土地财政对土地利用效率的影响

黄振雄，罗能生

（湖南大学经济与贸易学院，湖南 长沙 410079）

1 引言

中国经济进入新常态以来，不断高涨的房价以及地方政府的债务攀升等问题日益引发人们对土地财政的关注。一种观点认为土地财政在推进城镇化以及促进经济发展的过程中发挥着重要的作用，为更好地适应社会的发展，应该对其进行改进而非完全抛弃[1-4]。另一种观点则认为正是土地财政的存在引发了当今的诸多问题，必须对土地制度进行彻底变革[5-6]。那么，究竟应该如何正确看待土地财政？其对城市土地利用效率到底产生了什么影响？在不同区域不同条件下这种影响有何差异？应该如何来改革和完善政府的土地财政政策，提高土地利用效率？

本文将在深入分析土地财政对土地利用效率影响机理的基础上，利用全国240个地级市动态面板数据，对土地财政对城市土地利用效率影响程度、影响状态等进行全样本分析，并基于不同城市和不同时间段，对其影响进行具体的差异性分析，进而提出相应的政策建议。

2 文献综述

已有文献更多地是考察土地出让方式对土地利用效率的影响。张莉等[7]从理论和实证两方面考察了地方政府的土地出让行为，指出在追求政绩和财政缺口的背景下，地方政府官员倾向于低价出让工业用地而高价出让商住用地的差异化策略，造成土地资源的低效率利用。杨其静等[8]利用中国土地市场网上的公开数据考察了土地出让方式对土地利用效率的影响，得出协议方式出让下的土地利用效率普遍较低这一结论。王媛等[9]基于2003—2008年的地级市数据研究地方政府干预土地市场化配置的行为及绩效，发现低价出让工业用地和更高比例的挂牌出让商住用地的土地出让策略为发展禀赋较差的城市带来了显著的产业增长，并改善了土地利用效率。牟燕等[10]基于2003—2015年中国省级面板数据检验了土地财政依赖对城市一级土地市场作用的机理，结果表明土地财政依赖性与土地出让市场化程度呈现出先升后降的倒“U”型特征。范剑勇等[11]从理论和实证两个层次论证了地方政府在出让土地以获取土地财政的过程中，存在将土地资源过度配置到工业部门的行为，这就导致土地资源的错配，不利于实现土地资源的升值。陈竹等[12]以天津市静海区为例，研究了城市扩展中商住用地、工业用地以及交通用地扩张的时序特征、空间关系及其影响因素，结果发现目前中国工业用地带来的集聚效应远小于商住用地，这与当前地方政府在郊区更倾向于开发工业用地而非商住用地的做法存在矛盾之处，为避免城市扩展区工业用地单一低效的扩张，有必要通过改进政策机制以激励地方政府对城市扩展区地类空间结构进行优化，

与已有文献相比，本文可能的边际贡献在于：一是从理论和实证两个方面分析了土地财政对土地利用效率的影响，一定程度上弥补了已有文献在研究这一问题上的不足；二是分区域讨论时所选取的城市等级划分能够较好地克服传统划分的粗线条、无法揭示出区域间的非均质性这一问题；三是分析发现土地财政对土地利用效率的影响表现为倒“U”型，为正确看待土地财政现象提供了一定的实证支撑。

3 理论机制分析

1994年“分税制”改革后，随着财权上收和事权下放，地方政府出现巨大的财政缺口，而土地财政几乎全部由地方政府所有这一特性使其逐渐成为地方政府获取财政收入的主要依靠。土地作为一种特殊的资源，这一资源的利用具有显著的外部性[13-14]，这种外部性的存在使得市场无法对其效用进行完全界定和定价，实现有效配置；同时，在中国，城市土地资源属于国家所有，由各级政府管理，土地的一级出让市场是由政府垄断供给的，因而政府对土地市场的干预是必然的。而土地财政政策进一步强化了政府干预土地利用的激励，加大了对土地利用效率的影响。

