基于利益相关方视角的社会资本如何参与并提供公共服务的研究

扶超

摘要：PPP（Public-Private-Patnership）模式是自我国政府实施市场化改革以来进行的一项重大制度创新，在以往，我国的公共服务均是由政府策划并提供，而现如今社会资本方的作用已经受到越来越多的重视，相比政府方，社会资本方已经凸显出越来越多的得天独厚的优势。本文将着眼于近年来我国PPP模式的发展情况，基于利益相关方视角，并结合韩国仁川国际机场这一在后期引入社会资本方的实际案例，探索社会资本方将如何才能更好的和政府方合作提供公共服务。

Abstract： The PPP （Public-Private-Patnership） model is a major institutional innovation since the implementation of market-oriented reforms by the Chinese government. In the past， public services in China were planned and provided by the government， and nowadays the role of the social capital side has been paid more and more attention. Compared with the government， the social capital side has already highlighted more and more unique advantages. This article focuses on the development of China's PPP model in recent years， based on the perspective of stakeholders and combined with the actual case of the introduction of social capital in South Korea Incheon International Airport， explores how social capital better cooperate with the government and provide public services.

關键词：PPP;社会资本方;公共服务;利益相关方;关系治理

Key words： PPP;social capital side;public service;stakeholder;relationship governance

中图分类号：F283                                          文献标识码：A                                  文章编号：1006-4311（2019）27-0285-06

0  引言

2014年至2017年，PPP（Public-Private-Patnership）模式在我国的市政设施、交通运输等诸多行业及领域掀起了一股热潮，但过热的发展现象并未能掩饰这其中的一系列弊端[1]（邓银花，2018）。2018年，财政部公布全国各地累计清库退项共计1695例，涉及金额达1.8万亿元，整改项目2005例，涉及金额3.1万亿元。当前中国特色社会主义已进入新时代，我国的社会主要矛盾也随之发生了变化，人民群众日益需要质量更好、数量更多的公共服务[2]（郭威、王丹，2018）。

与我国而言，PPP是一个外来词汇，该模式在国外的应用已经相当成熟并取得了非常好的效果。就其定义而言，世界银行认为PPP是私营部门与政府机构之间签订的关于如何提供公共资产和公共服务的长期性相关合同及协议，且私营部门应当承担起大部分的风险及协调管理责任。亚洲开发银行则认为旨在开展基础设施建设和提供服务而在公共部门和私营部门之间建立起来的一系列合作关系[3]（王丹，2018）。

PPP之中的第一个P（Public），在国外是指公共部门，引入我国后被定义为政府方，值得注意的是在我国，国有企业往往是作为社会资本方参与PPP项目的，而在国外，国有企业是以公共部门的身份参与到相关项目之中的。第二个P（Private），在国外指的是私营部门，及所有权完全私人化的企业，在我国指的是涵盖民间资本和国企资本在内的社会资本方[4]（刘尚希等，2016）。

分析可知，现有的关于PPP模式的国内外的研究主要集中制度方面，这其中，融资模式、建设及转交方式等是探讨较多的话题，侧重于社会资本方的相关研究较少，本文将以韩国仁川国际机场项目为例，探讨社会资本方将如何与政府方合作，才能更好的在盈利和社会责任之间取得平衡，这将对现实具备较强的指导意义。

1  韩国仁川国际机场案例

1.1 案例介绍

韩国仁川国际机场（IIA）是韩国的核心机场，持有者和运营者均为韩国仁川国际机场公司（IIAC），初期由政府持股100%，后期发生变动，具体原因下文会有介绍。在韩国，两个相关公共当局拥有着全部的15个公共机场，其一是韩国仁川国际机场公司，另一个则是韩国机场管理公社（KAC），仁川国际机场是仁川国际机场公司下辖的也是唯一的资产，其余所有机场则均为韩国机场管理公社拥有和运维。仁川国际机场之所以如此特殊，是因为政府最初就有让其私有化的打算。

如图1所示，仁川国际机场公司和韩国机场管理公社均受国土海洋部（MOLIT）监管，同时企划财政部（MOSF）负责控制这两个公共部门的预算，两者各自负责的15个公共机场之间的竞争和主要管理受到中央政府的严格管控。

