美国竞争性对华战略论析*

赵明昊

[内容提要]特朗普政府执政两年多来，大幅调整美国对华战略，从经贸关系、地区安全、国际机制、意识形态、信息舆论等多方面对华加大施压。美国政策界对中国的战略定位、威胁认知、策略手段等正呈现冷战结束以来乃至中美正式建交以来最为深刻的变化，在对华强硬的总体取向上具有较强的两党共识和府会共识基础。在特朗普政府的直接推动下，一种明显区别于“接触+防范”战略的竞争性对华战略正加速形成。美国政策界围绕竞争性对华战略展开辩论，就如何与中国实现“竞争性共存”等问题提出建言。下阶段，美国竞争性对华战略将进一步调整、深化、演进，对抗性或会更强，美方采取的“经济问题安全化”等策略和做法将给中美关系带来新的复杂挑战。

1979年中美正式建交以来，美国历届政府总体上延续了“接触+防范”或曰“对冲性接触”的对华战略。(1)达巍：“美国对华战略逻辑的演进与‘特朗普冲击’”，《世界经济与政治》，2017年第5期，第22～32页。然而，特朗普政府上台两年多来，显著、持续调整美国对华战略，从经贸关系、地区安全、国际机制、意识形态、信息舆论等多方面对中国加大施压，将“大国竞争”作为此番战略调整的主基调。(2)Suisheng Zhao, “Engagement on the Defensive: From the Mismatched Grand Bargain to the Emerging US-China Rivalry,” Journal of Contemporary China, Volume 28, Issue 118, 2019, pp.6-11.应看到，美国政策界对中国的战略定位、威胁认知、策略手段等正呈现冷战结束以来乃至中美正式建交以来最为深刻的变化，在对华强硬的总体取向上具有较强的两党共识和府会共识基础。在特朗普政府的直接推动下，一种明显区别于“接触+防范”战略的竞争性对华战略正加速形成。(3)Aaron L. Friedberg, “Competing with China,” Survival, Volume 60, No. 3, pp.25-51.如何认识和把握竞争性对华战略的基本框架，美国政策界如何评估这一战略，如何研判下阶段竞争性对华战略的走向，是本文试图探究的核心问题。

一、特朗普执政与美国竞争性对华战略

与尼克松以来的历届美国政府相比，特朗普政府对华战略定位的最大变化在于，将中国视为美国国家安全面临的“首要战略挑战”，且对中国的重视程度已经超过了俄罗斯，过去数十年所延续的“接触+防范”对华战略向竞争性战略转变。其主要标志是，2017年12月特朗普政府发布任内首份《国家安全战略报告》，提出美国正面对“大国竞争”的新时代，并将中国明确界定为“修正主义国家”和“战略竞争者”。(4)The White House, National Security Strategy of the United States of America, December 2017, pp.2-3, p.25.中国在报告中被提及30余次，很大程度上，这是一份以应对“中国威胁”为导向的国家安全战略报告。此后，特朗普政府陆续发布《防务战略报告》《核态势报告》《导弹防御评估报告》等一系列战略指导文件，延续和深化了上述对华战略定位，并从各自不同角度和领域提出加大对华竞争的政策思路。正如美国国家情报委员会前主席冯稼时(Thomas Fingar)所言，过去数十年，中国都只是被美国决策者当作普通的“另一个国家”，在令美国感到忧心的国家安全议题排序中可能连前10位都排不进去，但现在应对“中国挑战”已在美国国家安全政策议程上占据核心位置。(5)Thomas Fingar, “Forty Years of Formal-But Not Yet Normal-Relations,” China International Strategy Review, Volume 1, Issue 1, 2019, p.15.

除了“首要战略挑战”之外，中国还被美国政策界人士视为一种全面的、全球性的战略竞争者。应当看到，当前美国对“中国威胁”的认知涉及经济、技术、安全、外交、意识形态等诸多方面，而这些方面又是彼此联系、相互影响的。尤其是，美国担心实现“经济崛起”的中国正在推动“政治崛起”，一些政要和学者宣称所谓中国的“锐实力”或曰“影响力行动”对美国等西方国家的政治体制、价值观构成重大威胁。(6)Juan Cardenal et al., Sharp Power: Rising Authoritarian Influence, National Endowment for Democracy, December 2017, pp.13-17.美国联邦调查局局长克里斯托弗·雷(Christopher Wray)称，中国带来的是一种“全社会”(whole of society)威胁。(7)Joel Gehrke, “FBI Director: Chinese Spies ‘a Whole-of-society’ Threat to US,” Washington Examiner, February 13, 2018.2019年3月，白宫前首席战略师史蒂夫·班农(Stephen Bannon)等人发起成立具有浓重冷战色彩的组织“当前危险委员会：中国” (Committee on the Present Danger: China)，该组织将应对“共产党中国对美国的生存和意识形态威胁”为使命。(8)Wendy Wu, “Cold War Is Back: Bannon Helps Revive US Committee to Target ‘Aggressive, Totalitarian Foe’ China,” South China Morning Post, March 26, 2019.此外，在中国持续推进“一带一路”建设并加大引领全球治理变革的背景下，美国方面日益担忧中国在全球范围内和国际制度层面挑战、损害美方利益。2018年3月，美国参议院军事委员会举行名为“全球威胁”的听证会，时任国家情报总监丹·科茨(Dan Coats)等人称，中国通过“一带一路”等在全球范围内构建自身地缘战略优势，对美国的影响力构成严重威胁。(9)Daniel R. Coats, “Worldwide Threat Assessment of the US Intelligence Community,” Armed Services Committee, United States Senate, March 6, 2018, p.18.

