巴西：新政府开局不佳，火灾折射尴尬局面

周志伟

2019年9月3日，一支由巴西士兵组成的救援队正在亚马孙雨林的火灾现场进行灭火工作。

在国际舆论界，巴西总统博索纳罗被戏称为“热带特朗普”，这不仅因为博索纳罗本人对特朗普的“崇拜”，更因为他的政策主张、言行举止、外交风格也表现出了明显的模仿特朗普或追随美国的特征。自今年初执政以来，这位巴西新总统一直处在质疑和争议的舆论漩涡之中，尤其是8月引起全球舆论关注的亚马孙火灾事件更是令博索纳罗面临了空前的内外压力。从过去三个季度的执政成效来看，博索纳罗政府的开局很不理想。可以预计，博索纳罗政府未来执政将面临更大压力。

经济增长低于预期

民调通常被认为是评估政府治理成效的晴雨表。从巴西民调机构IBOPE的调查结果来看，博索纳罗政府的支持率呈现出持续下滑的趋势。首先，民众对博索纳罗总统本人的支持率从今年1月的62%降至6月的46%，而反对率则从30%升至51%。其次，从博索纳罗的执政方式来看，持认同立场民众的占比从年初的67%下降至46%，而不认同民众的占比则从21%上升到48%，走势基本与民众对总统个人的评价相同。再次，从执政效果来看，持好评立场的占比从年初的49%跌至32%，而持否定态度的占比则从11%增至32%。巴西全国交通协会（CNT）在8月底民调的结果基本与IBOPE相符，只是数字更不容乐观。值得关注的是，反腐和公共安全是博索纳罗的两大执政口号，但民调显示，巴西百姓在反腐问题上的满意度仅为31.3%，而对公共安全状况的满意度只有20.8%。因此，总体来看，博索纳罗的执政开局较为糟糕，是1985年巴西政治转型以来历届政府的最差开局之一。

博索纳罗执政开局不佳的原因是多方面的，其中，经济持续萎靡不振是最核心的因素。巴西经济在2015年和2016年曾出现了连续两年断崖式的下跌，国内生产总值（GDP）跌幅分别达到了3.8%和3.6%。博索纳罗自年初执政以来的确在经济方面做出了大刀阔斧的改革规划，养老金改革、税收改革、利率调整、私有化等都被提上议事日程，市场对巴西经济复苏持较高的期待。但是，最近几年间，巴西政治格局一直处在深度调整周期。受此影响，巴西经济改革的推进远不及市场和民众的预期，尤其是当改革提案在议会表决时，政党博弈产生的离心力远远胜过政治共识所需的凝聚力。加之议会政党格局高度碎片化，从而造成政治交易成本上升，政策妥协过程较为漫长，给经济改革带来了很大困难。以养老金改革为例，在经历了漫长的众议院辩论后，改革方案才在8月初被提交至参议院进行表决，而表决进程同样难以预测。因此，在国际经济增长乏力的大环境下，如果为经济松绑的改革也举步维艰的话，巴西的经济自然难有起色。

2019年第一季度，巴西GDP环比下跌0.1%，第二季度环比实现0.4%的增长，尽管避免了技术性衰退（连续两个季度下滑）的出现，但是增幅远低于市场的预期值，这显示巴西经济在2019年上半年仍处于低位徘徊的状态。经济的萎靡使得就业状况继续恶化，2019年第二季度，巴西的失业率高达12%，失业人数高达1280万。受此影响，巴西政府和市场将2019年的经济增长预期从此前的1.6%调低为0.8%，这远低于博索纳罗年初就职时提出的2.5%的增长目标。从短期来看，巴西经济没有复苏的迹象。