仁川國际机场的乘客总数一直呈现出稳定增长趋势，据仁川国际机场公司2018年相关报告称，2017年该机场飞机流量同比增加6.1%，客流量同比增加7.5%，货流量同比增加7.6%，转机流量同比增加2.3%。值得关注的是，2014年预计客流量为4550万，其中只有700万是转机乘客，转机率为15.38%，远低于某些国际枢纽机场高达40%的转机率。即便到了2017年，6200万人次的客流量中仍然只有730万人次转机流量，转机率下降到11.77%。相关研究认为，这是由于选择中国或日本等其他国际枢纽机场的直航航先数量不断增加导致的分流效应。

1.2 核心问题

按照计划，仁川国际机场公司将在2020年前实施剩下的扩建项目。与之相伴的是几个比较突出的问题。其一，如何提高现有设施的运转效率已满足越来越多的客运及货运流量;其次，如何按时按预算地完成剩下的扩建工程;第三，如何提升本机场在亚洲地区的核心竞争力;最后，是如何协调日渐矛盾的利益相关方之间的不同诉求及分歧。

1.2.1 如何如何提高现有设施的运转效率

据测算，仁川国际机场的载客量早在2014年就已经达到了极限，如何在扩建工程尚未完工之前将现有的设备运转效率更进一步的提升，是仁川国际机场公司一直在考虑的问题。在此背景下，有人提出可以让有经验的社会资本来承担一部分陆上作业任务，可以是简单的外包，也可以是特许经营的方式。

1.2.2 如何按时按预算地完成扩建工程

按时按预算完成扩建工程本不应成为一个尤为棘手的问题，但事实并非如此。要扩大有形资产，就必须要考虑资金筹集问题。2014年，即将进行的扩建项目估计成本约为99亿美元，彼时仁川国际机场公司总资产尚不足99亿美元，按照2013年的留存收益为19亿美元的水平进行测算，即便是到了2020年，累计收益预计仍不过78亿美元，这就意味着如果没有政府的财政支持，仁川国际机场公司很可能不得不选择从外部来源着手进行债务性融资。

无独有偶，韩国政府和仁川国际机场公司在融资策略的问题上产生了严重分歧。受财政预算紧张约束，政府并不打算向仁川国际机场提供财政支持，仁川国际机场财务前景堪忧。无能为力但又不得不解决该问题的政府最终选择了出售部分股权以获得社会资金，这是政府方面做出的引入私人社会资本的尝试。彼时，韩国政府方仍在担忧这样做会导致政府对机场等公共服务的控制力减弱，甚至被私人财团轻易左右。

1.2.3 如何提升本机场在亚洲地区的核心竞争力

转机乘客人次是衡量是否能够成为亚洲枢纽的重要竞争性指标，客流量持续增加，但转机率却年年下降，这个问题使得仁川国际机场公司的相关负责人苦恼不已。一方面，仁川国际公司累计投入73亿美元用于便利机场铁路、机场高速公路和仁川大桥等周边配套设施建设。另一方面政府还对机场服务定价做了大量干预以吸引更多航空公司。这其中，仁川国际机场高速公路便是采取了引入社会资本方的PPP项目。

1.2.4 如何协调利益分歧

最早实施的韩国交通设施特别账户法规定，仁川国际机场公司向股东方即政府支付股息时必须在机场账户下报告和管理，然而2008年颁布的韩国交通设施特别账户法修订案（下称账户法修订案）相关条款却使得机场账户的余额可以转入铁路和公路账户。这引发了仁川国际机场公司的强烈不满，此举使得其用于进一步发展的投资额大幅锐减，相关负责人甚至感到了彷佛被人榨干了最后一滴油一般的空虚，而企划财政部则表示这种利润再分配是为了更好的安排公共预算。

于是仁川国际机场公司在2008年便对账户管理法的修正条款做出回应，即出售部分股权给私人投资者，进而实现了部分私有化。到此为止，政府方和仁川国际机场公司均已通过出售股权的方式引入私人资本。

1.3 主要相关主体及诉求

除上述问题外，仁川国际机场公司和韩国机场管理公社对国际空中管制系统及其未来如何调整存在较大分歧，这两家公司都由企划财政部管辖，两者之间的竞争受到该部门的约束。对于韩国机场管理公社而言，其诉求是进一步增加其国际航线，以此确保稳定和多样化的收入来源，他们认为全国总共就15个公共机场，理应保证在统一的环境和框架内之后才可以相互竞争，言外之意是不肯放弃从仁川国际机场分流出来的国际流量。而仁川国际机场公司则认为，仁川国际机场的扩建工程正在有序进行，未来完成后将充分保障越来越多的国际客货流量，2008年的账户法修正案已经使得仁川国际机场的盈利空间大幅缩小，如果还像现在这样将国际客货流量较为分散式地分布，一者仁川国际机场未来的长远发展必将受限，其次整个国家的国际航空运输效率也会持续降低，例如2014年，除金浦、金汉和济州机场外，其余11个受韩国航空管理公社管辖的区域机场净损失高达5900万美元。

