大幅“双降”：社保制度改革进程中的一个转折点

从2019年“两会”开始，在短短不到一个月里，改革开放以来规模最大、最密集的减税降费方案连续出台，其中，城镇职工基本养老保险单位缴费率从19%降至16%；4月4日国务院办公厅颁布《降低社会保险率综合方案》（国办发〔2019〕13号），决定调整就业人员平均工资计算口径，将省城镇非私营单位就业人员平均工资下调为全口径城镇单位就业人员平均工资作为缴费基数（下简称“降费基”）。

费率和费基同时大幅下降（下简称“双降”），这在中国社保制度史上是首次，其意义深远。本文对中国社保高费率进行了国际比较，在对高费率的历史成因进行追溯分析的基础上，对社保高费率与经济高增长的“中国奇迹之谜”进行了分析，对降低费率的必然性及其历史意义做了论述；对大幅“双降”后养老保险基金可持续性面临的近期、中长期压力进行了多维度的细致考察，进而对《降低社会保险率综合方案》的内涵外延进行了论述，认为综合施策将成为治理重点。

引子：中国社保费率全球名列前茅

（一）中国“总税率”全球位居第十二

研究企业税负的中文文献汗牛充栋，尤其是2016年“死亡税率”的观点再次引发一场关于税负高低的大讨论。在当前经济下行压力加大的背景下，政府实施大规模的减税降费在一个侧面证明中国税负水平不利于当前形势下的经济发展与稳定就业。在世界银行出版的《世界纳税指数2018年》研究报告中，“总税率”意指其占商业利润的比重，在全球190个经济体中，中国位列第12。这里将190个经济体中“挑”出四组国家进行比对：一是把高于中国的11个国家全部列出，发现除阿根廷和巴西为中等收入国家以外，其余均为低收入国家，甚至是“最不发达国家”；二是8个主要发达国家，发现高于60%的只有法国，其余均低于50%以下；三是金砖国家，除南非以外（但体量很小），其他国家“总税率”都不低，大部分都高于主要发达经济体；四是中国周边主要国家与地区，他们均低于40%，甚至只有20%多一点，这可解释为什么战后出现“四小龙”奇迹以至于其竞争力始终得以保持并名列前茅的主要原因之一。

（二）中国“劳动税”全球排名第二

在190个经济体的排名中，法国的“劳动税”（labour tax）为全球之最，是51.1%，中国位列第二，是48.1%。众所周知，中国税收结构是以间接税为主，作为直接税的个人所得税占比很低，以2018年为例，个税收入13872亿元，仅占全国一般公共预算收入中税收收入156401亿元的8.9%，占全国一般公共预算收入183352亿元的8.2%。而个税包括工资薪金、劳务报酬、稿酬、财产租赁和转让所得、利息股息红利所得等十几个项目，但中国的个税主要来自工资薪金，在起征点不断上调的情况，中国的纳税人数量始终很少，与社保缴费人数和社保费缴纳规模不可同日而语。这种情况与欧美发达国家的税入结构正相反。

基于世界银行定义，目前中国的“劳动税”主要是指“社保缴费”。全国五项社会保险缴费率相当于工资薪金的42%。近几年来由于实施了几轮的降费政策，全国平均社保缴费率大约降至39%左右，其中，大部分省份执行的养老保险费率是27%（即企业雇主缴费率为19%，职工个人费率仍维持8%）。仅从城镇职工基本养老保险来看，中国的费率在全球名列前茅，比中国社保费率高的经济体大约有10个左右。中国的养老保险费率也好，劳动税也罢，它们普遍高于大部分国家，这是一个不争的事实。

高费率的成因及其与高增长的悖论

（一）中国社保费率全球名列前茅主要原因分析

中国社保制度建立于20世纪90年代初期的地方试点，各地根据情况自定费率，于是，各地的费率水平参差不齐，高低差距较大。1997年全国统一制度时对费率水平设定为28%，在世界各国中名列前茅。这是因为，在各地试点时，由于没有顶层设计，地方财政没有统一解决“转型成本”问题。所谓“转型成本”是指建立制度之前国有企业和集体企业已退休的“老人”的退休金隐性债务，这个“历史遗产”既没由财政解决，也没留在企业里继续由企业负担，相反，建立社保制度的主要目的就是为了“解放”国企，因此就理所当然地整体“移交”给了“新制度”，即由正在工作的“中人”和即将进入劳动力市场（新制度）的“新人”的参保缴费予以负责起来，这就意味着，“转型成本”是由新制度所有参保人解决的，这就是个人账户至今空账的原因之一。