政治局面混乱

在政治层面，博索纳罗面临的局面更为混乱。2019年前六个月，博索纳罗相继解职了三位部长，另外还出现了26次内阁要员更换的情况。内阁人员的频繁变动凸显了博索纳罗执政团队的内部分歧，尤其是政府中军方势力与以博索纳罗政治导师奥拉沃·德·卡瓦略为代表的极右翼派别之间的矛盾。另外，博索纳罗总统的两起人事安排也引发了广泛争议：其一，博索纳罗提名自己的儿子爱德华多·博索納罗（联邦众议员）担任驻美大使，理由是爱德华多与特朗普家人存在私交。此项提名受到了包括盟党在内多方的批评，因为其不仅违背巴西外交官职业化的传统，不符合外交官选派标准，而且还有裙带政治的嫌疑。其二，博索纳罗在联邦总检察长人选任命中同样存在有违常理的操作，其提名的奥古斯托·阿拉斯根本不在由公共部推选的三位候选人之列，这也与过去16年联邦总检察长的产生程序相悖。博索纳罗此举也引起了包括联邦检察官在内多方的抗议。另外，与博索纳罗家人相关的几起腐败案也让博索纳罗总统的廉洁形象受到了越来越多的质疑：大儿子弗拉维奥·博索纳罗（联邦参议员）涉嫌非法金融交易;二儿子卡洛斯·博索纳罗涉嫌在任里约市议员期间安排博索纳罗前妻及其亲戚任自己团队的“幽灵员工”;三儿子爱德华多·博索纳罗也面临公款私用的指控。对此，巴西有媒体分析，博索纳罗的儿子们有可能成为他政治上的“绊脚石”。而涉腐问题仅仅只是一个方面，最致命的则是博索纳罗儿子们对内阁事务的干预，这已引起了副总统莫朗、经济部长格德斯等内阁要员的强烈不满，总统儿子们干政的问题或将成为引发内阁危机的导火索。

在政策层面，博索纳罗同样面临较大争议。今年1月，博索纳罗签署行政令，放宽了公民持枪限制。5月，博索纳罗再签行政令，将合法持枪者购买弹药数量的上限提高至每年5000发。但是，从IBOPE的民调结果来看，73%的民众反对放宽枪支管制的做法，支持总统决定的仅占26%，由此看出，博索纳罗在枪支管制上的立场是不符合巴西大多数民众意愿的。另外在4月，巴西教育部宣布因财政困难削减了30%非强制性预算开支，波及63所联邦大学和38家其他教育机构，此举引发了全国范围的多次高校罢工。

最引人关注的无疑是亚马孙地区的火灾，这次火灾也令博索纳罗政府在内政外交两个方向陷入尴尬局面。根据巴西国家空间研究院的监测数据，2019年前8个月的着火点数高达7.2万个，远高于去年同期的4万个，这在一定程度上说明人为因素或是火灾频发的重要原因。事实上，博索纳罗此前多次表达了对气候变化科学性的质疑，曾扬言退出应对气候变化的《巴黎协定》，撤回承办2019年联合国气候变化大会申请;认为设立原住民保护区有碍亚马孙地区的发展;提出要促进亚马孙地区的矿业发展，甚至公开邀请美国开发亚马孙地区。诸如此类的表态都体现出了博索纳罗对环境治理的漠视、甚至否认的态度。另外，最近两年的中美贸易战使巴西农业部门受益颇丰，例如大豆出口量在2017年、2018年分别增长32%和23%，经济利益驱动也刺激了烧荒垦田的行为。从民调来看，博索纳罗的环境政策受到了国内民众的广泛质疑，84%的国内民众认为“保护亚马孙对巴西的国家身份至关重要”，而认为“保护亚马孙对全球环境质量至关重要”的比率也高达84%。

其他备受争议的问题还包括博索纳罗政府与国际社会围绕亚马孙火灾进行的“口水仗”，尤其是博索纳罗针对法国总统马克龙及其夫人的不当言论更是让国际社会大跌眼镜。从各方立场来看，以法国总统马克龙为代表的国际舆论多批评巴西当局的气候政策，强调巴西应该履行的环境责任，而博索纳罗政府强调的则是亚马孙地区的主权归属。事实上，这一争论长期存在，但是在此之前已经形成了各方妥协的合作模式，即针对亚马孙环境保护设立了多项国际援助项目或专项基金，加之巴西在可再生能源领域的相对优势，以往巴西在气候变化问题上甚至可以算是较为主动的发展中国家。而如今，博索纳罗政府的气候政策不仅使很多国际合作项目陷入停顿，而且令巴西面临其他国家的贸易、投资抵制。且巴西在全球气候治理上已经变为较保守的力量，这也给巴西的国际声誉造成了消极影响。

总体来看，博索纳罗总统的执政开局不佳，在内政外交方面都面临不少挑战和压力。相比而言，经济改革是影响博索纳罗执政环境的核心要素，尽管改革进程不及预期，但是其改革决心与民众“求变”的愿望是一致的，这也是博索纳罗群众基础的最重要的内容。目前，博索纳罗政府的主要挑战还是在于恢复经济增长，回调激进的内外政策，争取更为有利的国际环境。博索纳罗可以模仿特朗普，但是他得意识到巴西的情况无法跟美国相提并论。