农村公共品供给：变迁、问题及出路

农村公共品是指在农村范围，满足公共需求的产品和服务。由于与农民的生产生活密切相关，使得以地缘为基础的产品供给，多带有类基本公共品性质，不能由企业或个人完成，而是由公共组织提供。我们从制度-组织-社会关系的角度，分析农村公共品制度变迁及问题，探讨兼顾效率与公平的供给机制。

农村公共品供给变迁及问题

在传统社会，国家在治理大江大河方面有作为，对常规农村公共品供给总体不足。新中国成立后建立人民公社制度，剥夺农民家庭的生产功能，通过政治动员供给公共品。《农村人民公社工作条例（修正草案）》规定公共品分摊成本，对供给机制产生重要影响。

1. 自下而上供给与农民负担

1978年后，农村公共品供给发生两大变化，一是分田到户标志着家庭生产功能恢复，农民对制度外筹劳筹资有直接的利益感受，二是取代人民公社的乡镇政府建立一级财政，农村公共品供给制度外筹资筹劳得到沿续。

我们将农业税费分为三块，一块是农民种田承担的税收，一块是乡村发展的提留统筹，一块是农民承担的各类摊派，它们由乡镇政府统一收缴。从农业税费构成看，不同社会经济水平存在差异，难以形成一致征收标准。但是，制度外筹资本身不规范，为乡镇扩张利益提供空间。

按照一般理解，乡镇一级没有税种和税量决定权，基础教育、医疗等应由中央供给，中央委托乡镇收税又不进行配套，乡镇供给公共品需要发展经济。一般农业型地区工业基础薄弱，增加税收要靠调整农业产业结构。但是，农业产业化会遭遇高市场风险，乡镇为减少损失转移行政责任，一旦产业调整失败就会加大摊派力度。

按照中央要求，提留统筹不得超过上年农民人均纯收入的5%，乡村组织为多收费就在统计数据上做文章。中央又要求，农村义务工每年5～10个，积累工每年5～10个，确需增加出劳量的，由上级政府统筹，又指出，农民可“以资代劳”，乡村组织因此不仅摊派“两工”，还要求不出工农民多交费。

农民承担的摊派主要有两块，共同生产费和公共事业集资。尽管中央明确提出，向农民摊派费用必须经高级政府批准，要控制在法律和政策允许范围内，现实却是各类摊派乱象丛生。从农民负担构成看，被摊派的费用受限少，在三类负担中占比大，引发的农民反抗最多。

税费负担沉重引发农民反抗，逼迫中央发文制止乱收费。中央认为，制定措施减轻农民负担，却屡屡出现“按下葫芦浮起瓢”问题，根源是乡镇作为利益主体的反制。为缓和紧张的干群关系，解决公共品供给错位问题，中央决定实施彻底改革，取消引发负担的农业税费。

2. 税费改革与制度外供给问题

农业税时代的村干部为了完成任务，必须嵌入村庄解决公共品问题。税费改革后，日常转移支付仅够保基本运转，村组织既没有集体收入来源，又不能再组织农村“两工”，使得其尽管能识别村庄公共品偏好，却因缺乏治理资源无法有效供给。另外，村组织与村民的关联机制瓦解，村干部丧失供给公共品动力，以“不出事逻辑”维持底线秩序。

税费改革取消了统筹提留。尽管中央很快实行转移支付，弥补改革对乡镇的不利影响，但是，乡镇的财政匮乏局面进一步扩大，难有能力完全供给村庄公共品。一方面，乡财县管下，乡镇获得经费要向县级讨要，另一方面，重要权力被上收，乡镇政府的事权被严重分割。在权小事多责任重条件下，乡镇选择依附县级政权，选择性供给公共品。

为强化基层组织的公共服务职责，中央加大农村公共品供给力度，按照公共经济学的产品模型改革供给路径。路径之一是对社区公共品实行“一事一议”，即凡涉及村庄范围内的公益事业，通过村民会议民主表决。“一事一议”供给面临诸多困难。首先，意见统一困难。即便是供给公共性强的产品，筹资筹劳的意见难以一致。一般说来，村庄经济社会分化越高，公共品供给意见越难统一。其次，决策实施困难。即便经过协商达成统一意见，筹资筹劳过程会出现钉子户，村组织却没有制裁能力，最后是实施成本高，供给效果不如人意。

路径之二是按照市场化路径供给部分公共品，即依据农村产品属性分类供给，实现“政府的归政府、市场的归市场”。但是，当外来资源进入村庄，供给就具有连带性，消费难以完全排他。另外，市场化的前提是有多元竞争主体，但是，农业型地区公共服务市场较落后，且不少公共服务具有高专用性，如果离开特定的公共服务人员，很难满足农民的基本公共需求。再者，某些产品依据资源属性可以市场化，供给不力会影响农民生产生活，必须以国家的公共投入进行保障。