在美国对华战略定位出现重大变化的情况下，特朗普政府对华政策的目标、态势和策略等也呈现相应的负面变化，“大国竞争”的战略思维和导向则贯穿其中。(10)Edward Wong, “US versus China: A New Era of Great Power Competition, but without Boundaries,” New York Times, June 26, 2019.过去40年美国对华战略可以概括为“接触+防范”，即通过“接触”按照美国意图改造中国并将中国拉入美国主导的国际体系，同时借助打造亚太同盟、加大军事压制等手段进行“防范”，以应对与中国在台海等地区可能出现的武装冲突。这一战略的着眼点在于管理中国的崛起。如今，很大程度上，美国对华政策已经进入“后接触”时期，其目标已从管理中国崛起向阻滞乃至打断中国崛起进程转变。正如布鲁金斯学会高级研究员乔纳森·波拉克(Jonathan Pollack)和杰弗里·贝德(Jeffrey A. Bader)所言，“对许多美国人来说，关键性议题不再是如何处理与中国的关系，而是如何抵制或者是阻止(如果可能的话)中国向全球大国迈进的步伐”。(11)Jonathan D. Pollack and Jeffery A. Bader, “Looking before We Leap: Weighing the Risks of US-China Disengagement,” Policy Brief, Brookings Institution, July 2019, p.1.从态势层面看，相较于此前几届美国政府，特朗普政府的对华政策出现“反守为攻”的变化，其进攻性、霸凌性、冒险性较为突出，在台湾问题等方面制造动荡、冲撞红线，摆出不惧与中国发生摩擦和冲突的架势。从策略层面看，此前的奥巴马政府对华“软硬兼施”且重视国际规则和多边打压，如今的特朗普政府则是打破常规，将“退群”与“建群”相结合，施压各方在美国和中国之间“选边站队”，试图借助美国在冷战期间积累的“阵营对抗”经验建立围堵中国的“统一阵线”。(12)Edward Wong and Alan Rappeport, “In Race for Global Power, US and China Push Nations to Pick a Side,” New York Times, November 22, 2018.

过去两年多来，特朗普政府在对华政策上将“大国竞争”理念不断前置，力图以“全政府”(whole of government)方式加大对华压制，一种竞争性对华战略的基本架构正在加快形成。

第一，在经贸和技术领域，为有效应对所谓中国对美“经济侵略”和提升本国经济竞争力，特朗普政府对华展开“极限施压”。一是以“对等”为旗号、以“贸易战”为手段迫使中国在降低对美贸易顺差、落实“结构性改革”等方面做出巨大让步，尤其是重视建立经贸协议的监督执行机制。二是在对华经济关系上实施一定程度的“脱钩”政策，力图从改变全球产业链的角度推动包括美国企业在内的西方国家企业从中国撤出，弱化外界对中国经济发展的良性预期以及中国在国际经济体系中的影响力，减少美国在经济尤其是国防工业方面对中国的依赖程度。(13)Department of Defense, “Assessing and Strengthening the Manufacturing and Defense Industrial Base and Supply Chain Resiliency of the United States,” September 2018, p.9.三是对华展开“技术拒止”或曰“技术冷战”，进一步强化对华出口管制体制，阻止或迟滞中方获取美国以及其他西方国家的先进技术，在5G等领域削弱中国实现技术进步的产业基础。特朗普政府强化“外国投资委员会”等机制，严格审查和限制中国企业对美国直接投资尤其是对技术类企业的投资。(14)Andres B. Schwarzenberg, “US-China Investment Ties: Overview and Issues for Congress,” In Focus, Congressional Research Service, August 28, 2019, https://crsreports.congress.gov/product/pdf/IF/IF11283.(上网时间：2019年9月26日)美国司法部实施“中国计划”(China Initiative)，对华为等中国企业进行定点打压。(15)Ellen Nakashima, “With New Indictment, U.S. Launches Aggressive Campaign to Thwart China’s Economic Attacks,” The Washington Post, November 1, 2018.

