地方性专门法规与公共图书馆经费保障——基于合成控制法的分析

周娜

0 引言

2018年1月1日施行的《中华人民共和国公共图书馆法》第四条规定：“县级以上人民政府应当将公共图书馆事业纳入本级国民经济和社会发展规划，将公共图书馆建设纳入城乡规划和土地利用总体规划，加大对政府设立的公共图书馆的投入，将所需经费列入本级政府预算，并及时、足额拨付。”该条款明确了提供经费的责任主体，为各地公共图书馆经费保障提供了法律支撑。但是，各地如何把图书馆经费用到最需要的地方，就需要配套制定专门的管理办法，确保专款专用。截至目前，我国仅有深圳(1997)、内蒙古(2001)、湖北(2001)、北京(2002)、四川(2013)和广州(2015)等6个地区出台并实施了地方图书馆条例。2018年宪法修改，增加设区的市制定地方性法规的规定，允许设区的市制定适宜本区域发展实际的地方性法规。为此，客观评价地方性图书馆专门法规的实施效果，有助于其他地区更好地制定契合本地公共图书馆现实需求的法规。

1 政策背景及研究假说

图书馆属于社会公共文化机构，因此财政资金投入和捐赠成为其运转经费的最重要来源。在现阶段的中国，政府投入是公共图书馆经费的单一来源，然而单纯靠政府提供图书馆建设运行经费的模式具有局限性，尤其是在地区性图书馆专门法规缺位的条件下。从这个意义上讲，影响公共图书馆法规或规章建设的关键性因素是当地政府部门对公共图书馆立法工作的重视程度，而非当地的经济社会发展水平。因为，图书馆经费保障常具随意性，政府财政拨款往往难以保证。

目前我国拥有1部全国性图书馆法规，即《中华人民共和国公共图书馆法》(以下简称《图书馆法》)和6部地方性图书馆法规：《深圳经济特区公共图书馆条例(试行)》(以下简称《深圳条例》)《内蒙古自治区公共图书馆管理条例》(以下简称《内蒙古条例》)《湖北省公共图书馆条例》(以下简称《湖北条例》)《北京市图书馆条例》(以下简称《北京条例》)《四川省公共图书馆条例》(以下简称《四川条例》)和《广州市公共图书馆条例》(以下简称《广州条例》)。其中有关经费保障的内容见表1。

表1 有关图书馆运行经费保障内容的对比

通过表1可以看出，所有法规都明确图书馆支出经费要保障到位，“实行专款专用”“不得挪作他用”，反映出在地方图书馆发展过程中经费保障是一个普遍性问题，需要使用法律法规手段加以明确。《图书馆法》还强调运用政策扶持手段，鼓励社会资源参与公共图书馆建设，拓宽图书馆经费来源。《广州条例》则首次全面细化公共图书馆的经费项目，为未来发展预留空间[1]。无论是第一个实施公共图书馆条例的深圳，还是2015年最新出台公共图书馆条例的广州，公共图书馆条例都在打造“图书馆之城”的道路上发挥着保障作用。据此，本文提出一个有待检验的假说：地方性专门法规的出台，通过细化公共图书馆的经费项目，可进一步明确当地政府发展图书馆的责任，从而保障地区图书馆事业发展所需的经费。囿于相关数据限制，下文以《四川条例》为自然实验对象，采用Abadie等[2-3]提出的合成控制法来定量研究其对所辖地区公共图书馆经费的具体影响。

2 研究方法、数据来源与变量选择

2.1 研究方法

按照案例项目的评估逻辑，结合本研究内容，通常比较直观的研究方法有：(1)纵向比较法，即对比实施图书馆条例前后试点省份图书馆支出费用水平的变化；(2)横向比较法，即对比实施公共图书馆条例之后，试点省份图书馆支出费用水平的变化和其他地区(省份)图书馆支出费用水平的变化。然后，比较两种情形下二者的差距来反映图书馆条例对支出费用的影响。在人文社科领域，学者一般使用双重差分的方法来进行政策评估。但该方法存在两大缺陷：一是控制组的选取具有一定的主观性和随意性，难有较强的说服力；二是政策效应的有效剥离问题。政策的影响是内生的，其效应难以准确界定，处理组和控制组之间存在系统性区别，如财政收入、市民素质、资源禀赋。Abadie等针对以上缺陷，在改进双重差分方法的基础上，采用合成控制法来评估政策的执行效果。合成控制法逻辑实质是利用数据选取最优的控制组，通过赋予多个控制组以不同权重(加总为1)拟合成一组虚拟控制对象，这样会比主观随意选择的控制组更具说服力。该估计方法的基本思路是：所有考察对象被某一特定发生的事件分成处理组(直接受该事件影响的)和控制组(不受该事件影响的)，合成控制法就是在同时期不受事件影响的控制组中寻找与处理组情况类似的对象，通过对不同类似对象赋予相应的权重来拟合处理组的反事实结果，实际处理组与拟合控制组之间的差额就是事件影响的净因果效应。