制度内公共品供给实践及问题

无论是自上而下还是自下而上供给，均引发了实践中的问题，中央于是加大转移支付。转移支付有三类，税收返还、一般转移支付、专项转移支付。专项转移支付由上级指定用途，以项目化方式实施。在后税费时期，项目资金以其独特运转机制，构成公共品主导供给模式。

1. 项目化供给与政府内部治理

作为公共项目发包者，中央部委希望通过监督、检查、验收保障项目按技术标准实施，但是，行政链条过长使得中央对项目实施状况无法精准把握。为了将有限资源落到实处，中央部委引入竞争机制。中央依据项目重要性程度，将项目化公共品分为两类，一类是下拨资金无须下级配套，一类是要求下级配套资金。为调动下级部门的积极性，实施项目大多需要配套。

中央部委先将项目交给省，由省级部门组织项目竞争。省级以下政府的竞争，大多落在县级层面，主要是县级政府是独立政权，具有相对完整的财权事权，市级只需要按照项目管理技术，做好程序性辅助工作即可。县级部门通过竞争获得项目，再与县政府合作组织实施。县级层面的条块互动，造成项目化供给的系列问题。

部门申报指南项目中标后，要按照项目标准来实施。问题是，申报的项目在部门内能区分，部门间可能出现交叉和“撞车”。举例说来，国土局主导的土地整治，无法对接水利局、交通局项目，某些田块因此虽被整治，土地却是减产甚至荒废。县级部门清楚项目供给的“孤岛现象”，如何实施合作却难以达成统一，各部门于是想到与乡镇合作。

部门按照“路线图”和“时间表”完成项目，乡镇本没有机会介入项目招标、监督流程，但是，搜寻适宜的村庄承接对象并不容易；再者，项目实施涉及的主体多，单靠社会力量难以化解矛盾，乡镇适时出手能平息矛盾；另外，项目验收不仅看硬指标，还要看文本创建等软指标，乡镇提炼总结经验有优势。更重要的是，以乡镇为载体协调项目实施，不仅可以防止供给的碎片化，还可以“钓鱼”实现自身利益。从乡镇角度看，政府每年下拨的财政资金仅够维持运转，介入项目不仅能获得利益还能增加政绩，乡镇因此愿意配合上级推动项目落地。

与乡镇合作是次优选择，主要是该种供给能够完成任务，却难产生亮点提高部门政绩。如果由县级政府整合项目，可以提高项目供给水平。具体说来，部门将项目发包权移至政府，由县级政府协调统筹项目资金，部门只要做好业务指导工作，就不仅能降低实施成本，还能增加项目叠加效益。从县级政府角度看，县级领导任期是五年一届，规划周期过长难出政绩，以县级领导包村挂点为基础，统筹输入少数有条件的村庄，能立竿见影凸显项目效益。在该种供给思路下，县级整合资金集中输入，实行模块化管理，协调项目实施。

2. 项目进村与“最后一公里”

无论部门主导抑或县级统筹项目，条块“共谋”会强化县乡关系。乡镇以项目验收为标准，筛选若干有条件的村庄。该类村庄有三大特点：一是经济条件好，有区位优势，有产业基础；二是社会基础好，村两委班子团结，有较强工作能力；三是该村有得力的村干部，既能捋顺各类关系，又能摆平不同矛盾。

在一般农业型地区，具备第一个特点的村较少。具备第二个特点的村是有，但该类村或者是传统文化浓厚，或者是熟人社会尚存，村干部行动内向保守，与项目进村的逻辑存在较大差距。另外，当项目进村带来利益流增多，引起精英回流和利益博弈，村庄就会变得躁动混乱。乡镇要寻觅得力的村治精英，使其有效协调精英间矛盾，并非易事。

在现行体制下，村干部属于不脱产干部，没有向上晋升的渠道，回流精英竞选村干部，主要为获得经济利益。现在乡镇财政紧张，对项目配套心存顾虑，如果能挑选出某类精英，使其既能跑项目和做项目，又有配套项目资金的能力，乡镇会操纵其当村干部。理想情况下，治村者最好是社会和经济精英，若无法兼顾至少是具备某类精英特征，其余由乡镇政府协助摆平即可。

先来看社会精英。公共品建设会影响个人利益，如果能将个人利益损失均摊，引起的矛盾会小很多，但是，多数公共品无法内部化成本，利益相对受损者会进行反抗。社会精英的关系网络广，能协调部分利益。但是，项目进村带来利益结构调整，单靠做工作很难化解矛盾，社会精英需要是灰色势力，能对不听劝的村民暴力恐吓，能让非体制精英屈服和依附。社会精英以私人权力作支撑，动员内外势力攫取项目利益，造成工程质量的参差不齐。

再来看经济精英。相较社会精英专注民生利益的分配，经济精英更在乎发展类项目利益。即凡涉及民生利益，经济精英以私济公，赢得村民的信任；他们不仅承担项目配套大部分资金，而且供给发展类公共品“带领”致富。问题是，“一届政府一届典型”，领导更换带来新的典型要求，当经济精英无法呼应领导偏好，就可能使前期投入打水漂，经济精英与村庄利益难舍难分，当其一旦欠债就会数额巨大难偿还，村组织和村庄将被拖入艰难境地。

