社会保障高质量发展的主要方向

杨宜勇 韩鑫彤

[摘要] 我国社会保障制度在探索中不断得到发展和完善，并已基本实现全民覆盖，有效地保障了民生福祉和经济发展。应破除我国现行社会保障制度社保费率较高、精算平衡原则体现不充分、逆周期调节作用有待加强等问题，构建更加公平、可持续、包容和富有弹性的中国特色的社会保障制度。

[关键词] 社会保障制度    公平   可持续

[中图分类号]  D632.1   [文献标识码] A    [文章编号] 1004-6623（2019）05-0014-05

[基金项目] 2018年度国家社科基金重大项目“中国主要城市群人口集聚与空间格局优化研究”（18ZDA131）。

[作者简介] 杨宜勇（1963 — ），湖南岳阳人，中国宏观经济研究院社会发展研究所所长，二级研究员，博士生导师，研究方向：宏观经济、社会保障、劳动就业、收入分配、社会治理等;韩鑫彤（1990 — ），女，黑龙江鹤岗人，中国人民大学公共管理学院博士研究生，研究方向：养老金制度、医疗保险制度、养老服务和社会保障体系等。

在不懈探索和长期实践中，我国致力于建立适合中国国情的社会保障制度，以造福于中国人民，受到世界瞩目。破除现有社会保障制度存在的弊端，建设更加公平、更加可持续的社会保障制度，建成覆盖城乡居民的社会保障体系，是决胜全面建成小康社会的基础。

一、我国社会保障制度发展历程

1. 初创期（1949～1977年）

中华人民共和国成立，社会保障成为国家重点关注的民生问题，社会保障制度最初以社会救助的形式出现。1951年，《中华人民共和国劳动保险条例》颁发，开始建立覆盖机关事业单位职工和企业职工的城镇职工劳动保险制度，各项经费均由企业行政或资方负担。该制度为职工提供了生、老、病、死、伤、残的保障。农村社会保障制度则由最初的以土地保障为主发展为“五保”制度，同时初步建立了农村社会合作医疗制度。

自1966年起，社会保障制度在探索中得到发展。一方面，劳动保险转化为“企业保险”，社会保障走向单位化。另一方面，农村合作医疗制度发展迅速。合作医疗制度作为公社的匹配制度也得到了改革，成为集体福利制度。

这一阶段，相关的制度体系尚不完善，社会保障制度的系统建立开始起步。

2. 发展期（1978～2008年）

1984年，全民和集体所有职员工养老保险费开始由企业、个人和国家三方负担，养老保险制度开始纳入个人缴费责任。企业退休干部、职工的退休金和退职费仍由原单位发放。意味着社会保障从单位化走向社会化，社会福利也通过发行福利彩票等筹资方式走向社会化。

1993年起，我国社会保障制度开始双轨并行。一是建立了社会统筹与个人账户相结合的城镇职工医疗保险制度和养老保险制度，资金来源由个人、企业共同承担。二是原有的机关事业单位社会保障政策仍继续沿用。

随着市场化改革的不断深入，1998年以来颁布的《失业保险条例》和《城市居民最低生活保障条例》，基本解决了下岗职工的生活保障问题。我国城镇建立了由养老保险、医疗保险、失业保险构成的社会保障体系，继续推进“两个确保，三条保障线”工作。自2003年起，逐步建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度，这也是我国第一次为解决农民医疗卫生问题所进行的大规模财政投入。2004年，为保证社会保障各项活动有法可依，社会保障制度首次载入《宪法》，并强化了对社会保障的监察工作，社会保障制度的覆盖面在持续扩大。