为了量化分析地方性专门法规对公共图书馆经费保障的影响，本文利用Abadie等[3]提出的合成控制法来合成构造与处理组最为匹配且合理的控制组。四川公共图书馆于2013年10月1日施行《四川条例》，受制于实证研究数据的可得性，把《四川条例》看作是对试点省份公共图书馆实施的一项自然实验，构造反事实结果与真实四川公共图书馆的支出费用水平作比较，从定性和定量两方面研究图书馆条例的出台对四川公共图书馆支出费用的影响。本文利用全国其他省市拟合出一个没有受公共图书馆条例直接影响的四川，通过比较真实的四川与拟合(合成)的四川二者公共图书馆不同的支出费用情况，得出地区公共图书馆条例的实施有助于图书馆支出经费保障的结论，并利用两种不同的“安慰剂”和类似于计量模型的显著性，对实证结果进行稳健性检验，结果肯定了如上结论。

合成控制法在社会学和经济学领域得到广泛应用。最早是Abadie和Gardeazabal[2]利用西班牙两个未受恐怖袭击的地区，组合构造虚拟巴斯克地区的控制组，研究西班牙巴斯克地区恐怖袭击对其经济产生的作用；Abadie等[3]使用美国其它州的组合来拟合一个没有控烟的加州，对比评估美国加州控烟立法在减少人均烟草消费的影响；Abadie等[4]认为东德、西德合并减缓了德国发展速度。近年，国内开始有学者利用合成控制法来进行相关研究。比如，王贤彬和聂海峰[5]认为1997年重庆升为直辖市可以促进重庆经济增长；王贤彬和谢小平[6]认为佛山撤县设区对佛山发展具有促进作用；刘甲炎等[7]认为房产税对试点城市的房价上涨具有明显的抑制作用。

2.2 数据来源及变量选择

本文使用2009-2015年31个省市的平衡面板数据，探究地方性专门法规对公共图书馆经费支出的长期影响。由于北京、内蒙古、湖北、广东、四川等地已出台实施地方性图书馆条例，因此在31个省市中将其剔除，最后使用26个省市作为控制组的选择对象。需要强调的是，本文所用变量数据主要来源于《中国图书馆年鉴》，该年鉴最新的数据截至2015年，而2009年之前的数据存在断年的情况，为此最终选择样本期为2009-2015年。目前6个实施公共图书馆条例的地区中只有四川处于样本期内，即所取样本期涵盖条例出台前后几年。四川2013年开始实施图书馆条例，故将合成时间段设定为2013年之前(不包括2013年)，以满足实验组和控制组之间的预测变量匹配，进而比较四川和其它地区在2013年前后经费支出情况。从条款数角度比较，《四川条例》共6章46条，仅次于《广州条例》(6章58条)。在现有可获取数据的条件下，《四川条例》可以较好地代表地区性公共图书馆条例的水平。

本文的被解释变量为各省市公共图书馆的每年总支出。“量入为出”以及公益单位的性质，使得该指标既可以衡量各省市图书馆每年实际的支出情况，又可以反映出各省市每年对公共图书馆的经费支持情况。根据合成控制法，在构建权重组合时要使真实四川与合成四川在《四川条例》生效之前两者公共图书馆经费支出的决定性因素应尽可能一致。《广州条例》规定图书馆经费支出要围绕人员、文献信息资源等具体项目展开，要与图书馆的服务范围、服务人口、服务需求等相适应。结合国内外关于地区公共图书馆综合绩效评测的研究成果[8-10]，选择的预测变量包括总流通人次、图书外借册数、有效借书证数、从业人数、公共图书馆个数和总藏书量，数据来源于2010-2016年《中国图书馆年鉴》《中国统计年鉴》等。此外，为增强验证处理组和控制组在图书馆条例实施前的拟合精确度，加入2009年以及2011年各省份公共图书馆每年总支出的对数作为预测变量。

