从《中国的粮食安全》白皮书看粮食安全的中国逻辑

文/王世海

2019年10月14日，国务院新闻办发布了《中国的粮食安全》白皮书。这是继1996年《中国的粮食问题》白皮书之后，中国政府发表的第二部粮食问题专项白皮书。白皮书客观展现了中国粮食事业取得的开创性历史成就，系统阐述了保障粮食安全的中国智慧和中国方案，主动宣誓中国粮食安全政府立场和政策主张，正面回应了国际国内对我国粮食安全问题的高度关注，讲清了形势，讲透了问题，讲明了前景，社会反响积极正面。我们完全相信，中国有决心、有能力、有条件解决好14亿人口的吃饭问题，把中国人的饭碗牢牢端在自己手上，中国是促进世界粮食安全的积极力量，扛起了作为人口大国、粮食大国和世界第二大经济体的大国担当。白皮书通篇布局严谨，逻辑严密，数据详实，说服力强，内容十分丰富，有深刻的思想内涵。从核心理念的深层次看，白皮书明确了一整套符合中国国情粮情的粮食安全评价指标体系、理论逻辑体系、保障政策体系，系统回答了粮食安全是什么、为什么和怎么办的问题，必将对国家粮食安全理论和实践产生长久深远影响。

第一，白皮书构建了一整套中国特色的粮食安全状况分析评价体系，解决了粮食安全具体“是什么”的问题

过去几十年，粮食安全概念历经变迁。目前被广泛接受和引用的是1983年联合国粮农组织提出的粮食安全目标，即“确保所有的人在任何时候既能买得到又能买得起所需要的基本食品”。这一目标本身比较原则和宽泛，在实践中对不同国情粮情国家进行评价有的存在较大偏差。从白皮书核心理念来看，粮食安全的“粮食”包括“粮”和“食”两个方面，既有小麦、稻谷、玉米等谷物，以及大豆、杂粮、薯类等原粮，也有大米、面粉等成品粮；既有米饭、汤圆、包子、馒头等主食，也有粮食加工转化的副食品，还有肉蛋奶、蔬菜、水果等其他食品。“粮”是基础的、主要的、关键的粮食部分，“食”是成品的、直接的、重要的食物部分。

白皮书的粮食安全内涵有五个要点。

一是“吃得饱”。要求数量充足、粮源稳定。主要指标是人均粮食占有量和自给率，包括分品种谷物和其他粮食单产、总产、波动幅度以及库存、进出口数量和渠道等支撑指标。

二是“吃得好”。要求品种丰富、绿色优质。以膳食结构和营养水平为主，包括分品种口粮、油料、猪牛羊肉、水产品、蔬菜、水果等食物数量，主食、粮油产品、加工转化产品的品种数量等支撑指标。

三是“吃得放心”。要求质量良好、卫生安全。以质量等级和食品卫生指标为主，包括土壤、种子、农药、化肥品质、利用率、使用量以及原粮和成品粮的质量指标、卫生指标等支撑指标。

四是贫困人口“不愁吃”。要求特定时段、重点区域、特殊人群粮食供应有保障底线。这是指一定时期、一定范围内，获得最低限度粮食安全保障的群体，所要达到的保障水平，以重点贫困人群数量和营养健康水平指标为主。

五是粮食安全的相对性。上述指标既有定量指标，也有定性指标，综合评价反映具体状况。同时，还在纵向从时间维度，评估其在较长时期和特定时段内的变化频率、变动幅度；在横向从空间维度，评估其与世界平均和先进水平比较的相对水平。这些都是构成粮食安全状况评价指标体系的重要内容。这套指标体系体现了历史视野、战略眼光和辩证思维，适用于客观评价类似中国这样的人口大国和资源相对紧张的粮食大国的粮食安全状况。

第二，白皮书构建了一整套中国特色的粮食安全分析理论逻辑体系，解决了粮食领域究竟“为什么”的问题

粮食安全的中国智慧，还集中体现在白皮书回答了粮食安全领域的一些重要理论问题，反映出中国政府对粮食经济发展规律的认识提升到了一个新的水平，是粮食安全历史上一次比较大的理论创新。

一是粮食安全的极端重要性。白皮书明确指出，民为国基，谷为民命。粮食安全是国家安全的重要基础，是世界和平与发展的重要保障，是构建人类命运共同体的重要基础，关系人类永续发展和前途命运。明确了粮食安全的战略定位，体现了习近平总书记关于总体国家安全观、国家粮食安全战略的思想。

二是粮食安全的系统性。白皮书从生产、收购、储备、物流、加工、销售、消费等环节全面系统阐述了中国粮食安全的成就、经验和政策主张，表明保障国家粮食安全是涉及多个方面、多个环节的系统工程。保障粮食安全不仅仅是抓好生产，还要做到“产购储加销”全链条系统思维，实现产需对接、按需生产、适度加工、绿色储存、高效流通、健康消费。

