中欧食品安全法律体系及安全责任比较研究

王玄览

(海南医学院马克思主义学院(人文社会科学部)，海口 571199)

根据世界粮农组织(FAO)2018年提供的报告，全球有9.25亿人长期处于食物不安全的生活状态，这一数字与40年前相比进一步增多。欧盟食品安全法律体系是国际公认的非常成熟和先进的完整体系，在理论基础和实践经验方面都较为完善。我国一直在制定和修订食品安全相关法律，也取得了一定成就，但是因为特殊历史原因和国情的现实，我国食品安全的立法科学性和监管制度的实用性仍存在缺陷。通过借鉴欧盟食品安全法律体系和安全责任落实制度，充分结合我国的实际情况，对改善我国食品安全整体水平将起着重要的推动作用。

1 中欧食物权相关立法比较

1.1 欧盟及国际组织食物权相关立法情况

1989年，联合国出版《食物权利是人权的组成部分》一书，第一次全面剖析了食物权(The Right to Food)的概念、内容及国家义务，认为食物权是“人为了充分保持获取安全营养食物的权利，以保证其充分保持和发展”。在该书出版30周年的今天，食物权已经被国际社会广泛认为是食品安全法律体系最重要的基本理念[1]。

欧盟在相关法律中多处明确食物权的定义，并将其作为构建食品安全法律体系的重要基础。欧洲明确提出食物权概念的主要法律法规、公约，见表1。

表1 欧盟及国际组织与食物权相关的法律法规

除以上法规及国际性公约外，欧洲还制定了《欧洲人权公约补充议定书》、《儿童权利与福利宪章》、《食物安全白皮书》等相关文件。欧盟中有17个国家通过宪法保护公民的食物权。

1.2 中国食物权相关立法情况

2007年世界粮食日将“食物权”作为主题后，食物权的概念才逐渐被更多的国人所知。而我国尚未将这一概念融入到法律体系之中，只是在部分法律中可以找到与食物权相关的内容。我国与食物权相关的主要法律及章节和条款见表2。

表2 我国与食物权相关的法律法规

此外，与食物权相关的法规包括《粮食流通管理条例》、《粮食储备管理条例》、《城市居民最低生活保障条例》、《农村五保供养工作条例》、《食品安全法实施条例》等。

通过对比可以发现，欧盟通过法律对食物权提出了明确的概念，不仅为食物权赋予司法救济的稳固基础，也使执法行为更具备法律依据。

2 中欧食品安全法律体系的比较

2.1 中欧食品安全立法背景比较

二战结束后，欧洲迅速进入恢复期，特别是在欧盟成立后的十余年间便基本解决了民众的吃饱问题，为从“量”到“质”的食品安全立法打下了较为坚实的社会基础。与欧盟不同的是，新中国在建国后内外交困，“吃饱”是较长时期内民众的实际生活诉求。此外，为了国家发展和稳定政治格局的需要，我国食品安全一直依赖于经济的整体增长。可喜的是随着我国经济保持常年的高速发展，科技的进步和法制的不断完善，我国与欧盟之间食品安全立法背景的差距正在不断缩小。

2.2 中欧食品安全监管原则比较

中国和欧盟遵循的主要监管原则见表3。

表3 中国和欧盟遵循的主要监管原则

欧盟成员国数量较多，各国国情差异较大，很难制定统一的监管制度。欧盟想要做到既保证整体的食品安全又兼顾各国国情，就必须从监管原则上统筹得当。在明确监督原则的基础上，欧盟制定和执行食品安全监督法律条文就更具有公信力和说服力，法律条文在各成员国中的实施也更为顺畅。可以说欧盟监管原则是较为科学和系统的。

我国食品安全监管原则已经取得了较大的进步，但与欧盟相比仍存在差距。在指导法律法规的可行性、时效性和实操性等方面仍有提升和改进的空间。如风险分析原则并未提出风险评估的独立性，其资金投入的方式和来源也不明确。此外，食品标签、包装制度的不完善导致一旦发生食品安全事件后难以实际开展追责工作，使全程监督原则无法真正、全面和有效地开展。