3 图书馆条例对四川省公共图书馆经费保障影响的实证分析

3.1 合成控制组的构建

利用Stata14统计软件，使用Abadie等开发的Synth程序包对模型进行运行，得出估计结果。将26个样本地区作为控制组，通过赋予其中若干地区一个合理权重组合的方法来构建合成四川(虚拟四川)，作为合成对照组。按照合成控制方法的原理，在确定相关控制组地区额权重指标时，应当满足一个基本前提，即在《四川条例》实施(2013年)前合成四川的公共图书馆经费支出的主要影响因素要尽可能与真实四川公共图书馆相一致，从而使真实四川和合成四川公共图书馆两者之间均方误差最小化。为此，最终得出一个由山西、江苏、河北和贵州4个潜在控制样本所构成的合成四川，具体权重组合见表2。

表2 合成四川的权重组合

3.2 合成控制模型的实证分析

在表2的权重组合下，使用Synth程序包执行模型的估计，表3给出2013年之前真实四川与合成四川的预测变量具体对比。从表3看出，合成四川在总流通人次、图书外借册数、有效借书证数、从业人数、公共图书馆个数和总藏书量等方面均与真实四川相关数据非常接近。如果采用这些影响因素的拟合值和真实值差距的绝对值与真实值之比表示差异度，所有预测变量的差异度值均在9%以下，表明真实四川和合成四川相似程度较高。2009年和2011年合成四川每年的公共图书馆经费支出与真实四川也拟合得较好。从26个控制组的预测变量平均数据来看，其与真实四川相关数据相差较大，表明如果单纯以数据均值作为衡量指标去比较分析法规政策效果，将会对有关结论的准确度产生较大偏误性影响。

表3 预测变量数据对照

图1是将时间扩展至2013年后的趋势图。由图1可知，在2013年之前真实四川与合成四川公共图书馆经费支出的轨迹大致重合，表明利用合成控制法可以较好地拟合2013年前四川公共图书馆经费支出的变化路径。2013年以后两者差距逐渐拉大，真实四川公共图书馆经费支出高于合成四川。具体而言，2013-2015年，真实四川与合成四川公共图书馆每年经费支出的差距分别约为12836万元、590万元和12049万元，这说明《四川条例》的实施在一定程度上增加了四川公共图书馆的支出经费总额。为了更直接地观察《四川条例》对四川公共图书馆经费的影响，本研究计算了2013年前后真实四川与合成四川公共图书馆每年经费支出的差距。图2显示，2009-2012年真实四川与合成四川公共图书馆每年经费支出的差距在0上下波动，而2013年后两者差距显示出扩大的趋势。具体而言，真实值分别高出24.37%、1.42%和20.09%，平均增长幅度约为15.29%，这一增长率相对于地区经济发展程度而言已是一个较大数值。综上所述，《四川条例》的实施在一定程度上提高了四川公共图书馆的支出经费总额，且随着时间的推移而进一步增强。由此可见，图书馆专门性法规有助于保障地区公共图书馆经费的实际支出。

图1 2009-2015年真实四川与合成四川公共图书馆的经费支出

图2 2009-2015年真实四川与合成四川公共图书馆经费支出的差距

4 相关稳健性检验

其实早在2013年之前，就存在四川公共图书馆经费支出增加的情形，那么2013年之后四川公共图书馆经费支出的增加是否仅仅是一种偶然现象？上述关于地方性图书法规的促进作用对其它省份是否也成立？为此，采用Abadie和Gardeazabal[2]提出的安慰剂试验(Placebo Test)方法来对分析结果进行稳健性检验。

4.1 排列检验

Abadie等[4]提出的排列检验(Permutation Test)方法与统计中的秩检验(Rank Test)方法相似，目的在于验证本文所得出的结论在统计上是否具有显著性。该方法的基本思想是：随机从参照样本组中抽取一个研究对象，假设其也制定并实施了地区性公共图书馆专门法规，然后利用合成控制法构造其相应的合成值，最终得到与四川相同结果的可能性有多大。对27个省市逐一进行安慰剂检验(Placebo Test)，并将每个省市公共图书馆每年实际支出费用与合成支出费用的差距作为统计量进行检验。如果发现，四川公共图书馆的差距与控制组中其它城市的差距有显著不同，这就意味着四川公共图书馆支出费用的增加不是一种偶然性现象，换言之，证明了《四川条例》的出台对当地公共图书馆费用保障作用是显著的。