三是政府调控的必要性。白皮书指出，粮食生产不仅是解决粮食需求问题，更是解决农民就业问题的重要途径和手段。中国农业人口规模巨大，通过城镇化减少农业人口将是一个渐进的过程，在这个过程中必须保障农民的就业和收入。粮食安全既面临自然风险，也面临市场风险，既要守住区域市场保应急、稳粮价、保供应“第一道防线”，也要管好全国范围守底线、应大灾、稳预期的“压舱石”。这是粮食领域政府补贴和健全完善国家宏观调控的理论依据。市场机制对粮食资源配置起决定性作用，主要直接具体作用在各类市场主体经营活动的微观层面。政府调控对粮食资源配置发挥重要作用，主要间接作用在保持总量平衡、市场供应和价格基本稳定的宏观层面。

四是“以我为主”和“适度进口”自洽性。面对“谁来养活中国”和“中国会不会封锁粮食市场”两种截然相反的质疑，白皮书给出了明确而合理的回答。中国的粮食消费量占世界的1/4，国际粮食贸易量仅中国的一半左右，其他任何一个国家都解决不了中国的粮食供应问题。坚持以我为主、立足国内，谷物基本自给、口粮绝对安全，依靠自身力量解决粮食问题，既是对国家粮食安全负责，也是对世界粮食安全负责。在供求宽松时，我们履行加入世界贸易组织承诺，放开市场适度进口，与世界分享中国的粮食市场资源，是在谷物基本自给基础上的大国担当。

五是“引进来”和“走出去”的统一性。“引进来”和“走出去”的都是资金、技术、粮食资源等。“引进来”是放宽粮食领域外商准入限制，支持外资企业在中国合法合规经营，外资企业也是促进中国粮食安全的积极力量。加强粮食国际合作，参与世界粮食安全治理，与世界各国分享粮食安全经验，有利于积极推动构建人类是命运共同体，促进全球消除饥饿和贫困目标的实现。

第三，白皮书构建了一整套中国特色粮食安全保障政策制度体系，解决了维护粮食安全“怎么办”的问题

粮食安全的中国方案，集中体现在白皮书的中国粮食安全之路部分，这是新中国成立70年来粮食安全实践经验的首次系统总结，是底线思维、系统思维、战略思维在粮食安全上的生动实践，标志着中国的国家粮食安全保障政策体系基本成型。这套比较成熟完备的政策制度体系，包括生产支持体系、市场流通体系、仓储物流体系、加工转化体系、产业经济体系、储备调节体系、应急保障体系、科技支撑体系、质量标准体系、法律法规系等若干方面，概括归纳有以下7个要点：稳步提升粮食生产能力、保护和调动粮食种植积极性、创新完善粮食市场体系、健全完善国家宏观调控、大力发展粮食产业经济、全面建立粮食科技创新体系、着力强化依法管理合规经营。

这套方案的根本特征：一是实事求是。中国粮食安全取得巨大成就，主要经验是中国特色粮食安全之路，这条路不是生搬硬套的教条，其活的灵魂在于实事求是，符合中国国情粮情。因此，中国支持世界各国走符合本国国情粮情的粮食安全道路。白皮书中对当前和未来粮食形势的判断也是实事求是的，从国内和国际两个方面，清醒指出了面临的挑战，客观论述了有利条件，综合得出了中国有条件、有能力、有信心依靠自身力量筑牢国家粮食安全防线的结论，这个结论是可靠可信的。

二是创新发展。在这套成型的制度体系中，具体举措和办法是随着形势发展变化而不断完善成熟的，其中的规律和核心思想是不变的。中国特色粮食安全之路中提到的体制、机制、制度、体系，用得最多的是改革、创新和建立、健全、建设、构建、完善、深化、强化、提升等具有创新发展意义的动词，鲜明表现出这套政策体系不是一成不变的，而是能够适应新形势新任务新变化、具有自我完善自我发展能力的活制度。

三是统筹协调。白皮书起草的国家部门包括国家粮食和物资储备局，以及中央农办、中央财办、国家发展改革委、外交部、科技部、财政部、农业农村部、水利部、商务部、自然资源部、卫生健康委、海关总署、国际发展合作署、国家统计局等十多个部门，每个部门涉及若干司局。这也意味着，中国粮食安全之路中各项政策涉及到多个国家部门的职能，这些部门有统筹有侧重，有合作有分工，共同推进，高效协调，创新完善各项政策制度，切实抓好贯彻落实，为中国人依靠自身力量筑牢国家粮食安全防线提供了坚强保障。