2.3 中欧食品安全法律体系比较

2.3.1 我国食品安全法律体系

据统计，我国颁布的与食品安全相关的法律法规达850余部，法律制度的设计主要包含三个方面的内容：生产经营、安全监督管理、法律责任制度。其中生产经营部分是对食品原料、生产、加工、包装及销售等经营过程进行法律监督；安全监督管理包括食品安全风险评估与监督、食品标准制定、安全检验、事故追溯、问题食品召回等；法律责任制度包括民事责任、刑事责任和行政责任，是实施食品安全法律制度的重要保障。

《食品安全法》是食品安全法律法规体系的主法。该法借鉴发达国家的先进立法经验，充分考量我国基本国情，引入风险监测等制度，改变事后监督的消极管理模式为事前预防的积极管理方式。《食品安全法》对食品安全相关法律术语进行了权威的界定，针对以往实践中的具体操作难题也给出了更具操作性的指导。在食品安全标准层次制定方面，《食品安全法》规定了国家标准、地方标准、企业标准的纵向体系，鼓励地方标准和企业标准在国标基础上更严格的做法。这种方式与欧盟食安局及各成员国的食品安全标准体系相似，使食品安全得到更为系统、全面的保障。

2.3.2 欧盟食品安全法律体系

欧盟食品安全法律体系包括两个层级，见表4。

表4 欧盟食品安全法律体系

2.3.3 中欧食品安全法律体系差异分析

从食品安全监督法律体系针对主体的角度来看，我国食品安全法律体系的主要监管对象是食品生产者和经营者，因此表现出典型的事后监督特点；欧盟食品安全法律体系的主要对象是食品的生产流程，因此具有前瞻性和预防性强的特点。从标准体系角度来看，我国与欧盟都采取了同时应用横向、纵向标准的策略。但是我国是一个完整的主权国家，与欧盟由各成员国构成的方式具有本质上的差别，这种差别使法律适用者对标准体系的认识产生了较大的差异：我国食品安全国家标准对国际标准的采用率只有14.63%[4]，地方政府和食品企业通常将国家标准视为不可突破的红线，却很难通过横向比较来提高标准的层次，标准体系在实际应用中降低了维度，反而使其成为我国食品安全进一步提升的瓶颈；欧盟的各成员国往往积极地在国内提出比欧盟更高的食品安全标准，起到促进食品安全不断发展的作用。

2.4 中欧食品安全监管机构比较

2.4.1 我国食品安全监管机构

2018年2月出台的《深化党和国家机构改革方案》明确提出在国务院直接领导下的国家市场监督管理总局全面统筹负责我国食品安全监督。市监总局整合了以往数个部门的职责，协同农业部、卫生部、经贸委、海关等部门，对食品安全的监管更为系统。国家市场监督管理总局的监管机构见表5。

表5 国家市场监督管理总局的监管机构

2.4.2 欧盟食品安全监管机构

《食品安全白皮书》明确欧盟食品安全管理局(EFSA)为独立的食品安全监管机构，全面负责欧盟食品安全监管工作。EFSA纵向衔接各成员国安全监管机构，EFSA下属的8个专业委员会则横向涵盖了全部食品安全领域的具体监管工作。

EFSA包括管委会和科委会两个主要部门。管委会成员不按照国别产生，以确保管委会的独立性。科委会则通过公开方式招收各类科学家，既保证了独立性，又保证了其科学水准。

2.4.3 中欧食品安全监管机构差异分析

新成立的市监总局建制齐备，有利于我国实施统一的、集中的食品安全监管，最终形成一个系统的、有序的市场监管格局。但由于新建不久，还未建立一套全新的、行之有效的监管体系和一支强有力的执法队伍，对食品安全监管过程中不同职能的分工、职责归属、合作方式也没有完全捋顺。欧盟EFSA已建立近20年，监管体系具有很高的独立性和科学性，保证了其运行的权威性和可靠性。EFSA机构组成模式较为合理，运作经验较为丰富，协调各部门的方式也较为科学，这些非常值得我们借鉴和学习。

