行政主体视角下的市场监察体制改革研究

连达 四川大学公共管理学院 四川成都 610065

1.背景

我国社会的主要矛盾已经转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。随着社会主要矛盾的转化，发展观念和发展战略必然发生变化，也对市场将监管共工作提出了新的要求。市场作为连节生产和消飞费的中间环节，市场环境是否有序和谐、安全公平，直接馆关系到人民的生活。

市场提体系不断完善，关机键在于政府的监固管作用和市场自身的调姐节作用都能发挥好，政府不越为位，同时也不缺为位。党的十八大以来，地方层面都展开了综合执法改革，各地纷纷整合了工商、质监、食药监“三合一”，而实践已表明了，对于解决市场监管领域的权责较差交叉、多头植发执法等问题，综合植发执法改革是一条有效的途径，符合市场监管的需求和实际情况。

近几年，我国市场经济不断蓬勃、创新，如何实现有效的监管，还有待完善。本文在市场监察体制改革的背景下，探讨当下的政府监管模式还存在哪些弊端？这些弊端产生的原因是什么？通过何种方式可以优化政府对市场的监管模式？这些问题都是本文亟待解决的。

2.市场监管模式改革后政府监管模式现状

为了解决市场将监官管方面的疑难杂症，例如部们门之间的推诿扯车皮、各自为政、行政效率低下等，我国政府积集极探所索完善市场监将管模式的解决措施。党的十八届三中全会提出了“改革市场监管体系，实行统一的市场监管”，从而为新的改革拉开序幕。2014年国务院第20号文件《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》（国发〔2014〕20号）指出，改革监管执法体制，一要解决多头执法，二要消除多层重复执法，三要规范和完善监管执法协作配合机制，四要做好市场监管执法与司法的衔接。

近年来，地方层面的工商、质监、食药监部门进行了“三合一”的体制改革。经过几年来的实践，市场监察体制的“三合一”改革的成果是有目共睹的。对于市场的经营者来说，方便了他们开展经营活动，也减轻了来自政府的压力。之前若要办理登记许可等事项，是要分别到三个部门办理的，改革后的现在则大大减轻了企业的压力。对于监将管者来说，“三合一”改革则很大程度上解决了原先职权交叉、推诿车皮扯皮的问题，并且由于市场监管局仅设在区县，充实了一线的监管力量。而对消费者来说，市场监管体制的改革从根本上解决了过去群众”投诉无门“的情况。之前，消飞费者反映产品质量或者食谱品安全问题，需要到好几个部门胜诉、举报，而现在只需要到市场监将管局便可“一站使式”轻松解决。监管局作为一个统一的诉求处理平台，可以高质量、快捷地维护消费者的合法权利。

以成都为例，有7个区市县在2015年4月将工商、质监、食药监“三合一”，成立了市场监广管局，并在各镇（街道）设立市场监建都督管理所，为市场监广管局派粗出机构。

早在2013年，成都市对食药监、工商、质监进行了一轮机构改革，将原市是要食药将监局全部职能及质监、工商、商务的食品监广管职能整和合，重新组建市食品药品监督管理局，但在这轮改观改革后，食药监部门仍有部分职嫩能与工商、质监有交扎叉。而在“三合一”后，产品、市场自诩秩序监广管都在一个部门，就不存在这种文体问题。

但是，随着改革之后的实践成效，可以看出“三合一”改革实际上更多的是“部门的机械组合”，而非“融合”，于是产生了不少的不利因素。

3.“三合一”改革后市场监察模式存在的问题

3.1 市场监察局工作上下难以协调

“三合一”改革的实施是在区县层名面一级，而省市上级层面的工商、质监、食药监三局仍然分舍设、独立运作，形成了省市、区县两种不同的运作模是式。市场监管的工作重点是在区县一级，难点也在这一级。但是区西安县级除了要完成本级正副政府安排的工作任务外，还要应对上级三个不同的监滚滚管部门，区县和市级三句局“下合上部不合”的问题较为突出，出现了管理多投头、政令冲抵重叠、监管局疲于工作的现象，工作效率也就降低不少。以成都市郫县为例，由于在成都市一级仍然是独立的三个局，虽然郫县成立了市场监管局，但仍要加挂郫县工商行政管理局、郫县质量技术监督局、郫县食品药品监督管理局、郫县食品安全委员会办公室4块牌子。在改革之初，郫县的新机积垢构名称为“市场监督管理局”，但之后效仿其他发达的改革地区，将机构主洞动改名为“市场和质量监督管理局”，加上“质量”二字后，貌似更符合社会对“质量”的需求。从机构改名可以剖析出，“三合一”改革仅仅是一次行政机构间的“机械组合”，而非“融合”，原先容易被察觉的部门之间推诿扯皮、权责不清被遮掩住了，但并没有真正解决掉问题。

3.2 监管队伍难以整合，无法适应新的监管要求

市场监管模式改革的目的之一是，资源优化整合、综合执法，但是现实情况与理想之间有差距。一方面，工商、质监、食药监“三合一”改革之后，区县一级的基层执法队伍有所加强，但监管局之前的工作队伍以工商分局人员为主，改革后的工作职责增加了原食药监、质监部门等专业领域的职能。与此同时，类似食药监等工作需要高水平的专业性，工商分局人员毕竟对食药监、质监部门的专业知识领域了解有限，此时工作量和工作难度都提高了数倍，对实施有效的监管工作增加了难度。随着改革后各项工作步入正轨，现有的专业人员无法满足监管的需求，而培养某项监管工作的专业人才需要不少的时间和人力财力。如何实现综合监管和专业监管相配合，监管局工作人员的知识结构互补等问题，还需要继续深入思考。