上述分析显示，中国社保制度在建立之初设定高企的费率具有历史的必然性：公有经济比重大，对“历史遗产”新制度须全盘接收；中国在建立制度初期没有顶层设计，“转型成本”问题没有考虑由国家统一解决；1997年统一制度时正值东亚金融危机和国企改革攻坚战，相比之下财政出面解决下岗潮问题显得更为迫切。总之，中国养老保险制度“老人”的“转型成本”是由参保人承担的，这是导致名义费率高企的主要原因之一。

（二）中国高税费与高增长的“中国奇迹之谜”简要分析

前文给出的数据足以证明两点：凡是“总税率”高于中国的经济体几乎均为低收入国家，只有2个国家为上中等收入国家，除巴西以外，他们几乎都面临着增长与财政的不可持续；凡是增长停滞与徘徊的经济体，多少都与“总税率”过高有关。

中国改革开放40年出现了一个举世公认的增长奇迹。那么，在高税费的背景下中国如何实现持续的经济高增长？这个问题可被称之为“中国奇迹之谜”。如何看待和解释这个“中国奇迹之谜”？ 笔者试图从以下三个方面予以简要分析。

1.高税费转化为高投资，相当程度上“抵消”了高税负的负面影响

这主要表现在两个方面。一方面是在举国体制下，高税费形成的财政收入有效地实现了基础设施的投资，使中国在很短时间就完成了大规模的基础设施的更新换代，微观经济基础和营商硬件环境的改善日新月异，在相当程度上“抵消”了高税费带来的负面影响；另一方面，基本建设和基础设施的高投资拉动了就业，使“投资型经济”迅速转变为“就业友好型经济”，失业率始终维持在较低的水平，在快速城镇化过程中发挥了吸纳劳动就业的“海绵”作用。

2.高费率在低“遵从度”面前具有明显的“抵消”效应

大部分民营企业在大部分时期并没有真正受到高费率的实际约束。这主要表现在两个方面：一是改革开放以来建立社保制度只有20多年时间，并且覆盖面是渐进式完成的。二是由于法治环境不完善等外部原因和社保制度设计等内部原因，中国社保制度呈现出典型的“交易型”特征，道德风险无处不在，致使制度运行的“遵从度”很低，很少企业按照职工的真实工资或工资总额作为缴费的基数。

3.提高行政效率和大力发展网络经济在一定程度上降低了“税负痛感”

强力推进“放管服”和商事制度改革，大力发展“互联网+”，社保制度覆盖的“法外之地”网络经济异军突起，在一定程度上“抵消”了高税负和高费率的负面影响。一方面，多年来，利用行政手段强力推进“放管服”和“最多跑一次”改革向纵深发展，“互联网+政府服务”迅速普及提高了行政效率。另一方面，网络经济、平台经济等新经济形态发展迅速，不仅极大地优化和改善了商事环境，而且几千万网络就业群体中，绝大部分没有被社保制度覆盖进来，整体上“缓解”了企业“劳动税”的“痛感”。

降低社保费的必然性及其历史意义

（一）降低社保费率是当前条件下的必然选择

目前经济发展的外部和内部条件发生了变化，减税降费和调整社保政策是大势所趋。从外部条件看，主要发达国家出现反全球化和逆全球化潮流，贸易保护主义愈演愈烈，中美贸易争端不断加剧，美国正在寻求中美关系“新范式”。从内部条件看，我国经济已由高速增长阶段转向中高速增长的高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构的转型阶段，处在新旧动能转换、经济增长的换挡阶段，处在由上中等收入国家转向高收入国家的爬坡阶段，经济下行压力加大，企业利润空间受到挤压。

在当今世界，没有建立社保制度的经济体几乎已不存在，现代国家几乎都建立起社保制度，问题在于要把握适当的“度”。从全社会的角度看，过高的社保费率将扭曲劳动力市场，即社保费收入将大大低于劳动者的损失（可支配收入减少）与企业损失（用工成本增加）之和（总体就业规模萎缩），这就是所谓的“无谓损失”。

（二）此轮社保费大幅“双降”的历史意义

1.大幅“双降”是贯彻中央关于企业缴费“有实质性下降”的重要举措

此轮大幅“双降”社保费是贯彻落实中央领导提出的“确保企业社保缴费实际负担有实质性下降”的重大举措，它不设条件，包括民营企业、小微企业在内的各类用人单位均可受益，不仅降低了门槛、有利于扩大参保覆盖面，而且有利于促进营造公平的市场竞争环境。

2.大幅“双降”是改善社保制度公平性和可及性的重要手段

从行业的角度来考察制造业上市公司“五险一金”与利润的比率，差异性很大。其中，由于薪酬水平和行业效益水平等原因，比率最高的黑色金属冶炼行业是56%，而最低的废弃资源综合利用业仅为4%左右，相差十几倍；由于劳动密集型和资本密集型等原因，纺织业的比率高达36%，而汽车制造业是25%。此轮大幅“双降”将有利于促进市场竞争的公平性，缩小不同企业与行业之间社保费负担的差异性。