2.5 中欧食品安全责任比较

2.5.1 我国食品安全责任

《食品安全法》规定生产经营者和安全监督者对食品安全负有相应的责任。对于违法违规的食品生产经营者，处罚形式包括没收违法所得、没收产品、生产工具、缴纳行政罚款、吊销营业执照、行政拘留等。但是《食品安全法》等相关法律并未制定细化条文规定何种责任对应何种处罚，在实际法律应用中留下了较大的漏洞，不利于对消费者的保护。如《食品安全法》第147条明确规定：优先进行民事赔偿，从次进行罚款及罚金，即应优先对消费者进行保护。但《食品安全法》对生产者及经营者之间责任界定没有进行具体规定，使责任归属的判定缺乏法律依据，实际执行过程中很容易出现生产方与经营方推诿责任，消费者难以获得及时赔偿的情况。对安全监督者，责任形式主要包括警告、记过、大过、降级、撤职、开除等。也因为缺乏责任与处罚相对应的细则，食品监督行政机关徇私舞弊的情况屡屡发生却屡屡大事化小。

2.5.2 欧盟食品安全责任

欧盟明确规定了生产经营者和安全监督者各种违法违规行为对应的责任及处罚细则。对于食品生产经营者：欧盟规定了赔偿的最高限额和最低限额，成员国可以自行处罚低于7千万欧元以下的最高赔偿限额[5]，这种重罚足以迫使食品生产经营者在守法与违法间选择前者。同时，对刑事责任也采取重度处罚，严重的直至终身监禁。部分国家采取通报全国、禁止从事食品行业等处罚。对安全管理者：明确行政监管主体责任，同时在《一般食品法》中明确受害消费者享有通过行政诉讼以制裁行政监管失职行为的权利。

2.5.3 中欧食品安全责任差异分析

欧盟采取巨额赔偿的方式，使敢于违抗食品安全法律法规的企业面临倒闭的风险，很大程度上遏制了违法行为。与欧盟相比，我国食品安全民事赔偿额度较低，对高利润的食品行业来说无关痛痒，降低了违法成本，滋生了违法获利的不良环境。在行政责任方面，欧盟对监管主体的追责落实到位，使官员处于时刻接受监督的环境，如发生违法行为易于被追责。与欧盟相比，我国食安责任的规定较原则化，却缺乏实际操作性，不利于遏制权钱交易等行为。

3 进一步完善我国食品安全法律体系的建议

3.1 引入和完善食物权制度

首先，应由宪法确定对食物权的保护。作为人权的基本之一，食物权已经被国际社会普遍承认，欧美较多发达国家通过宪法对食物权予以确认。将食物权入宪是解决食物权受侵犯的最有效、最根本的手段。不仅可以为食物权赋予司法救济的稳固基础，还能够为执法提供法律依据[6]。

其次，应进一步加强和完善社会保障体系的建设。食物权的实现是建立在医疗权、保险权、劳动权等基础上的。我国地区间差异较大，社会发展不平衡，偏远农村地区的社会保障与较发达地区城镇相比还存在较大差距。在这样的环境下，只有大力发展和完善社会保障体系，才能够真正使人民的食物权得到保障。

最后，应进一步完善诉讼体制。在基本法层面对食物权进行保护可以增强其可诉性。以行政诉讼为例，当发生食品安全事件后，如进行诉讼的消费者原告众多，则诉讼资格的确定会直接影响判决的结果。虽然存在公益诉讼的可能，但是实际情况中对诉讼主体资格的限制使原告诉讼的成功率大大降低。而相对于生产经营者，作为食品安全诉讼原告的消费者多为弱势群体。面对较高的诉讼法律门槛和经济门槛时，很多消费者只能选择吃“哑巴亏”[7]。因此，强化诉讼体制对完善食物权制度是非常有必要的。

