我国金融监管的模式及其运作分析

金维维

南开大学 天津市 300071

自从中国加入WTO之后，便加快了金融改革开放的进程，中国金融业正在逐步地融入全球金融大体系。中国的金融体系和银行监管方面将面对着巨大的考验，中国的金融体系稳定、强化银行监管理论、防范和解决金融风险有着重要的意义。

一、监管体系不完善

（一）监督质量不高，监督效果不足

由于监督的程序性和可操作性，监管行为多样化，非常难以形成强大的监管力量。同时，对差距分散的片面监督也影响了监督的整体有效性，导致监督机构的作用不到位，信息反映扭曲。主要表现为：在传统监管的模式下，监管部门已经成为了形式上的“消防队”。危险在哪里，紧急火灾更多，提前预防更少；更多的单一方面检查，不太全面的评估，协调性较差。在处罚一些违法行为时，经济处罚更多，惩罚更少。从外部角度反思来看，金融风险的逐步出现表明我们监管体系缺乏有效性，金融机构的金融资产和经济效益难以提高；地方风险集中和释放，付款困难；金融机构在非法经营中比较常见，金融案件的发生率很高；信息透明，信息真实性低等等。

（二）金融机构的自律制度并不完善

首先来说，内部控制机制的不完善和内部控制系统的不到位。银行内部控制是各个职能部门及其工作职员为完成商业银行既定目标和风险防范而进行的一种风险控制、是商业银行的一种自律行为、是系统管理和相互制约的方法和措施。虽然中国已经发布了加强内部控制机制的指导方针，但它强调了对银行管理水平的评估和监管中治理结构的健全性。但国有银行财产监护人的职能缺乏，决策者的决策权和分支机构无效，在控制因素和内部部门缺乏必要约束等因素的影响下，真的很难在商业银行内部中设立一种内部激励的约束机制，内部控制不能得到有效实施，主要表现为一些金融机构自律不良、自律性差、执法体系不严、监督检查形式的认识不足，导致违纪违规和不正当的竞争，而且案件没有得到有效遏制。实践证明，大量违反事实和风险的行为是由于金融机构内部控制的不完善、公司治理结构不健全、执法体系不完善造成的。其次，自律组织在行业中的作用是远远不够的。所以大力加强金融协会或自律组织的建立是建立新监管体系中不可或缺的重要一环。2000年5月，我国成立了自律银行协会，一些省市也建立起了不同形式的银行协会或者组织。但是，这些自律组织采取的自愿参与使其发挥作用大大减少了。此外，由于行业协会的权限不明确或监管机构授权不足，他们缺乏了应有的权威，在一定程度上影响他们的作用。

（三）社会监督强度大大减弱，社会共同风险防范机制没有建立起来

在某些市场经济的发达国家或地区（如美国和香港等），金融机构的外部审计是金融监管中的主要力量。目前，中国合规社会中介机构（如会计师事务所和审计师）数量较少，人员素质参差不齐，金融监管的作用仍然非常有限。同时，由于社会中介机构参与金融监管的法律规范仍然不完善，对其代理行为仍然缺乏有效的约束，也影响了监管机构引入中介机构的积极性。此外，公众和社区参与财务意识的能力较弱，人们认为预防和解决财务风险只是监管机构的责任，也导致社会角色的削弱。

二、中国的监管方式、方法和手段与国际金融监管水平仍然存在着较大差距

（一）监管的概念尚不清楚

根据巴塞尔协议的要求，监督工作必需遵守连续性和审慎的基本原则。虽然中国的银行监管已逐步从合规监管转向风险监管，但是金融监管有效性的缺乏依然明显突出了这种转型的深度和强度。

（二）监管措施落后，缺乏严肃性

监督手段的落后是基层监督面临的一个关键问题。首先，它仍然是直接监督的主导，使用大量的行政手段，减少使用法律手段和金融手段。监督主要基于若干金融法律和一些行政或商业法规，检查和罚款这些不痛不痒的方法似乎是基层监管机构的唯一招数，以这种方法去实施监管其实无法发挥其真正的用处。此外，过度重点关注监管问题，而缺乏监管的标准，也会严重威胁着监管部门的权威立场；其次，监管工作仍然处于人工阶段，监管人员的工作质量跟不上计算机的技术含量，实在难以作为技术推行的核心内容。目前，监管部门尚未制定统一的监管业务流程，总结报告和收集数据的任务比较繁重。各种现场和非现场监督方法只能在某些个方面获得分散的信息，监管信息的处理和分析基本上还处于原始状态，风险状况只能通过原始信息直接反映的问题来判断，而不能通过原始信息来判断将潜在的问题挖掘出来。三是监管方法无法满足业务发展的需要。例如，中国的一些银行开设了网上银行服务，电子货币和网上银行的快速发展挑战了中国金融监管的内容与方法。但是，中国人民银行没有具体的监管措施。

