浅谈“阳逻之心”PPP项目发展的建议

李婷 武汉大学 湖北武汉 430000

一、“阳逻之心”PPP项目简介

1.PPP模式内涵

PPP模式即Public—Private—Partnership的字母缩写，是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

PPP模式的合作是政府与社会资本之间的长期契约关系，政府与社会资本通过契约形成稳定的契约关系。在这个关系中,政府通过合同规定了社会资本应提供的分类和标准,当事人必须在给定的时间内完成合同约定的责任和义务,包括完整的服务项目在预算之内,所以它可以大大提供效率,减少项目风险,有效地控制在政府负责的项目中普遍存在的超工期、超规模、超预算等问题,并有效保证服务质量和服务水平。PPP模式的本质在于政府资源与市场资源在数量和禀赋上的优势互补。充分发挥各自优势。政府给予社会资本长期的特许经营权和利益，以换取基础设施建设的加快和高效运行。

2.“阳逻之心”PPP项目简介

“阳逻之心”项目是湖北省第一批PPP示范项目，也是武汉市首个新城区开发类的市政基础设施PPP项目。为落实武汉市政府建设阳逻新城的要求，实现阳逻开发区港产城一体化发展，新洲区人民政府选择中国二十冶联合体作为社会资本方，采用PPP模式进行“阳逻之心”基础设施建设。

“阳逻之心”PPP项目建设工期约为36个月，由若干有片区关联性等特点的子项目组成，内含市政基础设施建设线路建设总长度58.02公里以及相应约17公里地下城市管廊工程，蓝玉项链生态带建设。服务内容包含投融资、勘察、设计、建设、运营、维护全生命周期，是武汉市首个新城开发类的市政基础设施PPP项目。该项目由中国二十冶集团有限公司牵头，中冶集团武汉勘察研究院有限公司、山东省冶金设计院股份有限公司、天风睿金（武汉）投资基金管理有限公司等投资主体组建中冶联合体，与新洲区签订PPP项目合同，由武汉阳逻之心建设开发有限公司负责开发建设，并组建“阳逻之心”项目管理公司，全面负责工程的建设和维护运营。“阳逻之心”范围内25条市政道路（总长58.02公里）、地下综合管廊（8.18公里）、场平工程、蓝玉项链生态湿地公园等基础设施项目打包成项目集合包，采用PPP模式建设，总投资36.51亿元，建设期3年，运营期10年。

二、“阳逻之心”PPP模式选择的动机

1.有效疏解地方政府债务压力

作为阳逻经济开发区港口新城核心区，“阳逻之心”总规划面积12.53平方公里。这里将深度对接融合长江新城(新区)发展战略，加强港产城融合，打造高质量发展新城。面临新的发展机遇、新的发展任务，新洲区政府财政面临巨大的财政压力和债务，切身希望寻求社会资本。由于地方债务较多和融资平台限制使得基础设施建设缺乏资金，同时快速的阳逻新城的建设对新洲区基础设施建设、社会保障提出了更多的要求。而PPP融资模式可以调动社会资金，将社会闲置资金加以利用，充分利用市场对资源进行调节，减少国家财政支出，优化配置资金，缓解财政政策压力，实现合作共赢的局面。并且转化了政府在基础设施建设中的角色，使得原本的资金筹集者、实施者转变成为了基础设施建设中的监管者，主要监管资金的使用和工程质量，减轻了政府的压力，释放了许多人力、财力、物力，可以投入到更多有需求的地方。在这样城乡一体化发展的环境中，PPP融资模式缓解政府财政政策压力，推动社会发展，适应时代发展的需求。因此，疏解政府债务是推进PPP模式的最直接、最基本的动机。

2.有效减少政府在项目建设和运营管理中的风险

PPP模式引导社会资本投入到公共基础设施的建设后，政府可以将节约的资金投入到其他社会保障项目，提高财政资金的使用效率。此外，由于PPP模式具有合作周期长、现金流稳定等特点，政府可由从以往单一年度预算支出转变为合作期内的分期付款，解决了政府当期一次性投资过大的问题，缓解了财政集中支付的压力。合理的风险分担机制是PPP模式成功实施的核心和关键。政府把项目设计、融资、施工、运营、维护等风险有效分担给更有能力承担的社会资本合作方，一定限度缓解了政府的风险压力。

3.专业人做专业的事，享受到更专业更有质量的公共服务

“阳逻之心”PPP项目的建设运营由国二十冶集团专业团队进行负责，建设“阳逻之心”武汉新城区地下综合管廊。中国二十冶集团有限公司凭借丰富的经验承担了该项目施工总承包任务，根据“阳逻之心”项目规划及发展需求，重点建设市政道路、城市地下综合管廊和“蓝玉项链”生态带等市政基础设施工程。中冶集团武汉勘察研究院有限公司凭借专业优势和先进管理理念，承担了该项目的全部勘察和测绘、岩土工程设计工作，并克服重重困难，高标准完成了项目前期的相关任务，为项目实施打下了坚实基础。山东省冶金设计院股份有限公司承担该项目的主要设计任务,提供全专业、全方位、全流程一揽子技术服务。天风睿金(武汉)投资基金管理有限公司为项目提供融资相关咨询服务。中国二十冶集团有限公司联合中冶集团武汉勘察研究院有限公司精心策划，科学管理,过程管控，有序推进，致力将“阳逻之心”打造为武汉市新城区建设示范区。让专业的人做专业的事，提供更专业更有质量的公共服务。“阳逻之心”南北两侧坐拥倒水河、陶家大湖、七架山水库等丰富的水生态资源，将高标准建设融城市雨洪、生态保育、休闲共享、文化展示、体育康健多功能于一体的中央生态公园、中央绿色廊道。