由于用各省市2013年之前的预测变量来合成其公共图书馆支出费用情况，进而估计其2013年后的支出费用变化，因此如果实证发现在2013年之前存在省份合成情况与真实情况误差较大，则说明其合成对象不能被视作优良的控制组。此时，如果仍用2013年后的预测误差与四川的预测误差进行比较，则所做的统计与推断具有不可靠性，结论的稳定性也无法保证。据此，在控制组中删除平均预测误差是四川两倍以上的省市，其中包含上海、山西、海南和西藏。图3给出了剔除后样本组中23个省市(包括四川)公共图书馆支出费用预测误差的分布，可以看到，相较而言，2013年前四川公共图书馆的预测误差与其它省市的预测误差没有较大的差异，而2013年后四川公共图书馆和其它省市的差异趋势显现。四川公共图书馆的预测误差为正值，说明受图书馆条例的影响，四川公共图书馆每年支出费用逐年上升，而且四川公共图书馆的预测误差基本位于其它省市的上方，而其它省市并没有显著出现如四川这样幅度的支出费用增加情况。因此，如果在这些控制组中随机的抽取一个省市，要得到与四川相同的预测误差，其概率为1/23，约为4.34%，说明地方性图书馆法规的出台实施导致当地公共图书馆经费支出的改善在95.66%的置信度上是显著的。

图3 四川与其他22省市公共图书馆支出费用预测误差分布

4.2 处理组特殊变换

Abadie和Gardeazabal[2]、Abadie等[3]提出类似于虚假实验(Falsification Test)的安慰剂检验方法。其基本思路是：选择一个没有出台实施图书馆条例的地区进行同样的分析，如果发现该地区真实图书馆的支出费用和合成图书馆支出费用之间有很大的差距，并且和四川的情况基本一样，就表明在合成控制法下并不存在一个具有说服力的证据来验证地区图书馆条例对四川省的影响。以两个省作为特殊变换对象：一个为合成四川中权重占比最大的省份——江苏省(59.2%)，最大权重即表明在所有的省市中，江苏与四川最为相似；另外一个是没有权重的省份——福建省，没有权重则意味福建在各种影响因素上都与四川存在较大差异。据此，通过构建江苏和福建两个极端情况下的处置组，对比检验图书馆条例实施前后真实图书馆支出费用和合成图书馆支出费用的情况。图4反映了对福建进行的安慰剂检验结果，图5则显示江苏的检验结果。从中看到，对福建和江苏在假定2013年出台实施图书馆条例的前后，真实公共图书馆经费支出始终沿着合成公共图书馆经费支出的走势，即使有所变动也是围绕着合成公共图书馆经费支出上下微弱起伏。与图1相比，这种变动的幅度相对较小，尤其是没有权重的福建省在2013年之后几乎是零变化。这说明合成控制法可较好地对图书馆条例实施前后的经费支出变化进行拟合。结果显示，两个省份在拟合图书馆条例实施前后并没有发生突变，因此在一定程度上证明图书馆条例的出台影响了四川公共图书馆的经费支出，而不是其他共同的偶然性因素。

图4 2009-2015年真实福建与合成福建公共图书馆的经费支出

图5 2009-2015年真实江苏与合成江苏公共图书馆的经费支出

5 结论与启示

围绕图书馆经费问题而展开的学术探讨一直是图书馆学研究热点[11]，但学术界倾向于关注图书馆经费的来源、保障形式、存在问题等定性问题，较少关注图书馆专门性法律法规对图书馆经费保障的影响及其定量评估。这与法治中国下公共图书馆的健康发展状况是不相适应的。

在政策法规的案例研究中，如何选取处理组和如何统计推断关系到是否可以有效剥离非政策效应，从而较准确地评估政策影响问题。本文利用《四川条例》这一案例首次分析了地区公共图书馆条例对图书馆支出经费的影响。通过挖掘数据信息，采用合成控制法赋予处理组适当的权重组合，得到一个政策法规发生前拟合最优的处理组，然后对合成控制法构造出的“反事实”现象与真实四川公共图书馆支出费用进行比较。研究表明，《四川条例》的出台实施对所在省市公共图书馆支出费用的提升有显著促进作用，平均经费支出高出潜在水平约15.29%。更为重要的是，通过一系列安慰剂的检验，发现地方性图书馆专门法规对经费保障的支持作用并不是一个偶然性现象，换言之，各地可以在《图书馆法》的总体法律框架下，利用2018年宪法修改所赋予的权利，尽快出台适宜地方具体发展的图书馆条例或实施细则。比如，随着经济的发展而灵活动态调整运行经费比例，对公共图书馆经费数量的规定应体现指标化、数量化和具体化等特征，切实保障地区图书馆事业发展所需的经费，促进公共图书馆整体水平的健康跃升。