健全党和国家监督体系的思考

贾清

邓小平指出：“制度问题带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”好制度可以使坏人无法任意横行，不好的制度可以使好人无法充分做好事。所以，他说我们要用30年的时间，使国家各项制度更加完备、更加成熟、更加定型。现在我们在加强党内监督上已经有了很多制度，关键是要在制度体系建设上下更大功夫，增强制度的系统性和规范化。建立健全党和国家监督体系是为适应这种要求而提出的，将为加强党内监督提供系统完整的制度保证。建立党和国家监督体系，就是把各监督主体的职责整合在一起，各司其职又互相配合、分工有序又形成合力，构成全方位、宽领域、立体化的监督网格，大大提升党和国家监督的整体效能。

一、要加强对权力运行的制约和监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子

党的十九大报告要求建立健全权力运行制约和监督体系，让人民监督权力，这是我们党拒腐防变的必由之路，也是实现全面建成小康社会宏伟目标的必然要求。古语有云：“外疾之害，轻于秋毫，人知避之;内疾之害，重于泰山，而莫之避。”这句话告诉我们，外因造成的伤害，很容易被发现;内因导致的病患，却不容易被察觉。对于我们党来说，外部监察是必要的，但从根本上讲，必须强化党内监督。中国共产党之所以一直保持旺盛的生命力，就在于通过党内监督不断自我完善和自我净化，不断增强肌体的免疫力和抵抗力。

不断拓展监督范围、增强监督有效性，确保权力运行的公开化、规范化。在监督主体上，已经从单纯的党委和纪检监察机关监督，发展到全党监督、全民监督。在监督内容上，已经从个别领域拓展到党和政府工作的各个方面、各个环节。在监督方式上，已经从事后监督发展到事前监督、事中监督，从内部监督发展到公开监督，逐步实现党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督的有机统一。所有这些，归结起来就是要让人民监督权力，让权力在阳光下运行。

之所以要让人民监督权力，是因为我们党来自人民、植根人民、服务人民。为了保证人民当家作主，我们党支持和保证人民依照宪法和法律赋予的权利加强对国家机关及其工作人员的监督。让人民监督权力，具有主动性、客观性、广泛性和及时性，监督范围最广、时效最长、成本最小、信息最真，而且永远不会被腐蚀。改革开放以来，我国反腐败斗争之所以取得显著成就，关键就是让人民监督权力，体现了人民的力量。建立健全权力运行制约和监督体系，加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，不断疏通人民监督权力的渠道，强化自上而下的组织监督，改进自下而上的民主监督，发挥同级相互监督作用，让人民监督覆盖每一个角落，使干部更加清正、政府更加清廉、政治更加清明。

二、深化政治巡视，坚持发现问题、形成震慑不动摇，建立巡视巡察上下联动的监督网

中央巡视办把“建立巡视巡察上下联动的监督网”作为深化巡视工作的重要抓手，深入开展调研，在完善上下联动的领导体制、工作机制、制度保障等方面下功夫，不断与时俱进，形成“横向到边、纵向到底、全国一盘棋”的巡视巡察监督体系。

这表明党中央从全局和战略的高度，对党内监督的各方面各层次，作出了提纲挈领的统筹规划，形成了一套系统完整的制度安排。特别是党的十九大通过的党章修正案，明确提出了一届任期内实现巡视全覆盖的要求，并将中央和国家机关部门巡视、市县巡察写入党章。新修改的党章共55条，其中专列一条对巡视巡察工作作出明确规定，这在党章历史上是第一次，具有重要的政治意义、历史意义、理论意义和实践意义，为新时代巡视工作深入发展提供了根本遵循。中央巡视办负责人表示，党章关于巡视内容的修改，充分体现了以习近平同志为核心的党中央对巡视工作的高度重视，彰显了巡视在管党治党中的重要地位和战略作用，承载着党和人民对巡视工作的殷切期盼，鞭策着我们以更坚定的信仰、更强烈的担当、更纯粹的忠诚和觉悟履职尽责，不辱使命，不负重托。

随着监督体系的进一步完善及各类监督主体职责的进一步明确，构建起了党中央统一领导、党委（党组）全面监督、纪律检查机关专责监督、党的工作部门职能监督、党的基层组织日常监督、党员民主监督的党内监督体系。这一体系是一个上下串联、左右并联的监督网，有利于在党内监督中贯彻民主集中制，依纪依规强化党内自上而下的组织监督，改进党内自下而上的民主监督，发挥党内同级相互监督的作用;有利于更及时有效地发现问题，强化了巡视巡察的职能作用。