第二，在地缘上以印太战略为抓手，继续增强美国军事力量在中国周边地区的投放，注重采取将地缘政治与地缘经济相结合的策略，制衡中国在印太地区的影响力。过去两年多来，美国持续调涨军费，其中很大一部分用于加大对华军事压力，扩展在印太地区的军力部署，加大军事演习频度，与日本共同强化地区导弹防御系统等。自特朗普政府2017年提出印太战略以来，美方不断推动该战略的细化和可操作化，包括完善美日印澳四国机制(Quad)，将美军太平洋司令部更名为印太司令部等。此外，特朗普政府还推出“对印太地区经济前景的构想”和相关安全合作倡议，在支持地区基础设施、能源安全、数字经济和网络安全方面与日本、澳大利亚等采取联动性措施，并加大对孟加拉湾沿岸国、太平洋岛国的经济和安全援助。(16)Michael R. Pompeo, Remarks on “America’s Indo-Pacific Economic Vision”, US Department of State, July 30, 2018; US Security Cooperation in the Indo-Pacific Region,” Fact Sheet, Office of the Spokesperson, US Department of State, August 4, 2018.除了条约盟友，特朗普政府还重视增强伙伴国或“准盟友”的军事能力，包括印度、越南等。美方在技术输出、武器出售、防务贸易等方面大幅放宽对这些国家的限制，力图将它们扶植为抗衡中国的“前沿国家”，提升其对华威慑能力。2019年6月，美国国防部发布《印太战略报告》，将印太明确视为美军“优先战区”，强调要与该地区国家以及法国、英国等共同打造网络状安全架构。(17)The Department of Defense, “Indo-Pacific Strategy Report: Preparedness, Partnerships, and Promoting a Networked Region,” June 1, 2019; Walter Lohman and Valerie Niquet, “Can Macron and Trump Bring Stability to the Indo-Pacific Region?” The National Interest, April 23, 2018.值得警惕的是，美方将台湾作为落实印太战略的重要一环，美台军事和政治关系趋于深化。

第三，在国际机制和全球治理层面，对华采取反制性举措，意欲打造所谓“新自由主义秩序”，削弱和限制中国在全球事务中的影响力。美国方面看似大搞“退出外交”，但绝非要放弃其霸权地位，而是以保护主义、单边主义为手段，让盟友和伙伴对美国更加忠诚并愿承担更大责任，建立更加纯粹的自由民主国家阵营，进而更加有效地孤立、打压中国和俄罗斯等“对手”，同时也减少美国为维护国际秩序所付出的成本。特朗普政府刻意造成世贸组织相关机制瘫痪并威胁退出该组织，以最大程度削减中国“入世”以来享有的各种红利。美国加紧与欧洲、日本、加拿大等重新谈判经贸和投资协定，力图针对中国等所谓“非市场经济体”构建具有排他性的国际经贸阵营。此外，美国还注重在世界银行、国际货币基金组织等国际机制中削弱中国的影响力，如支持长期对华持批评态度的美国财政部副部长戴维·马尔帕斯(David Malpass)出任世界银行行长。应看到，在“一带一路”建设不断推进的背景下，特朗普政府越发重视在国际发展领域的大国博弈，通过设立“国际发展金融公司”等方式加大与中国的竞争，为全球基础设施建设等提供区别于“一带一路”的“替代方案”。(18)Daniel Kliman, “To Compete with China, Get the New U.S. Development Finance Corporation Right,” Center for a New American Security, February 2019, https://www.cnas.org/publications/commentary/to-compete-with-china-getthe-new-u-s-development-finance-corporation-right#fn6.(上网时间：2019年6月18日)值得注意的是，特朗普政府在国际层面还采取“负担转移”策略，在涉及中国利益的国际安全热点问题上减少投入，“降低美国对阿富汗、巴基斯坦和中亚事务的参与将迫使中国在它的后院承担起成本高昂的责任”。(19)Thomas P. Cavanna, “Unlocking the Gates of Eurasia: China’s Belt and Road Initiative and Its Implications for US Grand Strategy,” Texas National Security Review, Volume 2, Issue 3, 2019.

第四，强化涉华反情报、反间谍行动，加大意识形态攻势，持续在国际舆论中“抹黑”中国，将“信息战”作为对华战略竞争的重要手段。美副总统彭斯等特朗普政府高官针对美国公众，在公开场合频频渲染“中国威胁”，试图推动以“全社会”方式应对中国对美国的“渗透”。特朗普政府将中国在美留学生和学者、华人专家等群体视为“非传统情报收集者”，加大甄别和防范力度。美国政府还要求中国在美媒体机构以“外国代理人”进行注册，施压美国高校中止与“孔子学院”合作，限制美国研究机构与中方的交流，进一步收紧中国人员赴美签证。另外，美国还大力推动澳大利亚、新西兰、德国等盟国对中国开展反情报、反渗透行动，并通过“五眼联盟”等机制加大协调。值得注意的是，2018年以来，特朗普本人在公开演讲中多次对“社会主义”进行抨击。美方利用委内瑞拉政治危机等影射中国政治体制，国务院高官公然宣扬美中“文明冲突”论调，进一步挑动对华意识形态攻势。(20)Joel Gehrke, “State Department Preparing for Clash of Civilizations with China,” The Washington Examiner, April 30, 2019.普林斯顿大学教授范亚伦(Aaron Friedberg)等人称，“当前围绕贸易、投资和技术的争端只是相互竞争的体制和世界观之间更大规模对抗的一部分”。(21)Charles W. Boustany and Aaron L. Friedberg, “Answering China’s Economic Challenge: Preserving Power, Enhancing Prosperity,” NBR Special Report, No.76, The National Bureau of Asian Research, February 2019, p.28.此外，国务卿蓬佩奥、前总统国家安全事务助理博尔顿等特朗普政府高官在国际场合对中国妄加指责，散播“中国是掠夺性经济体”“中国制造债务陷阱”等恶意言辞。美国国务院还委托新美国安全研究中心等美国智库发布一系列涉华问题报告，针对“一带一路”建设等涉华政策议题加以负面评价，(22)Daniel Kliman, Rush Doshi, Kristine Lee and Zack Cooper, Grading China’s Belt and Road, Center for a New American Security, April 2019; Sam Parker and Gabrielle Chefitz, “Debtbook Diplomacy: China’s Strategic Leveraging of Its Newfound Economic Influence and the Consequences for US Foreign Policy,” Policy Analysis Exercise, The Belfer Center for Science and International Affairs, Harvard Kennedy School, May 2018.炮制“经济胁迫”“灰色地带”“技术威权主义”等歪曲中国外交和安全政策的概念，试图加大中国在国际舆论中的压力，为美国采取相关反制举措造势。