当然，土地财政对土地利用效率的影响并非简单的线性关系，而是具有双重性，可能增加也可能降低土地利用效率，会随着土地财政力度的不断加强出现倒“U”型的变化趋势。土地财政一定程度的增加扩充了政府财政收入，政府将有更多资源投入到城市公共基础设施建设中去，公共基础设施的不断完善促进了产业的发展，必然增加土地单位产出，提升土地利用效率。但政府追求土地财政的最大化，必然倾向于扩大土地资源的供应和推高土地价格。而当土地资源的供给超过一定限度，必然导致土地供求关系失衡，降低土地资源的利用效率；同时，土地价格的不断攀升将导致土地价格与实际价值的背离，加剧土地资源的错配，降低土地利用效率。

政府推行土地财政的重要方式是通过扩大城市商住用地和工业用地之间的价格差异来实现，如果这种差价策略维持在一定范围内，会降低工业产业的土地成本，提高产业的效益，从而促进相关土地利用效率提升；与此同时，商住用地价格的提高会增加政府的财政收入，这又为公共基础设施的完善创造了必要的条件，有利于土地利用效率的提升。但随着相对价差的不断扩大，工业用地因成本过低会造成过度配置，降低土地利用效率甚至造成土地资源的闲置；同时，过高的商住用地价格会推高房价，过高的房价会扭曲要素在行业的优化配置，降低整个社会产出效率，且过高的商住用地价格也会抑制房地产的发展，最终影响土地的利用效率。

4 实证研究设计

4.1 计量模型的设定及变量选取

依据土地财政与土地利用效率的内在的逻辑联系，为了准确刻画土地财政对土地利用效率的影响，拟构建以下面板模型：

式（1）中：i表示地级市；t表示年份；LEit表示各个地级市的土地利用效率；LFit表示土地财政；D表示控制变量集，包括房价、土地管理政策、人均国内生产总值、城市建成区面积、第二产业占比、第三产业占比、产业结构和商住用地相对价差；λc为地级市虚拟变量，用以控制无法观测的地级市层面的固定效应；t为年份虚拟变量，用以控制整体宏观经济形势；εit表示随机干扰项。

由于土地出让成本不易衡量[15]，考虑到现阶段地方政府仍主要借助出让土地获得土地出让金来增加地方政府收入，因而本文采用土地出让收入作为地方政府土地财政的决策变量。为了消除量纲影响，本文以人均土地出让收入来衡量土地财政。图1描绘了2003—2016年中国各地级市土地财政的核密度动态演进①由于核密度函数曲线图能够刻画数据在任意位置上的密度大小，且受核函数设定的影响较小，因而这一方法常用于对变量趋势进行刻画。土地财政的核密度动态演进正是基于这一特征对土地财政的变动趋势进行的刻画。下文土地利用效率的核密度动态演进同。，从中可以看出土地财政的分布呈现明显的右偏，部分城市的土地财政收入远高于其他城市，反映出中国土地财政存在明显的地区差异。此外，土地财政的分布整体随时间右移，说明中国整体城市的土地财政在不断增加。

图1 中国各地级市土地财政的核密度动态演进（2003—2016年）Fig.1 Dynamic evolution of kernel density of land fi nance in different cities in China (2003—2016)

图2 中国各地级市土地利用效率的核密度动态演进（2003—2016年）Fig.2 Dynamic evolution of kernel density of land use ef fi ciency in different cities in China (2003—2016)

土地管理政策（CI）。2006年8月31日，国务院发布了《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》，要求工业用地必须采用招标、拍卖和挂牌方式出让，此后工业用地的协议出让比例开始降低。由于土地出让主要是通过协议、招标、拍卖和挂牌方式进行，这必将对土地出让收入产生影响。与此同时，土地管理政策的调整作为外生政策冲击，本身并不直接影响土地利用效率。为此，本文选取土地管理政策作为土地财政的一个外生工具变量。具体做法是把2006年及其之后年份赋值为1，2006年之前年份赋值为0。

商住用地相对价差（CEP），用ln［（商业用地价格×商业用地出让面积+住宅用地价格×出宅用地出让面积）/（商业用地出让面积+住宅用地出让面积）］ - ln（工业用地价格）表示①还有一种做法是采取加权平均的处理方式，这一方法在权重的设置上存在一定的主观性，因而本文并未采取这一做法。。

4.2 土地利用效率测算

土地利用效率的衡量方法借鉴陆铭[16]的做法，本文采取各地级市建成区每平方公里的二、三产业产出来衡量城市土地资源的利用效率。

图2描绘了中国各地级市土地利用效率总体变动趋势。不难发现，土地利用效率的分布呈现明显的左偏，部分城市的土地利用效率远高于其他城市，反映出中国土地利用效率存在明显的地区差异。此外，土地利用效率的分布整体随时间右移，表明中国整体城市的土地利用效率在逐步提高。