无论哪类精英主导公共品供给，项目化供给的优先对象、瞄准机制实践，会因不了解村庄公共需求带来实施偏差，农民利益表达和监督机制缺失，带来公共品供给的内卷化，农民等靠要思想被强化。

完善农村公共品供给的路径

项目运作的事本主义面向，对保证中央的绝对权威，强化政策的逐级执行，发挥了积极作用，项目制的变异源于落地环节。如果优化县域供给体制，完善村社供给机制，内生力量激活带来的有效参与，就会推动公共品供给公平与效率。

1. 编制县域规划，适度整合项目

有研究认为，提高农村公共品的供给水平，应建立责权匹配的治理结构。问题是，当获得足够财力，地方政府多会建设经济性公共物品，而非供给非经济性公共物品。强化中央主导的项目供给体制，严格项目的监督和验收程序，县级政府才有动力落实。如果能适度整合项目，推动条块良性互动，应能化解上述问题。

整合项目资金遇到的阻力，表面源于政府部门利益化，实际源于专项资金管理体制。项目的“扶强不扶弱”倾向，催生政府和部门的合作，毕竟，该类合作不仅能提高项目边际收益，还能扩大政府和部门的自主性。如果以县为主分类整合项目资金，对相同或相近的公共品项目归并，指定项目资金用到某类公共品上，至于该类公共品具体分配，交由县级政府自主决策，应能保证项目整合方向。为保证拨款不被被拿去造典型，上级应以农村发展为目标，分级编制实施供给规划。

我们将农村发展分为两层，第一层是鼓动农民致富，第二层是维持社会秩序，项目化供给应着眼后者，通过公共品项目化投入，改变农村落后的设施，让广大农民真正受惠。项目输入能带动不能替代农民主体，以发展经济为导向的公共品供给，容易引发乡村债务和治理危机。一方面，上级按照“管任务不管项目”的原则，要求县级政府立足第二层面的目标，编制项目供给规划要报备批准，与政策要求及部门规划相嵌套，另一方面，上级按照“管监督不管实施”原则，以“负面清单”和项目化技术，规范项目资金按规划实施。

中西部一般农村基础设施欠账多，要在短时内利用有限资金，面面俱到地供给不现实，它需要上级给予持续资金保障，协调规划的权威性与灵活性，突出规划的系统性与协调性，兼顾规划的阶段性与整体性。只有县政府结合县情，协调好部门间利益，加强规划编制管理，才能提高项目化供给水平。

2. 强化村社能力，提升供给效率

按照总体发展规划，框定各类项目明细，不一定带来项目绩效。村组织按部就班利用资金，公共品供给民缺少公共参与，项目的后期维护会成为问题。项目进村较好方式是“以奖代补”“先建后补”，即村组织申报各类项目获得审批后，按照项目工程标准建设并接受监督，项目验收成功再获得相应补助资金。基础公共品投入短期效益差，当无论社会精英还是经济精英，只能获得平均利润以下收益，以公谋私的行为将会减少。当社会力量较少干预村庄治理，村组织动员民众完成项目，能解决最后一公里问题。具体路径如下：

首先，建立需求表达机制。县里每年都会发布项目，是否申请要看村组织，如果村组织无所作为，会引发村民不满。村组织实施项目要先垫资，不同村庄社会条件不同，村组织动员筹资，村民会提意见。若村组织畅通表达渠道，那些对村级治理不满的，可以让其发泄怨气再解释，那些有不同供给意见的，可以说出来集体讨论。通过不断开会整合意见形成的共识，能制衡私人利益，最终筹来资金。

其次，完善利益协调机制。项目施工不可避免要占地，政府单方面化解，农民不仅不买账，还可能坐地要价。如果政府扮演规划监管角色，保障村组织主导项目实施，村干部可以利用人情面子，召开村民会议，解决钉子户顾虑，引导其顾全大局。从村民角度看，正是长远村庄预期及供给中的参与感，使利益受损农民不会斤斤计较，而是与村社集体成员商讨可行的方案。

通过项目整合和激励机制，调动村组织治理积极性，能捋顺项目落地问题，但是，村级治权有可能带来滥权。有些地方便推动基层治理单元下沉，以自然村为单位建立微型组织。自然村是一个熟人社会，奖惩机制能够发挥作用，通过选举自然村自治组织，以自治组织为载体参与村级治理，能整合民众意见，行使监督权力。

结语

农村公共品供给有两大问题，即从何处获得供给的资源，如何实现供给公平和效率。如果给予县级政府自主权，允许其适度整合资金，同时利用规划来管理，可减少村际供给不公。如果以村庄为载体输入，下沉基层治理单元，激发村民自治活力，公共品供给会高效。总结起来，以公共项目资源下乡为契机，加强“政府主导、村民自治”，不仅能改变村庄落后面貌，还能重建农民的主体性，为乡村振兴奠定坚实基础。