3.大幅“双降”是社保改革一个长期的制度安排

此轮“双降”的目的不仅仅在于有利于减轻当前的企业负担和稳定就业，而是一项战略性的长期制度安排。大幅度“降费率”与“降费基”均具有相当的“不可逆性”，因此，这种带有明显“福利刚性”的改革措施既具有“反周期”的作用，也必将是一个长期的制度安排。此轮“双降”涉及到诸如调整待遇计发公式等未来制度参数重大调整，作为长期的制度安排，对未来养老保险制度改革取向具有深远的影响。

4.大幅“双降”是社保制度改革取向的一次重大变革

此轮社保费大幅“双降”意义深远。首先，它标志着中国社保制度朝着“轻税型”改革取向迈开了扎实的第一步，是优化社保制度结构和向发达国家社保制度逼近的一次重要转折。其次，它意味着中国走高税收高福利的欧洲福利国家的老路是行不通的。我们在GDP6%～7%的中高速发展通道上尚且遇到如此之大的就业压力并迅速选择“制度瘦身”的改革选项，说明我们的文化适应性和企业承受力在欧州“福利国家”和美国“福利社会”这两个模式面前，唯有后者才有前途。最后，它为发展多层次社保制度留下了宝贵的“缴费资源”，释放了一定的发展空间。

结论：大幅“双降”面临的挑战及其对策

（一）财务可持续性将面临压力

大幅“双降”对城镇企业职工基本养老保险的影响比较明显。刚出版的《中国养老金精算报告2019—2050》预测了2019年至2050年养老保险制度的财务收支发展趋势，并给出了三个不同的企业缴费率水平的三个情景假定：16%的基准方案、18%的高方案、14%的低方案。其中，基准方案与目前中央决定的降至16%的费率完全吻合；14%的低方案可以近似地被视为目前“降费率+降费基”的“双降”结果。

从收不抵支的时点来看，在高方案里，当期结余首次出现负数是2032年，当年出现收支缺口1815.8亿元；到2050年，当期收支缺口为10.54万亿元。但在低方案里，到2025年就首次出现收支缺口，当年缺口为1537.3亿元；此后缺口越来越大，到2050年，当期缺口高达12.01万亿元。这意味着，“双降”后当期出现收不抵支缺口的时点要至少比“双降”前提前到来7年以上。

从支付月数或基金枯竭的时点来看，在高方案里，2019年基金可支付月数为14.9，到2040年将完全枯竭，支付月数成为零；在低方案里，2019年基金可支付月数为13.5，但到2031年就枯竭归零。这个差距显示，大幅“双降”后，基金枯竭的时点比“双降”前至少要提前10年左右到来。

（二）综合施策将成为治理重点

对“双降”后城镇企业职工基本养老保险可持续性即将面对的挑战，《降低社会保险率综合方案》除对企业社保缴费在费率和费基上做了实质性的降低之外，还有一个重要特征就是降费后的可持续性治理主要体现在“综合”二字上，具体为：一是继续对降低失业保险、工伤保险费率阶段性延长一年；二是对实现省级统筹的推进不仅明确提出在2020年底前完成；三是加大中央调剂力度，将养老保险基金中央调剂比例从2018年的3%提高到3.5%。四是稳步推进社保征收体制改革，稳定缴费方式，成熟一省、移交一省。

大幅“双降”之后，应对养老基金可持续性压力需开拓进取、勇于探索、善于担当、综合施策、综合治理。在制度外，应尽快考虑建立“外汇型”主权养老基金，在目前3.08万亿美元外汇储备条件下，划拨一部分建立一只外汇型主权养老基金是应对“双降”后缓解基金压力的手段之一。在制度内可供选择的政策较多，例如，尽快制订并公布延迟退休或弹性退休的方案，因为延期退休对提高基金可持续性具有一定的积极作用，在单纯将单位费率降至16%的条件下，首次出现收支缺口将发生在2028年，全部累计基金结余耗尽将发生在2035年，但如果延退政策介入，这两个时点将分别延迟到2030年和2042年；2050年的当期收支缺口将是11.28万亿元，但如实施延退政策，2050年的缺口仅为3.08万亿元。再如，延长最低缴费年限。十几年来，遵缴率逐年下降，他们缴费到最低缴费年限15年时就停止缴费，导致应收尽收的基金收入大量“流失”，例如，2017年停止缴费的人数高达5500万人，制度减少缴费收入高达5300亿元。最后，应尽快兑现和落实二十多年前关于建立多缴多得、长缴多得激励机制的初心，这既是对参保人的养老权益负责，也是对养老保险制度的可持续性负责，是养老基金提高可持续性的根本措施。其中，就目前所及，扩大个人账户比例、将一部分企业缴费划入个人账户进行配比是建立激励机制唯一的重要途径。