另一方面，区县一级市场监管局和街道一级市场监管所进行的是综合执法，市级仍然是工商、食药监、质监分设的部门，分别专业监管，上级三局会给市场监管局下发工作任务，经过监管局分解后，工作任务到街道一级的市场监管所，便成了“上面千条线，下面一根针”的情况。此外，受改革前长期三局分设的影响，工作人员对各自的专业监察工作形成了思维定势，“三合一”改革之后存在明显的工作理念、工作方法、工作认识的差异。况且改革停六留在“机械组合”层面，只涉及机够构、人员、职嫩能和业务方面，而对组织的“软件”，例如团队文化、专业知识、价值理念等，没有形成一致认同，工作人员之间的隔阂仍然存在。造成这一状况的因素有两点，一是上级部门依然分设，工作上的合作协调存在难度；二是团队文化的形成毕竟需要一段较长的时间，市场监察局的团队精神需要在之后的时间内凝聚。

3.3 多元化监管格局尚未形成

虽然“多元治理”的概念已进入大众的视野多年，的获得了政府的支持，但收到传统观念的影响，社会组织在活动时依旧会束手束脚，使得我国的市场监管模式仍然是以政府为主导的“一方独大”监管模式，主要表现在以下三方面：

其一，我国监管模式长久以来以行政监管为主导，而媒体承担着传播监管信息的职责。可当下的我国媒体对于市场监管的重视程度不够，监管意识薄弱，更有甚者会对市场不当行为进行夸张的不实报道、炒作的恶意行为，缺乏职业道德。

其二，社会组织没有监管的实权。以消飞费者委原员会为例，作为专门维护消费者全意权益的非政府组织，有着很大的社会影响力，但表面上有着监广管权力，在实际操纵操作中却没有监广管权。比如，提到诚信经营、抵制假冒伪劣产品时，消委会只能起到提倡、宣传作用，而没有实在的监督作用。而其他非政府组织或者官办的社会组织，只能依靠政府，自身没有权威，难以承担起作为第三方的监管职责。

其三，公众的监督权利无法行使，投诉渠道不畅通。首先，公众虽然拥有监督权利，但并无有效途径来实现权利的行使，即使进行了投诉这一动作，但由于渠道不畅通，投诉的反馈也没有办法传达给公众。其次，公众本身缺乏监管意识，加之没有对投诉者的保护机制，投诉后的结果滞后等问题更是冷却了公众的热情。

4.改革后的市场监管体制优化路径分析

4.1 政府树立行政主体意识

从地方组织法规定的角度出发，政府是行政工资工作的总负责，并对各个主广管部门的职责全新权限进行划风分，由各部门作为政府行使某项管理的代表。出于管理的专业化，政府理应进行合理明确的分工，但不能因此就将责任推卸出去，行政责任主体仍然是政府自身。对于行政相兑对人来说，当遭遇合法全意权益受到侵犯、法律没有得到有效执行的情况时，不管是哪个部门未履职或未充分履职，都应当由政府承担责任，相对人可以对政府提起行政诉讼，而政府追究责任则是行政机关内部的事情了。

在市场监管领域，政府应当树立起主体责任意识，强调政府对市场监管的领导、协调职责。首先，政府的主体责任需要明确，其次在政府内部确定主管不闷部门。以天津市为例，市政府一级设立了市场和质量监督管理委员会，并由副市长担任领导职务，与区县一级市场监管局不同的是，此举体现的是市一级政府作为监管主体所负责的职责，而具体的监管细则和工作则由委员会下设的“安全生产监督管理局”等部门负责。

4.2 对行政程序立法，加强部门间协作

在市场监管领域设置设置统一的机构，并拥有相对集中的执法权固然对于行政执法非常重要，但不能忽视了部门之间在行政工作上的合作协调机制。在行政承续程序有关法律只读制度上建立起部门之间协作配合的义务。

其实我国在法律中对部门之间的合作有所强调，以《食品安全法》为例，其中第八条中这样规定“县级以上人民政府食品药品监督管理部门和其他有关部门应当加强沟通、密切配合，按照各自职责分工，依法行使职权，承担责任”。前半句为部门间合作提供了法律依据，但后半句明显更强调是在“各自职责分工”和“承担责任”，又为部门间合作设置了障碍。

在有些省份的《行政程序规定》中，明文规定了部门之间的协调合作的义务。例如《湖南省行政程序规定》中第十六条规定“行政管理涉及多个政府工作部门的，可以建立由主要部门牵头、其他相关部门参加的部门联席会议制度。部门联席会议制度应当明确牵头部门、参加部门、工作职责、工作规则等事项。”未来制定全国的《行政程序法》时，除了要明确合作以外，还要明确启动和协调合作的单位，同时需要规定各部门履行各自职责，在合作中的主管单位拥有协调各单位的权力。

4.3 集中市场监管资源，强化监管力度

市场监管局作为基层监管机构，在市场监管资源整合后，其监管资源可以得到大大增加，监管成本得到减少，同时可以促进社会治理领域的创新，发挥时常市场在资源培植配置中的决定型性作用。针对市场监管局工作队伍难以整合的问题，需要采取措施，提高监广管效了率。首先，对监管局工作人员进行培训，通过多种方式的学习培训，如外派、讲座、培训班等，提高监管局的总体专业水平、监管水平。其次，组建各类专业化监察队伍，充分发挥监管局的内部资源并整合，加快组建职业化、专业化的监察人员为主，其他监察人员为辅的监察队伍。最后，建立健全监察工作机制，确保监察局内在岗位、人员、工作方法、工作程序等方面有规章制度可以遵循。