4.3 数据来源与变量的描述性统计

本文数据主要来源：一是《中国国土资源统计年鉴》（2004—2017年）和《中国城市统计年鉴》（2004—2017年）；二是EPS数据库和Wind数据库；三是《中国区域经济统计年鉴》（2004—2014年）和《中国房地产统计年鉴》（2004—2017年），残缺年份利用对数线性插值法进行补充。为了更好地消除异方差，本文对LE、LF、HP、PGDP、AREA和CEP这几个变量进行了自然对数处理。各变量的描述性统计见表1。

从表1中可知所有变量均符合经济学含义。进一步地，为了更为直观地考察土地财政与土地利用效率的关系，图3给出了二者的二维散点图。不难看出拟合曲线呈现倒“U”型，说明土地财政的增长起初改善了土地利用效率，之后降低土地利用效率。二者之间更为精确的关系后文作一步检验。

5 全样本回归分析

5.1 基本回归结果

考虑到异常值对结果可能产生的潜在影响，借鉴CRINO和OGLIARI[17]的做法，本文对核心变量进行1.5%的双边截尾处理。基本回归结果见表2。

从模型1的回归结果可以发现，土地财政及其二次项的回归系数均在1%的水平上显著，其中土地财政的回归系数显著为正，其二次项的回归系数显著为负，这意味着适度的土地财政可能促进土地利用效率提升，超过一定程度的土地财政就会降低土地利用效率，这一转折点发生在人均土地财政为6.38时。在3360个样本点中，55%的样本点落在倒“U”型曲线下降的部分。这证实了现阶段土地财政抑制了土地利用效率的观点。

表1 变量的描述性统计Tab.1 Descriptive statistics

图3 土地财政与土地利用效率的关系Fig.3 The relationship between land fi nance and land use ef fi ciency

表2 基准回归结果Tab.2 Benchmark regression result

由模型2可知，商住用地和工业用地的相对价差及其二次项的回归系数分别在10%和5%的水平上显著，其中相对价差的回归系数显著为正，其二次项的回归系数显著为负，说明商住用地和工业用地的相对价差对土地利用效率的影响为倒“U”型，表明一定程度的商住用地和工业用地的相对价差有利于提升土地利用效率；而当相对价值扩大到一定程度后，就会降低土地利用效率，这也印证了前面机理分析的结论。

由模型1和模型2可知，经济发展水平的提高有助于提升土地利用效率。可能的原因在于，随着经济发展水平的提高，产业结构将不断升级，科学技术将不断进步，单位土地的经济产出必然不断提高；同时，经济的不断发展将扩大对土地的需求,导致土地资源的稀缺程度越来越高，从而提升其价值。此外，经济发展地区也将更加注重土地的集约利用，提升土地利用效率①实际上，经济发展水平与土地利用效率之间存在一定程度的互为因果关系，土地利用效率的提升也有助于提高经济发展水平。因为分析视角的原因，本文把经济发展水平作为土地财政影响土地利用效率的控制变量来分析的，因此，有关土地利用效率对经济发展的作用阐述不够，而主要强调的是经济发展水平对土地利用效率的影响，感谢评审专家提出的这一宝贵意见。。

5.2 稳健性检验

借鉴贾俊雪等[18]的做法，本文以土地出让收入/地级市GDP替换之前的人均土地出让收入。结果表明，虽然土地财政及其二次项的回归系数大小发生变化，但都在5%的水平下显著②由于篇幅原因，此处并未给出具体的稳健性检验结果，感兴趣的读者可以向笔者索取。。

6 分样本回归分析

为了分析不同条件下土地财政是否对土地利用效率产生不同的影响，本文从空间和政策冲击这两个层面进行讨论。考虑到划分后的样本容量不足以进行工具变量回归，本文构建动态面板双向固定效应模型克服模型中可能存在的内生性问题。