二、美国政策界围绕竞争性对华战略的争论

2018年下半年以来，围绕特朗普政府推动的竞争性对华战略，美国政策界人士展开评估和讨论。通过对相关研究报告等进行梳理，可以发现，虽然对于特朗普政府的外交战略存在较多争议，但在加大对华施压方面，大多数美国政策界人士持认同态度。不仅传统基金会、企业研究所、哈德逊研究所等保守派智库对特朗普政府对华政策加以肯定，战略和国际问题研究中心、对外关系委员会、新美国安全中心、亚洲协会、美国进步中心等智库发布的相关报告也认同美国政府强化对华战略竞争的大方向。正如塔夫茨大学教授丹尼尔·德雷兹纳(Daniel W. Drezner)所言，“抛开党派偏见，外交政策领域的多个派别一致认为，中国值得美国采取更强有力的应对”。(23)Daniel Drezner, “The China Gap,” The Washington Post, January 31, 2019.作为美国对华政策的长期观察者，现任亚洲协会政策研究所主席的澳大利亚前总理陆克文(Kevin Rudd)认为，在一定程度上，美国国内出现一种“新麦卡锡主义”氛围，“就中国问题进行公开、深入辩论的空间在缩小”。(24)Kevin Rudd, “The Avoidable War: Reflections on US-China Relations and the End of Strategic Engagement,” Asia Society Policy Institute, January 2019, pp.60-61.这导致美国战略界人士日益将对华强硬作为新的“政治正确”。

在一些保守派政要和智库专家看来，特朗普政府采取竞争性对华战略的突出“成就”在于，其成功引导了美国各界前所未有地关注“中国挑战”，并给予中国“战略竞争者”这一明确定位。例如，对外关系委员会高级研究员、美国前驻印度大使罗伯特·布莱克威尔(Robert Blackwill)认为，2001年以来美国政府就误判了中国的战略意图，中国对美国国家利益和民主价值观的威胁越来越大，特朗普政府发挥了“唤醒美国”的作用，“在北京果断地将大部分亚洲国家纳入其轨道并远离美国的时候，如果没有特朗普政府对中国实力日益增长的危险进行持续的政治推动，美国可能还在继续其梦游。”(25)Robert Blackwill, “Trump’s Foreign Policies Are Better than They Seem,” Council Special Report, No.84, Council on Foreign Relations, April 2019, p.16.捍卫民主基金会高级研究员、前副总统切尼国家安全助理约翰·汉纳(John Hannah)甚至称，“特朗普政府迄今为止对国家安全最重要的贡献或许就是毫不掩饰地将中国视为美国长期利益的主要威胁”。(26)John Hannah, “Trump’s Foreign Policy Is a Work in Progress,” Foreign Policy, February 14, 2019.

这些主张对华强硬的政策界人士还认为，特朗普政府将经济和技术竞争作为其对华战略的重中之重至为关键，其对抗性的贸易政策有可能让中国在诸多经贸政策方面“改弦更张”。如范亚伦等人称，“这些报复性、保护性措施已经显著地控制了中国决策者的注意力，迫使他们更加认真地展开谈判，至少带来了实现最终变革的可能性。”(27)Charles W. Boustany and Aaron L. Friedberg, “Answering China’s Economic Challenge: Preserving Power, Enhancing Prosperity”.新美国安全中心亚太安全项目主任帕特里克·克罗宁(Patrick Cronin)等认为，特朗普政府在南海问题上的应对较奥巴马政府更加强硬，美军不顾中方不满持续开展“航行自由行动”，且在地域范围上深入西沙海域，重视巩固美方在印太、尤其是西太平洋地区的军力优势，利用美国海岸警卫队力量等回应“灰色地带”挑战，这些举措有助于抑制中国的“地缘政治扩张”。(28)Patrick Cronin and Melodie Ha, “Toward a New Maritime Strategy in the South China Sea,” PacNet, No.42, Pacific Forum CSIS, June 21, 2018.前总统国家安全事务副助理、哈德逊研究所高级研究员纳蒂亚·沙德罗(Nadia Schadlow)等注意到特朗普政府加大对中国对外经济和投资活动的关注，对特朗普政府注重在地缘经济方面“回击”中国，尤其是美国对“一带一路”强化制衡的做法加以肯定。(29)Nadia Schadlow, “Why Greenland Is Really about China,” The Hill, August 28, 2019.