三、深化国家监察体制改革，组建国家、省、市、县监察委员会，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖

“深化国家监察体制改革，组建国家、省、市、县监察委员会，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖”，是推动全面从严治党向纵深发展的重大战略举措，对于健全中国特色国家监察体制，强化党和国家自我监督具有重要意义。在2017年底至2018年初召开的省、市、县人民代表大会上產生三级监察委员会，使改革与地方人大换届工作紧密衔接，有利于加快改革步伐，确保改革有序深入推进。

党中央这一重大部署，彰显了我们党在工作中敢于自我监督、自我净化、自我完善、自我提高的政治勇气，必将推动全面从严治党向纵深发展。中央组织部最新党内统计数据显示，截至2018年底，中国共产党党员总数为9059.4万名，比上年净增103.0万名，增幅为1.2%。党的基层组织为461.0万个，比上年增加3.9万个，增幅为0.8%。新中国成立70年来，中国共产党的吸引力、凝聚力、战斗力不断增强，始终保持旺盛的生机与活力。作为一个全世界最大的执政党，如果管党不力、治党不严，人民群众反映强烈的突出问题得不到解决，那么我们这个党迟早会失去先进性和纯洁性，最终会失去执政资格。今天，我们健全中国特色国家监察体制，强化党和国家自我监督的重要意义，正是基于不忘初心使命、厚植执政基础、巩固执政地位、完成执政大业的战略抉择。深化国家监察体制改革，在省、市、县实施三级监察委员会，正是全面从严治党在新时代的再出发。国家监察体制改革所蕴含的组织创新和制度创新，直击当前反腐败斗争中存在的力量分散、衔接不畅等现实问题，有利于加强党对反腐败工作的统一领导，进一步强化不敢腐的震慑，推动全面从严治党向纵深发展。

四、监察法赋予监察委员会职责权限和调查手段，巩固国家监察体制改革成果，保障反腐败工作在法治轨道上行稳致远

国家监察法的立法意义，就是要通过立法的方式赋予各级监察委员会相应的职责权限，明确其职能，赋予相应的调查手段和调查措施。

党的十九大报告中明确指出：“制定国家监察法，依法赋予监察委员会职责权限和调查手段，用留置取代‘两规措施。”这是中国共产党坚定不移全面从严治党的一个重要体现，更彰显了中国共产党理论自信、道路自信、制度自信、文化自信的底气。国家监察体制改革之前，党内监督已经实现全覆盖，而依照行政监察法的规定，行政监察对象主要是行政机关及其工作人员，还没有做到对所有行使公权力的公职人员全覆盖。党内监督全覆盖，必然要求国家监察全覆盖。

2018年3月20日第十三届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国监察法》。由此，全面从严治党、全面依法治国掀开新的篇章。监察法的制定出台，使党的主张通过法定程序成为国家意志，对于构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制，具有重大而深远的影响，必将为反腐败工作开创新局面、为夺取反腐败斗争压倒性胜利提供坚强法治保障。监察委履行职能，不是按照刑事诉讼法来行使侦查职能，也不是按照过去的行政监察法行使一般意义上的调查职能，而是一个全新体制，需要行使比较全面的调查权，所以要赋予它有效履行职能的措施和手段，其中一个非常重要的调查措施就是留置。用留置措施取代“两规”，意味着留置的审批权力是特定的，留置措施的期限是确定的，留置的条件也更加明晰。今后在什么情况下可以采取留置措施、留置的对象是谁、留置的具体方式方法等，在立法中都作出了明确规定。

五、构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力

增强党自我净化能力，根本靠強化党的自我监督和群众监督。要加强对权力运行的制约和监督，健全党内监督方式，构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力。

“办好中国的事情，关键在党，关键在党要管党、从严治党”。在中国，党政军民学，东西南北中，中国共产党是领导核心，无论是健全党和国家监督体系也好，还是深化国家监察体制改革，都必须在党的统一领导下进行。如何把党内监督同国家机关等各种监督更好地结合起来，真正发挥出作用，最重要的还是靠落实监督制度。把权力关进制度的笼子，着眼于对权力运行的制约和监督，规定巡视巡察、组织生活、考察考核、党内谈话、述责述廉、个人有关事项报告等监督制度，只有靠制度才能更好地发挥监督的威力。

监督是利器。“工欲善其事，必先利其器。”巡视和派驻是监督的两大利器。只要发挥好利器的作用，发挥好利剑的威力，就一定能迎来党风正、民心顺、事业兴的美好未来。

作者系中共内蒙古自治区委员会党校法学教研部教授，内蒙古法学研究所所长

责任编辑：王素娟