕中央重大决策部署谋划立法工作，确保重大改革于法有据。济南新旧动能转换先行区，是国务院批复的实施国家创新驱动发展战略、带动引领新旧动能转换综合试验的先行示范区。但先行区管委会作为市政府派出机构，非经法律法规特别授权，不具备以自身名义独立行使行政权力的主体资格，不能对外独立行使行政管理权，这在一定程度上限制了先行区管委会各方面工作的有效快速推进。如果按照制定地方性法规的一般程序给先行区赋权，无法适应急需先立的需要，影响先行区发展速度；但如果仅由人大常委会快速作出一个相关重大事项的决定，则在行使行政许可方面不符合由法律法规授权的规定，无法满足先行区行政管理的需要。先行区担负着为全省新旧动能转换先行先试、探索可推广可复制经验的历史重任，需要从体制机制上最大限度地激发活力，促进先行区创新发展。如何合法快速有效地赋予先行区管委会行政主体资格，让先行区尽快履行职责，成为立法面临的一个新课题。为此，常委会多方查找依据、反复研究论证，决定采用法规性决定这一立法形式。这样处理，适应了改革需要，保证了急需先立，解决了实际问题，提高了立法效率。自2018年10月1日法规施行以来，先行区管委会快速启动市级权力下放工作，与市直50个部门就3400余项权力下放达成一致意见，一次性实现市级行政管理权赋权到位，保障了先行区投资项目建设、征地拆迁等工作的高效顺利开展。

用高质量立法提升文明程度

立足于多年来文明城市创建工作取得的成果和现阶段社会文明进步的要求，以培育和践行社会主义核心价值观为原则，以进一步提高市民文明素质和社会文明程度为目的，以倡导和促进文明行为为主导，突出治理重点，法德兼治，奖惩结合，制定了文明行为促进条例。坚持法治与德治相结合，把社会主义核心价值观融入到立法目的、基本原则等具体条款中，将文明、诚信、友善等社会主义核心价值观的精神内涵外化为法规规范的具体要求，实现法治建设和道德建设相互推动、相互促进。坚持正向激励与反向约束相结合，从正反两个方面对促进文明行为进行激励约束，既对道德文明行为进行倡导鼓励，也对群众反映集中的不文明行为进行重点治理，解决现阶段突出问题，从实际出发推动社会文明进步。法规自2019年3月1日实施以来，主流媒体一直在持续宣传中，群众的守法意识明显增强，全社会文明素质得到进一步提升。

用高质量立法加强城市精细化管理

常委会制定的户外广告和牌匾标识管理条例，是一部城市精细化管理的代表性法规，它的精细化体现在对法规所调整的不同内容的管理规范中。随着文明城市创建成功、“放管服”工作不断推进和城市精细化管理工作的逐步展开，户外广告与牌匾标识在城市形象塑造、文化品位体现以及营商环境优化等方面的作用日益凸显。在立法思路上，既要对大型户外广告的设置实行严格控制、严格审批、严格管理，又要在规范管理的前提下保持商业街区各类广告的多元化、丰富性，为保护城市景观风貌、提升城市品质提供法治保障。为此在制度设计上，坚持全面管理的原则。将规划、设置、内容、发布、维护等纳入全方位管理，同时将牌匾标识一并纳入法规调整范围。注重提升城市品位，践行用“绣花”功夫精细化管理城市的理念，对户外广告要求美观大方、确保安全，对牌匾标识鼓励自主原创、设计精美，并要求与历史文化和现代都市风貌相融合，与建筑物和周边环境相协调，打造有颜值、有品位的城市空间。全面落实“放管服”改革要求，引导主管部门工作重心由事前审批管理向事中事后监管转变，坚决摒弃不规范的备案、登记等变相许可管理方式，约束公权力运行，尊重和保护各类经营主体的利益，打造良好的营商环境。

紧扣提高立法质量，不断完善和创新科学立法工作机制

科学精准选项。立法选项是保证立法质量的初始环节，如何确定项目，常委会把握了三点：把中央有要求、群众有期盼、治理有盲点，需要立法予以规范并且立法条件成熟的题目列入年度立法计划；对市委提出的立法决策，坚持急需先立；坚持立改废并举，对不适应经济社会发展需要的法规及时作出修改或废止的安排，确保国家法制统一。在立法计划制定过程中，除了向部门和社会广泛征集立法建议项目外，增加了代表议案、代表建议和专门委员会提出立法建议项目的渠道，丰富了立法建议项目来源，民意汇集更加广泛。

广泛听取意见。常委会在每部法规审议过程中，注重运用多种方式开展调查研究，坚持把广泛听取各方面意见作为调查研究的一种有效途径，特别注重征求意见的广泛性和代表性。制定禁止燃放烟花爆竹的规定时，为真正体现民意立好这部法，常委会委托12345市民服务热线，就是否支持禁放、禁放范围划定、春节娱乐替代方式等问题向全社会开展了专题民意调查，共随机调查4万余人次，形成了1万个有效样本，数据显示被调查人员有90%以上支持立法禁放，很多人还就禁放范围提出了可行的意见建议。群众的广泛有序参与为立法和法规的执行奠定了坚实的民意基础。

内容形式并重。在法规内容设置的科学性上和立法技术规范的正确运用上下功夫，注重内容与形式相统一。一方面坚持实事求是，以问题为导向，以管用好用为目标，切实提高法规的针对性和可执行性；另一方面，注重立法技术规范的运用，语言力求规范、准确、精炼，在体例结构的选择上，坚持形式服从内容，实事求是，不搞一刀切，不搞千篇一律。不贪大求全，也不搞小而全，抓住关键的几条，有几条写几条，突出解决重点问题。如审议修改山体保护办法时，就突出山体的重点保护进行制度设计，不面面俱到，不设章节，制度清晰，框架简洁，解决了草案篇幅过长、内容分散、重点不突出的问题。对那些调整内容较多的法规，则进行精细化制度设计，保持完整的体例结构，一般分章节设定，力求具体、明晰。

推动法规实施。常委会高度重视法规实施工作，采取了一系列有力措施，从多个方面推动法规全面实施。积极督促法规授权配套性规定的制定落实，通过召开情况调度会、专题调研等方式，从立法层面及时督促政府及有关部门按时完成配套性规定的制定，确保了法规得到完整、有效的实施。在此基础上，制定了督促落实地方性法规配套规定制定工作的办法，使之成为一项常态性工作，实现了立法与执法的良性衔接和互动。高度重视地方性法规宣传工作，把握舆论引导主动权，综合运用媒体宣传、法规解读培训等形式，深入宣传法规内容，有力推动了法规实施，取得了良好社会效果。大力加强法规实施后的执法检查，常委会十分注重对地方性法规实施情况的执法检查，在法规实施一段时间后，针对法规设定的制度、各部门职责配合和执法等问题，及时提出改进工作的意见建议，不断强化法规实施效果。

迈入新时代，地方立法工作充满机遇，大有可为。济南市人大常委会将认真贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，充分发挥人大在立法中的主导作用，积极推进生态环保、民生权益保障、历史文化保护等重点领域立法，深入推进科学立法、民主立法、依法立法，努力提升立法精细化水平，不断提高立法质量和效率，确保地方法规能够立得住、行得通、真管用，保障和服务改革发展，营造和谐稳定社会环境，为济南现代化建设提供更加有力的法治保障。