6.1 分空间回归结果

为了更好地刻画区域经济现象，本文借鉴《第一财经周刊》发布的《2017城市商业魅力排行榜》的做法将全国划分为一线城市、二线城市、三线城市、四线城市和五线城市③第一财经下的新一线城市研究所依据2017年的160个品牌商业数据、17家互联网公司的用户行为数据和数据机构的城市大数据，采取主成分分析法为商业资源集聚度、城市枢纽性、城市人活跃度、生活方式多样性和未来可塑性5大指标赋权，以此计算得到的综合结果作为各个地级市级别判定的依据，具体做法见http: //www.sohu.com/a/154664117_229442。。由于本文城市的样本个数占到全国地级市总数的71%，因而能够较好地代表全国状况。具体回归结果见表3。

根据Hausman检验可知采用动态面板固定效应模型。模型显示土地财政对土地利用效率的影响显著存在于二线城市和五线城市中，其他城市则不显著，说明土地财政对土地利用效率的影响存在显著的地区差异。可能的原因在于，二线城市具有强烈的赶超发展意愿，相对于一线城市，财政来源又相对不足，因而具有更大的利用土地财政来提高财政收入、创造发展条件的需求，其对土地利用效率的影响也会更为显著。五线城市相对于三、四线城市而言，经济发展更加落后，财政收入来源极其有限，所以更加依赖土地出让来作为财政收入，也会更加重视土地资源的利用，因此，土地财政对土地利用效率的影响也更加突出。

表3 分地区回归结果Tab.3 Sub-regional regression results

6.2 分时间段回归结果

有研究表明制度安排也会影响土地利用效率[19]，因此，按照“四万亿”刺激计划的提出时间将样本划分为两个阶段，2003—2008年为前一阶段，2009—2016年为后一阶段对样本进行分析。回归结果见表4。

从表4不难发现，“四万亿”经济刺激计划的实施使得土地财政对城市土地资源利用效率的影响由先前的倒“U”型转变为之后的“U”型。刺激计划实施之前，在1440个样本点中，87%的样本点落在倒“U”型曲线下降的部分，刺激计划实施之后，在1920个样本点中，59%的样本点落在“U”型曲线上升的部分，说明政策冲击使得先前土地财政对土地利用效率的影响主要以负向为主转变为之后的以正向为主。这可能是因为，经济刺激计划促进了经济增长，使得单位土地的经济产出提高，从而提高了土地财政政策对土地利用效率的积极效应。

7 结论和政策建议

本文分析了土地财政对土地利用效率的影响机理，并用工具变量法对中国240个地级市面板数据进行实证检验，结果表明：（1）土地财政必然干预土地资源的市场配置，对土地利用效率产生影响；（2）土地财政对土地利用效率的影响是变化的，适度的土地财政可能促进土地利用效率的提升，超过一定限度土地财政就会降低土地利用效率；（3）商住用地和工业用地之间的相对价差对土地利用效率的影响为倒“U”型；（4）土地财政对土地利用效率的影响在不同条件下（空间和时间）具有差异性。据此本文提出以下政策建议：

表4 分时间段回归结果Tab.4 Time-lapse regression results

（1）正视土地财政所发挥的积极作用。应该承认土地财政在中国经济社会发展、特别是城镇化发展中的特殊作用，应该在健全和完善土地出让程序和政府财政制度的基础上，进一步适度、科学利用土地财政政策来提升土地利用效率，推进城镇化的发展。

（2）进一步规范地方政府的土地财政行为。过度的土地财政政策扭曲土地资源的优化配置，降低了土地资源的利用效率，不利于经济社会和城市化的发展。因此，对土地财政必须加以规范和一定程度的限制，必须要改革现有的土地出让制度，进一步提高土地出让的市场化水平，提升土地的集约化利用程度。

（3）进一步改革官员考核机制及财税体制。一方面，通过调整GDP在官员考核中所占的比重来削弱地方政府短期盲目出让土地行为，另一方面，也要加大中央政府对地方政府的财政转移力度并积极开辟诸如房产税在内的新税源，缓解地方政府的财政压力，减少其通过土地出让获取财政收入的行为激励。

（4）要重视土地财政政策效应的差异性，因时因地实施不同的政策措施。在地理禀赋相对较差的城市，在强化监管的同时适当放松对政府干预土地的限制，通过干预土地出让实现土地产出的最大化。经济发展水平较高的地区，则要逐步降低土地财政的作用，更加有效地发挥市场在土地资源配置中的决定作用。