与此同时，对于特朗普政府的对华政策，也有很多美国智库专家提出批评，但他们的出发点是如何有效展开对华战略竞争而不是简单延续以往的对华战略。概要而言，对于竞争性对华战略存在的问题和弱点，美国政策界人士的看法主要集中在以下四个方面。

一是认为特朗普政府相关政策举措过当，美国政府内部协调仍存在问题。罗伯特·布莱克威尔称，特朗普政府仍然缺乏“持久而全面”(enduring and encompassing)的对华大战略。(30)Robert Blackwill, “Trump’ Foreign Policies Are Better than They Seem,” p.16.彼得森国际经济研究所所长亚当·波森(Adam Posen)指出，特朗普政府在美中技术竞争问题上应对不当，相关对华政策举措被一种“红色技术恐慌”(red tech scare)所驱动，长期看将损害美国自身的“创新生态”和产业竞争力。(31)余东晖：“美专家吁政客莫煽动红色技术恐惧”，中评社，2019年7月22日，http://bj.crntt.com/crn-webapp/touch/detail.jsp?coluid=148&kindid=0&docid=105493925.(上网时间：2019年8月2日)布鲁金斯学会杰弗里·贝德(Jeffery Bader)等认为，特朗普政府对“中国威胁”的判定应更为精准，而不要随意夸大；美国在对华政策上应追求可实现的、现实的目标；美国对“一带一路”等中国提出的政策主张进行指责，但相关国家却并不全然认同。(32)Jonathan D. Pollack and Jeffery A. Bader, “Looking before We Leap: Weighing the Risks of US-China Disengagement,” p.8.美国海军军事学院教授艾立信(Andrew Erickson)称，美国应当奉行“竞争性共存”原则，“不要整体打压中国，而是要反对它的有害行为”。(33)Andrew S. Erickson, “Competitive Coexistence: An American Concept for Managing US-China Relations,” The National Interest, January 30, 2019.此外，对外关系委员会亚洲问题专家希拉·史密斯(Sheila Smith)认为，特朗普政府内部以及政府与司法和立法部门之间的严重分裂，导致难以在外交政策中整合美国资源，同时美国政府内部的专业知识和经验缺乏也是一大问题。(34)Sheila Smith, “US Policy in Asia Heads from Bad to Worse,” East Asia Forum, February 10, 2019.而这不利于美国对华战略竞争的展开。

二是认为特朗普政府在经贸等问题上“四面出击”，致使美国难以与欧洲、日本等结成有力的对华“统一阵线”。加州大学圣地亚哥分校教授谢淑丽(Susan Shirk)等人指出，美国不应武断地认为，在对抗中国方面，盟友和伙伴必然会与美国站在一起。特朗普政府采取的对华“脱钩”措施将引起全球产业链和贸易关系的急剧重组，而这会给美国的盟友和伙伴带来不少冲击，难免损害它们对美国的信任。在他们看来，“由于对中国在海外日益强势的姿态出现政治性的抵制，在采取协调性行动方面存在新的机遇”。(35)Orville Schell and Susan Shirk, Course Correction: Toward an Effective and Sustainable China Policy, Asia Society, February 2019, p.13.美国卡内基和平基金会高级研究员裴敏欣认为，不同于冷战时期的美苏，中美是两个相互关联且与世界深度融合的经济体，当今最具决定性的争夺将发生在经济领域，虽然有人认为美国要想赢得这场冷战，就必须切断与中国的商业关系，并说服其盟友也这样做，但这种做法需要付出高昂的代价，要求美国不仅要承担自己的损失，还要对盟友损失进行补偿。(36)Pei Minxin, “The High Costs of New Cold War,” Project Syndicate, March 14, 2019, https://www.project-syndicate.org/commentary/cold-war-us-china-trade-allies-by-minxin-pei-2019-03.(上网时间：2019年6月18日)

三是认为特朗普政府的相关政策损害了美国的全球领导地位和国际机制，从长期看这不利于美国赢得对华竞争。战略和预算评估中心高级研究员哈尔·布兰兹(Hal Brands)指出，“尽管特朗普政府已经增加了军事开支，动摇了与中国的关系，并且清晰阐明需要一种更具竞争性的大战略，但它也采取了很多削弱国际秩序和令美国在地缘政治方面更无力的举措”。(37)Hal Brands, “Grand Strategy for a New Twilight Struggle,”p.20.在大多数美国政策界人士看来，特朗普政府选择退出“跨太平洋伙伴关系协定”(TPP)是一大败笔，而该协定被认为是对日益强大的中国经济做出的重大地缘经济回应，美国应考虑加入目前由日本等国推动的“全面与进步跨太平洋伙伴关系协定”(CPTPP)。(38)Orville Schell and Susan Shirk, Course Correction: Toward an Effective and Sustainable China Policy, pp.19-20; Ely Ratner, “Blunting China’s Illiberal Order: The Vital Role of Congress in U.S. Strategic Competition with China,” Statement to the Senate Armed Services Committee, Hearing on “China and Russia,” January 29, 2019.此外，美国进步中心中国项目主任韩美妮(Melanie Hart)等人认为，特朗普政府在气候变化等问题上采取了过于消极的政策，这不仅为中国填补国际领导的“真空”提供了机遇，也压缩了中国在应对全球性挑战方面帮助美国分担负担的空间。(39)Melanie Hart and Kelly Magsamen, “Limit, Leverage, and Compete: A New Strategy on China,” Center for American Progress, April 2019, pp.21-23.