这一阶段，我国社会保障制度建设不断得以发展，公平发展的制度理念逐步明确，相关的法律法规逐渐完善，社会保障制度成为一项独立的社会制度，保障功能大幅度提升。

3. 完善期（2009年～至今）

2009年，我国实施农村基本医疗保障制度，并启动农村居民养老保险制度试点。2010年正式通过《社會保险法》，标志着社会保障制度进入法制化轨道。2012年中共十八大报告提出要坚持“广覆盖、保基本、多层次、可持续方针，全面建成覆盖城乡居民社会保障制度”。2014年颁发《城乡居民基本养老保险制度》，建立统一的城乡居民基本养老保险制度，与职工养老保险制度同样采取现收现付制与个人账户相结合的模式。2015年《机关事业单位养老保险制度改革决定》的出台，标志着城镇养老保险“双轨制”退出历史舞台，建立了覆盖全体城镇职工的统一养老保险制度。2016年，将新型农村合作医疗保险制度与城镇居民医疗保险制度整合为城乡居民医疗保险制度，我国社会保障制度覆盖面进一步扩大。2019年1月起，社会保险费统一由税务部门征收，并不断下调社保税率，减轻企业负担。

这一阶段，我国社会保障制度经过长期探索和发展，逐渐走向成熟、完善。

二、我国社会保障制度建设的

历史性成就和存在的不足

（一）社会保障制度建设的历史性成就

1.有效保障经济稳定发展

社会保障制度的建立和改革，与经济体制改革相辅相成。一是社会保障制度从企业保险走向社会保险，有效解决下岗职工的养老、医疗保障问题，减轻其后顾之忧，降低了改革的阻力。二是我国社会保障制度覆盖面持续扩大，整合城乡居民基本养老保险和基本医疗保险，基本实现制度全覆盖，保障项目日趋健全，建立以社会保险为主、最低生活保障为辅的社会保障制度体系，为经济发展起到了“稳定器”作用。良好的社会保障制度成为促进经济的持续发展、实现公平和效率的平衡、形成良性循环机制的重要保障。

2. 社会保障制度基本实现全覆盖

社会保障制度全覆盖是制度建设追求的高级阶段，国际范围内各国均将社会保障制度的全覆盖作为奋斗目标。我国社会保障制度覆盖率迅速提高，基本实现制度全覆盖，截至2018年底，共有94293万人参加社会养老保险制度，其中覆盖职工人数41902万人，覆盖城乡居民52392万人① ;2017年底，共有117681万人参加社会基本医疗保险制度，职工参保人数30323万人，城乡居民参保人数87359万人，实现了“应保尽保”，社会保障制度实现了全员覆盖，职工、城乡居民、学生、灵活就业人员均在制度覆盖范围内。在社会救助方面，我国已建立覆盖城乡最低生活保障制度和特困群体救助制度，截至2019年6月，共有4315万人享受最低生活保障制度。

3. 探索建立了中国特色的社会保障制度

社会保障制度建立和发展，体现了我们党和社会主义市场经济追求的社会公平理念，及以人为本的价值取向，在发展中改善了民生。在中国共产党的领导下，我国在不断探索中走具有自己特色的道路，基于中国经济发展水平的约束和福利国家引起的经济和社会问题的总结，坚持保基本的社会保障制度原则，满足了不同时期经济体制和社会文化的需要。

（二）存在的主要问题

1. 社会保险费率相对较高

我国社会保险费涵盖养老、医疗、失业、生育、工伤五部分，费率总和达到30%左右，相对于世界大多数国家来说，我国社会保险费率处于较高水平状态，这无形中加重了企业经营负担，造成企业人力资源成本不断上升，给企业可持续发展带来了困难。

2. 未充分体现精算平衡原则

我国养老保险制度是现收现付制和基金积累制相结合的财务模式，其中社会统筹账户实行现收现付制，具有统筹共济性，个人账户部分实行基金积累制，不具有再分配功能。然而，个人账户空账规模持续扩大，采取的是名义账户模式，基金积累并没有实现，养老支付风险被转移到下一代人身上。统筹账户部分职工基本养老金待遇水平的调整与缴费年限、工资增长率、通货膨胀率等相关性并不明显，客观上造成缴费年限长短，缴费比例多少对退休后养老金水平差距并不大。在待遇差别不明显的情况下，绝大部分群体选择低门槛进入，结果是制度对其进行额外补贴，给制度的长期可持续性造成损害。医疗保险制度没有建立稳定的待遇调整机制，各地区最低缴费年限不统一，保障水平差距较大，保险功能较弱，且缺乏有效监管。