3.2 完善食品安全法律体系

我国《食品安全法》引入发达国家成功立法经验，对我国食品安全起到了整体匡正的重要作用。但是由于以往食品安全立法的繁杂冗乱，很难在短时期内重新梳理形成统一明晰的体系。虽然2018年修订后的《食品安全法》在宏观性方面的指导功能得到进一步强化，但是配套的实施条例、行政法规、地方规章往往依然遵循旧有模式。因此，当务之急是完善食品安全实施条例、部门规章、标准体系的建设。首先，这些法规应着重进行对食品安全的事前预防，体现出前瞻性和预防性思想，将食品安全的监管落实到位。其次，应增强标准体系纵向比较和横向比较的深度，鼓励地方政府和企业加快与国际标准接轨的进程，在高于国家总标的基础上建立地方标准和企业标准。再次，应将风险评估方法纳入立法体系中。当前我国食品安全技术与国际不接轨的重要原因是尚未广泛普及食品危险性评估技术，因此无法实施食品链追溯工作。通过将风险评估方法纳入法律体系的方式能够在短时间内全面有效地推广食品危险性评估技术，不但可以提高国内食品安全水平，而且可以有效加快我国食品安全向国际看齐的步伐。

3.3 完善食品安全监管机构

首先，应完善监管机制。2018年，新组建的国家市场监督管理总局将旧有的7个机构进行职责整合，但整合后的国家市场监督管理总局不应是原7个机构的简单加和，而应该是打破旧有部门间的信息交流壁垒、权限归属壁垒、监管环节壁垒的有机整体，只有这样才能充分发挥其对食品安全监督管理的整体效能。

其次，应建立一支过硬的执法队伍。当前市场监督管理总局组建不久，还未建立起一支强有力的食品安全监督队伍。应该从提高执法人员整体业务素质和业务能力，强化不同监管部门之间的人员交流和人才流动，建立多部门协调配合的信息共享机制，强化执法队伍工作独立性和科学性等方面入手。同时强化队伍自律建设，探索一套从中央到地方的分段监督管理模式。

再次，应加强食品安全信息的透明与公开。通过建立国家食品安全的电子政务平台，建立食品安全信息的监测和查询系统。一方面，可以全面系统地收集和整理食品安全的信息材料，有利于食品安全监管工作更准确、更有目的性地开展；另一方面，方便消费者监督食品生产加工、包装销售等环节，使执法时搜集证据和消费者举证更为便捷，同时也有利于提高企业自律和提高消费者的维权意识。

3.4 完善食品安全法律责任体系

从民事责任角度：首先，采用无过错原则的责任体系。我国当前法律规定食品消费者可以向生产者或销售者中的任意一方提出赔偿，但由于生产与销售的归责适用原则不同，在大多数消费者缺乏专业法律知识的前提下，选择不同的对象起诉可能获得完全相反的结果。这种盲目的维权方式显然不利于对法律确定性和权威性的维护。因此，建议对生产者和销售者采用无过错原则，一方面能够有效维护消费者权益，另一方面也有利于保证食品市场的整体安全。其次，加大责任方的赔偿力度。当前我国以食品购买价为基础制定赔偿数额的方式对很多违法生产经营者缺乏惩治力度，特别是造成人身伤害情况下的赔偿额度更是杯水车薪。可以借鉴欧盟惩罚性赔偿的做法，执行高额赔偿的方式，不但能够完全赔偿当事人的损失，也能起到对违法生产经营者的威慑作用。最后，应在法律法规中明确违法违规行为对应的责任及处罚细则。

从行政责任角度：首先，应明确划分行政职责。旧有的多头管理模式使食品安全监督的职责划分不清，出现事故后往往无人担责，相互推诿。国家市场监督管理总局的建立必然会进一步推动食品安全执法的综合程度，因此对行政职责划分的明确性也提出了新的要求。应按照单位级别逐次将行政责任划分到单位、集体、个人。将“有关”、“相关”等模糊用词替换为具体单位、部门、人名上。其次，应明确违法违规行为对应的责任及处罚细则，对“情节严重”、“特别严重”等词汇进行具体解释，防止徇私舞弊事件的发生。

4 结语

与欧盟相比，我国食品安全法律体系和责任制度还存在一定差距。我国应引入和完善食物权制度，进一步完善食品安全法律体系，大力建设食品安全监管机构，同时完善食品安全法律责任体系，更好地保障公民的食物权，促进社会的进步。