四是认为特朗普政府未能与中国开启真正的战略对话，而这种对话应聚焦于如何防范双方从竞争陷入对抗。大多数美国智库专家都认为，避免美中陷入恶性对抗和冲突符合美国的利益，遏制中国或者是与中国开打“新冷战”并非可行的政策选择，因而美国仍然需要对中国进行必要的对话，寻求管控竞争的更好方式。前东亚事务助理国务卿科特·坎贝尔(Kurt Campbell)等认为，美国应当寻求与中国实现共处(co-existence)，对华竞争应着眼于在军事、经济、政治和全球治理四大领域确立相对于中国的有利条件和地位。在台湾、南海等问题上，美中未来陷入激烈军事冲突的可能性有所增强，双方不仅要重视处理“无意的冲突”，还应避免“有意的冲突”。(40)Kurt M. Campbell and Jake Sullivan, “Competition without Catastrophe: How American Can both Challenge and Coexist with China,” Foreign Affairs, Volume 98, No. 5, September/October 2019, p.101, p.104.前助理国防部长、哈佛大学教授约瑟夫·奈(Joseph Nye)提出美中可以构建“合作性的争斗”(cooperative rivalry)关系，他强调“这种关系的某些方面会涉及正和博弈。美国的国家安全需要与中国分享权力，而不是控制中国”。(41)Joseph. S. Nye, “The Cooperative Rivalry of US-China Relations,” The Project Syndicate, November 6, 2018.太平洋论坛高级顾问布拉德·格罗瑟曼(Brad Glosserman)认为，美中两国的竞争应该是有限度的，双方仍需要在具有共同利益的领域进行合作，如核不扩散以及确保全球贸易和金融体系的稳定。(42)Brad Glosserman, “Getting Great Power Competition Right,” PacNet, No.49, Pacific Forum CSIS, August 28, 2019.此外，布鲁金斯学会专家何瑞恩(Ryan Hass)等提出，在两国关系紧张因素更趋凸显的情况下，双方需要坚持“无意外”原则，加强危机管控机制，并将外太空、自动武器系统等问题纳入相关考虑。(43)Ryan Hass, “Principles for Managing US-China Competition,” Policy Brief, Brookings Institution, August 2018, pp.3-4.

三、美国竞争性对华战略的走向

从历史和现实角度看，美国竞争性对华战略是一种范式性转换，或将具有较强的延续性。一是美竞争性对华战略的形成，是2008年金融危机以来中美两国实力对比变化等因素带来的必然结果。虽然特朗普政府是美国竞争性对华战略的主要推动者，但应看到，实际上从奥巴马政府执政后期，美国决策层和智库就已经开始从“大国竞争”的角度思考对华政策。(44)Uri Friedman, “The New Concept Everyone in Washington Is Talking about,” The Atlantic, August 6, 2019.换言之，竞争性对华战略的出现并非一蹴而就，而是经历了较长时间的酝酿过程，在政策界也具有较大的共识基础。二是竞争性对华战略高度符合“美国优先”的政策逻辑。“拉斯穆森报告” (Rasmussen Reports)等民调显示，美国民众对特朗普的执政满意度维持在45%左右，而其在共和党党内的支持率达到80%以上。(45)“Trump Approval Index History,” http://www.rasmussenreports.com/public_content/politics/trump_administration/trump_approval_index_history.(上网时间：2019年8月14日)目前看，特朗普在2020年美国总统大选中胜选连任的可能性仍较大。预计在未来一个时期，特朗普政府会坚持“美国优先”政纲，以巩固其选民基本盘。在这一背景下，其竞争性对华战略也将保持延续性。三是从政策制定层面看，彭斯、蓬佩奥、纳瓦罗等对华强硬派在白宫决策层中的地位相对稳固，对华态度较为一致，忠于“美国优先”路线和特朗普本人，是竞争性对华战略的有力推动者。在政策执行层面，随着负责东亚和太平洋事务的助理国务卿大卫·史迪威(David Stillwell)等官员就位，美国对华施压的力度及其内部机构的协调性或会有所增强。应看到，白宫国家安全委员会东亚事务高级主任博明(Matthew Pottinger)、助理国防部长薛瑞福(Randall Schriver)、大卫·史迪威在对华态度上都颇为强硬，且皆有很强的军方背景，这一“小三角”或在美国推进竞争性对华战略过程中发挥重要作用。