3.社会保障制度逆周期调节作用有待加强

从宏观层面看，社会保障制度具有稳定政治和调控经济的作用，是政府调控经济的手段之一，一些社会保障项目具有稳定经济的天然功能，可以有效熨平经济周期，减轻经济波动，失业保险制度最为典型。但我国现实情况却并不理想，一方面因为制度覆盖面较窄，仅覆盖“单位”，随着就业形式的多样化，非全日制、临时性、弹性工作人员日益增多，失业保险在缴费年限、缴费办法、待遇计发方面都是针对正规就业人员设立的，灵活就业人员被排除在外，而这部分人群恰恰是更需要制度保障的人群。另一方面，在领取环节限制条件过于严格，《失业保险条例》规定，最长领取失业保险金24个月，前提是失业人员与单位按规定缴纳失业保险费满10年方可领取，连续缴纳1～5年者只能领取12个月失业保险金，失业保险并没有起到平滑经济的作用。可见，我国社会保障制度对经济周期的平滑作用有待加强。

三、社会保障高质量发展的主要方向

（一）建立更加公平的社会保障制度

1. 注重頂层设计，建立更加公平的社会保障制度

一个科学的系统性的社会保障制度可以有效兼顾公平和效率。宏观层面，应将社会保障制度建设纳入国家经济体制改革和国家治理现代化建设全局，从国情出发，建立切合实际经济发展的社会保障制度，将我国社会保障制度定位为“基础保障型”，坚持适度性原则，提供基础的社会保障水平。社会救助制度应以社会保险制度为主，社会福利为辅助，统筹安排法定社会保障层次与市场化、社会化和其他层次的关系。中观层面，明晰不同社会保障制度类别和项目结构，了解各项目的功能定位和联动方式，系统规划，抓住工作的主要方向，有条不紊展开工作。微观层面，细化制度安排，合理分配制度主体责任，资源整合，保证制度公正、有效、持续运行 。

2.推进社会保障制度全国统筹

我国不同地区之间社会保险负担比差距较大，全国统筹可以实现全国统一垂直管理，建立国家层面的社会保险制度。目前各社会保障项目统筹层次不一，基本养老保险制度中基础养老金从省级统筹逐步向全国统筹迈进，个人账户部门实现省级统筹，对于统筹层次在地市级的社会保险项目，应先提高到省级统筹，再逐步向全国统筹过渡。一是认清各方利益主体的权责，加速实现社会公平正义。实现社保全国统筹要合理划分各地区、各部门之间的权利与义务，实现不同区域人群收入正向再分配，逐步理顺中央与地方责任，明确财权和事权的划分，既要保持地方政府的责任，又要适度强化中央事权和支出责任，充分调动中央和地方积极性，兼顾公平与效率。二是按照社会保险法规定的缴费基数，做好缴费工作。由于人口流动的差异，经济发达地区涌入年轻人口较多，社保基金充足，通过降低社会保险费率能减轻企业负担，促进经济良性发展，而经济落后地区基金存量少，社会保险费率没有下降空间。因此，对于社会保险缴费率低于国家法定缴费率的地区，要逐步提高到统一水平，实现地区间的互助共济，为社会保障制度全国统筹做准备。三是建立标准化、信息化的经办服务机构。公民的社会保障信息可以在全国范围内共享，针对人群在不同区域内参保问题，可按照分段计算、多段累积的方式计算个人账户待遇。