三、PPP模式存在的风险

1.法律风险。基础设施PPP项目由于是公共建设项目，因此具有公共产品的非排他性，单纯依靠市场力量无法实现有序开展。因此，基础设施PPP项目需要完善的法律法规加以引导，为新型融资发展模式提供法律维护和支持。但是从目前来看，我国的基础设施PPP项目法律体系不完善，PPP项目开展所涉及的各方面法律问题并不能完全纳入法律政策内容当中，部分项目法律关联问题并没有明确的法律规定，因此不利于运用法律解决实际问题。法律体系不完善导致公共部门与私人部门之间的法律关系以及项目维护都缺乏正规指导。基础设施PPP项目建设大多涉及金额较大，参与项目的个人很容易运用法律漏洞谋取私利，不利于维护基础设施PPP项目的社会利益，不利于约束项目参与个体行为。

2.经营风险。PPP项目的经营风险主要包括项目设计风险、管理风险、市场风险和运营风险。设计风险为项目前期风险，主要指存在漏算或少算成本问题而影响项目回报计算的合理性并造成亏损。成本计算对项目成功运营至关重要，必须覆盖全面。除工程造价外，还包括建设单位的管理费用、监理费用和审价费用等。此外，如涉及政府安排将征收补偿费用由特许经营者对外支付，则土地开发成本也应计算在内。项目管理风险主要指因经营管理不善或缺乏风险管理机制而导致的项目盈利低下或亏损的风险。实践中普遍存在的“重施工建设，轻项目运营”的现象是管理风险中的典型问题。项目运营风险也不容忽视，如收费公路网的经营能力瑕疵、因对车流量估算过高导致的收入风险。其中，PPP项目的现金流涉及政府和私营部门两方面，如公共服务收费权或运营权政策发生变动，就会影响现金流的稳定性。关于PPP项目投资回报率，个别项目收益率超过20%，但有的则不足1%。实践中，一些在论证期为优质的项目进入运营阶段反而连年亏损，主要是因管理水平与经营风险所致。

3.政治风险。政治风险指因政治因素导致的系统性风险，尤其是征收风险，包括税收政策变动导致的隐性征收。一般而言，政治风险通常还包括因政策变动带来的法律风险，包括法律变更风险、审批延误风险、民众反对风险、政府信用风险及收费变更风险等方面。①PPP项目实践中的政治风险主要针对3个方面：（1）政府决策风险与项目审批风险。前者指项目决策程序不规范、缺乏科学性而导致项目不可行，后者指项目审批程序复杂、时间过长而影响项目进程。（2）政府信用风险与干预风险。如地方政府违约或违反承诺，过度干预PPP项目营运，终止特许协议等。（3）政策风险。主要指政策变更带来的风险，如政府有关政策调整或法规修订，导致项目市场需求与服务收费发生变化而影响项目的正常运营，甚至导致项目终止。

四、促进“阳逻之心”PPP项目发展的建议

1.健全和完善PPP模式的法律体系

PPP项目具有长期合同的特点，期间因情势变更而导致违约争议的情况不在少数。对于情势变更的条件与处理，《合同法》并未作直接规定。目前司法实践中，当发生情势变更而合同中又无明确约定时，一方要求调整建设工程合同价款的请求能否得到建立及健全一整套清晰、完整的政策制度和法律法规是PPP模式有效运作并发挥其优势的基础保证。建议尽快制定适用PPP模式的国家层面的法律法规。国家各部委、地方政府结合实际情况，在PPP项目投资服务、用地保障、金融服务、信用体系等方面制定切实可行、具体可操作的措施意见，为PPP项目落地提供制度保障。

2.加强对PPP模式的学习和引进专业人才

PPP模式涉及项目管理、法律、财务、融资、经营等多个领域，操作模式复杂。政府、社会资本和第三方咨询公司作为PPP项目的重要参与者，要正确理解PPP模式的内涵，相关工作人员应通过各种方式不断加强PPP理论知识的学习。此外，新洲区政府可借鉴发达国家的经验，加大PPP专业人才引进，成立PPP模式研究中心，为政府在PPP项目实施的各个环节提供强有力的技术支持。

3.加强PPP项目融资

支持政府应营造公平竞争的市场环境，保障PPP项目合理收益，吸引民营资本参与。同时进一步加强与金融机构的合作，探索设立PPP基金等方式，建立PPP项目融资保障机制，拓宽民营资本融资渠道，增强民营资本投资信心。推动金融机构开发与PPP项目相匹配的金融产品，引导金融资源向PPP项目倾斜，提高PPP项目的可融资性和融资便利性，激发民营资本投资热情。

4.政府加强有效监管

监督管理是成功实施PPP的基础，如果一个PPP项目没有很好的监督就很难达到采用PPP所想达到的结果。而实现有效监督最好的办法是公开透明，可以说公开透明是监管的基础。公共投资项目本来是政府职能，由预算资金来实现，而采用PPP模式是让民营部门来建设并运营，而民营部门的是不会向社会公开的，所以公众难以了解自己所享受到的公共产品或服务的成本是多少。因此，为了加强监督，有必要让经营者公开运营成本，特别经营者提出需要提高价格时，更应该让其公开经营成本后再讨论是否提高其产品价格。政府监管要加强事前准入监管、事中过程监管和事后绩效监管，保证项目建设不偏离“让专业的人做专业的事”之初衷。