下阶段，美国竞争性对华战略的以下几点走向值得引起重视。第一，特朗普政府或会进一步在美国国内营造美中“战略竞争”的整体氛围，强化针对“中国威胁”的防范和压制。特朗普政府前驻联合国代表妮基·黑莉(Nikki Haley)称，“中国给美国带来情报、技术、政治、外交和军事挑战。必须展开相类似的多方面回应，需要在情报、执法、私营商业和高等教育部门这些不同领域采取行动”，她将此称为“举国”(whole of nation)应对方式。(46)Nikki Haley, “How to Confront an Advancing Threat From China,” Foreign Affairs, July 18, 2019, https://www.foreignaffairs.com/articles/china/2019-07-18/how-confront-advancing-threat-china.(上网时间：2019年8月6日)过去两年，特朗普政府基本实现了在美国战略精英阶层的动员，未来一个时期的重点则是在美国社会和普通民众中提升应对“中国威胁”的意识，劝说美国民众承受对华施压所带来的短期成本，着力减少中国利用美国社会的开放性进行“渗透”“分化”的空间。(47)Richard Fontaine, “Great-Power Competition Is Washington’s Top Priority-But Not the Public’s,” Foreign Affairs, September 9, 2019, https://www.foreignaffairs.com/articles/china/2019-09-09/great-power-competition-washingtons-top-priority-not-publics.(上网时间：2019年9月10日)可能采取的具体举措如，要求美国各类私营机构增强对中国在美实施“政治战”的警惕性，公布相关中国基金会、文化交流团体等与中国党和政府之间的联系，要求美国私营部门及时上报接受这类机构捐赠等情况。(48)Aaron L. Friedberg, Testimony before the House Armed Services Committee, Hearing on “Strategic Competition with China,” February 15, 2018, pp.10-11.

第二，特朗普政府将继续完善和细化“全政府”对华战略，加大政府内部相关机构的协调配合。新美国安全中心副总裁伊莱·拉特纳(Ely Ratner)等人建议，以白宫主导、跨部门参与的方式制定《国家经济安全战略》，更有效地运用综合性手段应对中国带来的经济挑战。(49)Ely Ratner, Testimony before US Senate Foreign Relations Committee, Hearing on “The China Challenge, Part I: Economic Coercion as Statecraft,” July 24, 2018, p.5.未来，美国政府或将根据不同议题领域的具体风险，在区分中国与俄罗斯等其他美国“对手”差异的基础上，施行更有针对性的对华博弈策略。在经贸问题上继续加大对华施压，将惩罚性关税与潜在的中美经贸协议的执行效果挂钩，从而“在结构性问题上取得重大的、可验证的进展”。(50)Charles W. Boustany and Aaron L. Friedberg, “Answering China’s Economic Challenge: Preserving Power, Enhancing Prosperity”.在对华技术竞争方面采取“小院高墙”策略，在技术管控方面更具选择性。针对所谓中国的“混合战”、“灰色地带”策略，美方将加大应对力度，包括派遣海岸警卫队等力量在印太地区进一步开展活动。此外，美国智库专家还建议通过多部门协调，充分发挥美国在相关领域的竞争优势。如在数字经济和数字基础设施领域，美国政府或通过“数字互联互通和网络安全伙伴计划”等平台，提升美国企业的竞争力。(51)Daniel Kliman and Abigail Grace, Power Play: Addressing China’s Belt and Road Strategy, Center for a New American Security, September 2018, p.24.

第三，特朗普政府将推动中美竞争向“第三方”延伸，与盟友和伙伴共同制定应对“中国威胁”的战略，在重要地缘节点和战略性领域加大对华制衡。在经贸和技术竞争方面，美国或会向以色列、德国等国施压，进一步截断中国获取先进技术的渠道。例如，兰德公司高级研究员施道安(Andrew Scobell)等提出，美国应影响以色列对华政策的制定，可为以色列设立外国投资审查机制提供支持，在两用物项出口管制等具体领域可由美国商务部等相关美国机构进行指导。(52)Shira Efron, Howard Shatz, Arthur Chan, Emily Haskel, Lyle Morris, Andrew Scobell, The Evolving Israel-China Relationship, RAND Corporation, 2019, pp.142-144.在地缘竞争方面，有美国专家建议，邀请韩国、欧洲国家、沙特等参与美日印澳四国机制，适时将日本和印度推动“亚非增长走廊”纳入四国机制。(53)Sam Parker and Gabrielle Chefitz, “Debtbook Diplomacy: China’s Strategic Leveraging of Its Newfound Economic Influence and the Consequences for US Foreign Policy,” pp.49-50.此外，美国会更加注重在全球战略节点地带和国家加大投入，通过“经济问题安全化”等策略，离间相关国家与中国的关系。为应对“一带一路”建设带来的现实和潜在挑战，美国政府或在驻外使领馆增设专门职位，负责严密监查中国行为体在相关国家的行动。同时，进一步巩固美国在全球的海上战略竞争能力，通过“印太海上安全倡议”等机制，继续增加对战略节点国家的军事安全援助，对中国方面参与的港口等基础设施项目加以制衡。(54)Judd Devermont, Amelia Cheatham and Cathrine Chiang, “Accessing the Risks of Chinese Investments in Sub-Saharan African Ports,” Commentary, Center for Strategic and International Studies, June 2019, pp.1-4.