3.推进基础整合，提高制度公平性

依据“国民待遇”理论，每个公民都应能够平等和共同享有社会保障权利，而社会保障项目的基础整合则是为了更好地实现基础性国民待遇。第一，整合社会保障项目。在社会救助层面，依据公平原则，在不同地区及城乡之间，逐渐实现统一救助标准。建立适度普惠的国民养老津贴制度和全民健康保险制度，消除城乡间公共卫生事业与医疗保障水平的差距，降低个人负担的疾病治疗费用开支。一方面提供事前预防，加强医疗保健卫生服务的供给，降低大病发生率，另一方面，可以减轻因病就医的后顾之忧。第二，加强社会保障管理机构的整合，消除现行管理部门间存在的职能交叉、管理碎片化问题。第三，整合制度供给方式。社会保障制度的供给方式由货币、实物和服务三方面组成，这三种方式可组合成多种模式，供给方式多样化。我国一直以来以货币形式为主，对于实物和服务的供给较少。应将货币、实物、服务三者有效连接，促使社会保障制度供给方式更加完整。

（二）建立更加可持续的社会保障制度

1.加大财政投入，推进投资主体多元化

社会保障制度是通过经济手段解决社会问题的一项社会制度，建立长期可持续发展的社会保障制度需要相应的物质基础作保障。一方面，应加大公共投入比重，提高财政对社会保障制度的投入力度，加大社会保障支出占GDP的比重，同时建立适度的战略储备基金，并通过投资运营不断发展壮大，为弥补基本养老基金缺口做准备。另一方面，拓宽社会保障基金筹资渠道，实现筹资主体多元化。继续划拨国有资产充实社会保障基金。建立社会保障捐赠机制，加大社会保障宣传力度，提高民众对社保基金的重视程度，通过政策帮助、荣誉奖励等方式，鼓励社会资本和个人对社会保障金捐款。

2.建立社会保障税，提高征缴效率

相比现行的社会保障费制，社会保障税作为国家财政收入的主要来源，具有法律强制性，法律约束更加严格，其本质是以国家为主体对社会财富的再分配。建立社会保障税可以有效提高社会保险征缴效率，为降低社会保险费率，提高制度可持续性做准备。一是可先将职工确定为纳税对象，对于没有固定收入来源的城乡居民和灵活就业人员，可待条件成熟时再将其纳入税收范围。由于个人账户资金实行基金积累制，不具有再分配功能，因此，只将社会统筹账户部分纳入社会保障税体系。二是结合国际经验和我国参保人口多且情况复杂的实际国情，可建立项目型社会保障税，针对不同保障项目设置不同税率，专款专用。

3.坚持精算平衡，增强制度可持续性

社会保障制度坚持精算平衡原则。宏观上，根据经济、人口科学合理设定社会保险缴费参数、计发办法和待遇调整机制，促进基金中长期供需平衡。微观上，使参保者缴费与待遇密切相连，调动其缴费积极性，真正做到多缴多得、长缴多得。完善个人账户，建立个人账户基金市场化管理，真正发挥个人账户制的作用，为基本养老金市场化运营提供良好的经济条件。社会统筹部分进行参数改革，逐步提高退休年龄和领取养老金资格的缴费年限，增加统筹部分养老基金收入的同时，减少基金支出，可在一定程度上增加制度结余，提高制度的可持续性。在医疗保险领域，建立城乡居民基本医疗保险待遇科学调整机制，合理化医疗保险个人缴费责任，提高城乡居民基本医疗保险制度的社会保险属性。