（三）监管方法缺乏多样化和现代化，风险识别严重滞后

目前，现代中国的银行监管仍然是一次性的、孤立的、分散的，它通过现场和非现场检查来进行。风险评估和预警主要依靠监管者的经验，不构成有效的财务风险监控。评估、预警和预防系统、非现场监督和现场检查相结合的效率不高，使监管工作严重滞后于对风险和危机的认识和处理。首先，非现场监督薄弱，它只关注相关硬性指标的收集和统计，不在乎不验证数字的完整性、真实性和准确性以及合法性。它没有对数字和监管声明的变化以及现场监督的形式进行深入分析。其次，现场监督是任意的，没有明确的目的和严格的检查计划，也没有检查和检查频率和频率，真的难以全面客观的反映及分析金融业的风险程度。第三，执法不严格。惩罚违反法律法规的行为不公平公正，调查没有效果。

三、完善中国的银行监管模式

值得注意的是，随着经济体制的发展，金融体制改革和入世加强了金融监管的客观要求，银行监管工作面临的形势发生了很大变化。中国金融业的主要国有商业银行正面临着实体商业银行的转型，根据现代商业银行的运作，商业竞争和经营风险将成为一个突出的现实。与此同时，外资金融机构的涌入，使得金融机构和信贷的种类和数目迅速扩大、金融交易活动会越来越活跃、金融产品会越来越丰富。客观上，银行监管工作的内容和重点应相应改变。

（一）重建银行监管组织体系

我们要逐步建立起包括监管部门、行业机构自律、金融机构内部控制、社会监督在内的大规模监督体系。一是建立起中国银行管理协会、中国证监会和中国保险管理协会明确分工协调的金融分工体系。二是丰富自律制度，发挥自律机构在行业中的真正作用。通过金融从业人员的自律，员工应注重职业道德和职业道德、自律、自觉遵守相关的法律法规；通过金融组织的自律和监督金融组织改善内部管理的制度和体制，预防组织人员或者组织本身发生违法行为。通过协会的自律，金融行业的协会可以通过建立自律规则来约束和监督会员的行为，从而预防或惩戒会员的违规行为。监管机构应明确银行业协会的权限，并给予适当授权，以提高行业协会的权威，使其发挥其真正应有的作用。三是充分发挥社会中介的社会监督作用。也就是说，监管机构依法建立和批准的会计师事务所以及审计机构应当依法审计金融机构报告的真实性和公正性，以便有关各方能够对其财务状况、绩效和风险水平做出正确判断，并审核其问题的监督。目前，我们必须特别的关注国家审计机关对金融机构的审计监督，协调好审计监督与监督之间的关系，相互配合。四是建立起监管组织相互间的协调体制。中国银行管理协会、中国证监会和中国保险管理协会这三个监管机构应加强合作，通过建立信息资料交流和共享体制、完善信息资料、降低监管的成本，以此来提升监管效率。

（二）建立新的监管理念并明确监管目标

在经济金融世界化的大背景下，银行监管的目标和理念应与时俱进，应加快创新和改进。银行监管目前的首要任务应该是对公众负责，保护好债权人和投资者的合法权益。应重视建立健全的法律框架和制度环境，促进其合法经营，维护银行资金的流动性，而不是集中力量催促和协助商业银行贷款。首先是建立一个国际概念，随着金融全球化，金融工具现代化和中国对国际市场的全面开放，中国的银行业必将在短时间内融入国际金融市场。这样，基于国家监管体系的差异将不可避免地妨碍国内银行业的全球化，减弱国内银行业的竞争力度。因此，中国银行监管的法律制度、组织结构和方式必须符合国际统一标准。二是树立法律监督的概念。要制定和修订好相关法律法规，完善相关法律规定，从而形成比较全面的法律体系。要逐步淡化行政文书在银行监管中的作用，有必要通过法律来澄清和约束银行监管机构的行为。三是建立一个开放的概念。监管机构应放弃传统金融约束概念，注重制造出宽松的政策环境，支持系统和适当的“游戏法则”，以促进银行业的发展。四是树立发展观。监管的理念应该与世界同步，从基础向发展进行转变，支持商业银行从简单的产品创新向产权制度的创新、组织制度的创新、管理体制的创新、市场结构的创新等方向进行发展，银行必须要发挥好潜力从而引导商业化、自我约束和自我更新、被动地接受监督，进而变为积极实施金融监管的法规。

四、总结

完善的金融法律体系是金融体系健康运行的基础。银行监管的实施必须依法进行，依法监管不仅是监管有效性的前提和保障，也是各国金融监管通行的惯例。我国陆续颁布了各种金融法律、法规近千件，奠定了良好的法律基础，但关键的问题在于具体实施过程中如何像市场经济国家那样规范而灵活。所以我们应该不断地完善银行监管，改进银行监管的基础性工作，加强国际层面上的监管合作，提高监管水平，只有这样中国的金融监管模式才会越来越好。