第四，特朗普政府或会加大人权和意识形态领域的对华攻势，增加中国的“国际声誉成本”。哈尔·布兰兹提出，“美国应当升级而不是减少自由主义和威权主义之间的意识形态冲突”。美方将进一步在国际舆论中加大对中共和中国政府的“抹黑”的力度。(55)Hal Brands, “The Lost Art of Long-Term Competition,” The Washington Quarterly, Volume 41, Issue 4, pp.36-38.一些美国专家建议，美国政府应借鉴冷战期间应对苏联宣传的做法，恢复“美国新闻署”等机构，利用“自由亚洲电台”以及先进数字技术，向中国民众传递中国领导层和政治体制的负面信息。此外，下一阶段，随着达赖继承人问题的升温，美国或将加大打“西藏牌”的力度，同时继续利用新疆问题挑动各国穆斯林仇华反华情绪。还有美国专家提出，需对中国进行“反话语”行动，阻挠中国提出的政策理念的传播，在国际场合“揭露中国言和行的不一致”。(56)Liza Tobin, “Xi’s Vision for Transforming Global Governance: A Strategic Challenge for Washington and Its Allies,” Texas National Security Review, Volume 2, Issue 1, November 2018, p.165.值得注意的是，在应对中国的“政治性威胁”方面，美国还筹谋加大与其他西方国家的联动。(57)Shanthi Kalathil, Statement before the House Committee on Foreign Affairs, Subcommittee on Asia and the Pacific, Hearing on “US Responses to China’s Foreign Influence Operations”, March 21, 2018.曾担任副总统国家安全事务副助理的朱利安·史密斯(Julianne Smith)等提出，美国和欧洲国家应共同应对中国在政治领域的影响力，分享中国统战部门和个人的活动信息以及防控中国“政治战”活动的经验，利用“国家民主捐赠基金会”下属的“国际媒体援助中心”等机构宣扬所谓中国在各国的“影响力行动”。(58)Julianne Smith and Torrey Taussig, “The Old World and the Middle Kingdom: Europe Wakes Up to China’s Rise,” Foreign Affairs, Volume 98, No. 5, September/October 2019, p.123.

四、结语

执政两年多来，特朗普政府将深化大国竞争作为其对华政策的主基调，一种在很多方面与“接触+防范”战略有根本性差异的竞争性对华战略已现雏形。而且，这一战略的进攻性和对抗性似越发突出。(59)Ellen Nakashima, “Generational Clash Emerges among U.S. Experts in China Policy Debate,” The Washington Post, August 17, 2019.同时也应看到，虽然不少美国鹰派人士试图将两国推入“新冷战”，但特朗普本人对于打“新冷战”并无兴趣。美国竞争性对华战略仍处于演变发展之中，它不可避免地将遭遇不少问题和挑战，对于如何管理中美战略竞争的辩论也将会长期持续。

实际上，在特朗普政府不断加大对华施压的情况下，很多美国政策界人士已经意识到这种趋势令人担忧之处，强调两国利益并非绝不相容，接触和竞争也不是互斥的选择。布鲁金斯学会高级研究员杜大伟(DavidDollar)通过对多个政策领域的细致分析提出，美国过去几十年的对华接触并非是失败的。(31)DavidDollar,“Diplomacy:CanChinaSeetheGlobalPublicGood?”Democracy:AJournalofIdeas,No.52,Spring2019.兰德公司高级研究员詹姆斯·多宾(JamesDobbin)认为，接触和竞争仍然都是美国必不可少的对华政策工具；美国的目标不应该是“让中国出局”，而应该是成为更有活力、更好的自己。(32)JamesDobbinsandAliWyne,“TheUSCan’t‘Out-China’China,”TheHill,December30,2018.与此同时，在如何看待“中国威胁”方面，美国朝野之间仍存在不小温差，2019年9月芝加哥全球事务理事会发布的民调结果显示，美国公众并未将中国视为国家安全面临的首要威胁，2/3的受访者仍认为应通过合作与接触应对中国的崛起。(33)RichardFontaine,“Great-PowerCompetitionIsWashington’sTopPriority-ButNotthePublic’s,”ForeignAffairs,September9,2019,https://www.foreignaffairs.com/articles/china/2019-09-09/great-power-competition-washingtons-top-priority-not-publics.(上网时间：2019年9月10日)

应看到，在美国竞争性对华战略的背后，一种事实上的新型中美关系或者说两国关系的新均衡正在形成。中国宜继续坚持“不冲突不对抗、相互尊重、合作共赢”的理念，维护好两国元首交往渠道，通过中美经贸谈判等摸索处理新时期对美外交的路径和经验，重点防控双方在台湾、南海问题上的可能冲突，逐步适应双方在多领域“竞争性共存”的新态势，为构建以稳定合作协调为基调的中美关系而不断努力。○