（三）建立更加包容和富有弹性的社会保障制度

1. 推进社会保障制度法制化

目前，社会保障领域立法处于空白，现有的法规多以政策的形式颁布，立法层次低，既不利于建立制度公信力，也影响制度运行效率。因此，一是坚持“科学立法”的原则，改变社会保障立法滞后的现象，构建有中国特色的社会保障法律体系，保证社会保障各项事业有法可依。二是提高制度实践过程中的法治意识，要求各级政府及主管部门、用人单位依法行事，个人依法维权，各项社会保障制度严格按照政策、法规执行，严令禁止地方政府为业绩举办短期福利项目，或私自挪用社会保障基金他用的行为。对没有依据职工人数和实际工资水平如实缴纳社会保险费的企业，一旦发现，严加处罚。加大社会保障法制宣传力度，通过媒体、培训、发放教材等方式，让更多人认识社会保障法制化的必要性，并能通过法律的手段维护自身权益。三是确保司法机关严格执法，改变司法机关缺位或到位不足状况，对社会保障制度领域的违法行为依法受理审判，维护法律的公正、严明，树立制度威信，为建立包容和富有弹性的社会保障制度奠定基础。

2. 建立三级层次社会保障制度体系

明确划分各责任主体在不同项目中的责任边界，在政府领导下整合多方资源构建多层次社会保障体系。第一层次是政府负责的、以法律作为强有力后盾的保障层次，是现代社会保障体系的核心部分，包括法定的社会救助、社会保险与社会福利及对应的相关服务。在法律强有力的支持下，确保公民避免因年老、疾病、失业、天灾等产生贫困。第二层次是在政府引导下，通过税收优惠、政策扶持等方式鼓励市场、社会团体自发组织的，自愿建立的公益性社会保障项目，如企业年金、补充医疗保险制度等。第三层次是由市场主体提供的，商业性的社会保障项目，为鼓励第三层次的发展，需要政府提供一定的政策支持和税收优惠，如商业养老机构提供的养老服务、保险公司提供的私人养老金和盈利性残疾人服务等。遵循市场优胜劣汰的生存模式，政府负责维护市场的良性竞争，规范行业准则，建立严格的行业准入机制等。

3. 加强社会救助和促进就业政策衔接

加强社会救助与失业保险的政策衔接，努力寻找就业和救助之间的平衡。向失业者、困难者提供必要的补贴支持，同时避免他们过分依赖这种保障待遇。当前我国社会救助制度需从重扩面向重规范管理转变，从制度设计上帮助有劳动能力的社会救助对象更快实现就业。长期来看，还要加强对低保与就业联动的政策研究与设计，采取更加积极的措施促进与鼓励救助对象参与就业。

上述举措落实前期要提高社会救助和失业保险政策的精准性。若政策向低收入困难群体倾斜则需考虑与加强制度建设、防范制度漏洞更好结合，贯彻社会保障的公平性原则。为此，需加强家庭财产的认定，除考虑入户调查、邻里访问、信函索证等常规核查手段外，更要考虑加快建立跨部门、多层次的家庭经济状况核对机制和信息共享系统。同时，将失业保险政策向积极劳动市场政策方向转变，从消极的保障生活转向积极的促进就业。严格控制失业保险和社会救助水平、严格限定申领条件，加强对青少年及长期失业者的就业服务，从源头上控制失业和稳定扩大就业。

[参考文献]

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[2]孙淑云.中国农村合作医疗制度变迁[J].农业经济问题，2018（9）：24-32.

[3]郑功成.从企业保障到社会保障[M].沈阳：辽宁人民出版社，1996.

[4]郑功成.中国社会变革40年：成就、经验、展望[J].2019（2）：9-17.

[5] 李珍.社会保障理论（第四版）[M].中国劳动社会保障出版社，2017：50-51.

Abstract： China's modern social security system has been continuously improved and has basically achieved universal coverage， effectively protecting people's livelihood and economic development. We should address the issue of high social security premium rate in China's current social security system， inadequate implementation of the principle of actuarial balance， and the need to strengthen the role of countercyclical adjustment， and build a social security system with Chinese characteristics that is more equitable， sustainable， inclusive and flexible.

Key words： Social Security System， Equity;  Sustainable

（收稿日期：2019-09-10   責任编辑：罗建邦）