2  社会资本提供公共服务的可行性

2.1 公共服务的性质及意义

2.1.1 公共服务与私人服务的区别

萨缪尔森在其1954年发表的著作《公共支出的纯理论》中对所谓公共物品做出了如下定义：每个人对这种物品的消费，都不会导致其他人对该物品消费的减少，与之对应的物品为私人物品，它是指如果一种物品能够加以分割因而每一部分能够分别按竞争价格卖给不同的个人，而且对其他人没有外部效果[5]（杨怡红，2018）。

据上述定义，一切消费品都可以划分为私人物品和公共物品两个大类，顾名思义，私人物品的生产主要是为了满足社会个体的某些特殊甚至是定制化需求，公共物品则是为满足社会整体及全体公民的普遍性需求而提供的。微观经济学相关理论认为，市场调控只能够在私人物品交易市场起作用，当将其运用到公共物品交易市场时，就会出现产权模糊和搭便车问题，不利于整体公共服务质量的提升，理应有政府来统揽大局。

2.1.2 准公共产品的定义

萨缪尔森关于公共物品和私人物品的二分法在后期引发了相关领域学术界的质疑和探讨，有人认为他所阐述公共物品严格意义上讲是纯公共物品，而现实生活中这样的纯公共物品占比相对而言并不多。此外，这样的二分法也难以对介于公共物品和私人物品之间的集合做出明确定位。

因此，基于是否具备排他性和竞争性的优化分类方案出现了（表1）。

事实上，在我国，私人社会资本能够且愿意参与的恰恰是上表所示的准公共物品领域，因为私人物品市场存在着完全的竞争性和排他性，受众面仅限于部分诸如付费用户的群体，通常政府是不会直接干预该市场，只是做好一个“守夜人”的本职监管工作而已。而纯公共物品又具备着完全的非竞争性和非排他性，这就意味着很多非付费用户也能够享受同样的权益，这就是典型的“搭便车效应”，市场调节机制在该领域通常收效甚微，极其有限的效益空间使得私人社会资本难以对其产生兴趣。而准公共物品则存在着一定程度的甚至是较为可观的盈利空间，私人资本往往更加有意愿参与其中。

2.2 政府提供公共服务的缺陷

公共服务对西方发达国家而言是老问题，对于改革开放41年的中国却是一个较为新颖且亟需解决和优化的问题。因此，在2003年十月召開的中共十六届三中全会就直接将提供“公共服务”纳入政府的重要职能之一[6]（马庆钰，2005）。

中国政府提供公共服务的主要经济来源之一便是财政税收，这也是税收“取之于民，用之于民”基本要义的核心体现。但对于社会公众尤其是广大纳税人而言，随着经济发展和社会变迁，政府理应能够提供更高质量、更大范围的公共服务，与此同时也不应该消耗过多公共开支，更不应该为获得更多公共开支而增加税负，这对各国政府来说都是一个两难的问题[7]。

另一方面，政府作为行政主体，虽然进行了职权分化和辖域划分，但很多政府官员本身并非是其负责行业出身，专业知识薄弱，决策导向性较差。即便很多官员是“科班出身”，也会因为长期远离市场，而无法做出适应市场行情的调整和应变。

再者，某些政府官员推进公共服务项目只是为了赚政绩，因为资金来源往往和其没有直接利害关系，这就使得这些公共服务项目通常是不计成本的投入，至于这些投入是否能够优化、是否有其他更为经济的选择等问题，却很少有政府工作人员思考。

2.3 社会资本提供公共服务的优势

前文已述，准公共物品市场通常是对社会资本而言吸引力最大的一块“蛋糕”，诸多实践已经证明：社会资本参与提供公共服务往往具备着更高的效率。具体表现为：

2.3.1 增加公共服务量的供给

在我国，政府提供公共服务的侧重点一直是纯公共服务领域，而占比相对较高的准公共物品领域却因为设计行业更广、受众面更复杂等问题使得政府方往往是有心而无力。因此，引导私人社会资本参与到这些有可观盈利空间的准公共物品市场之中来，可以在不增加社会公共财政支出的前提下，有效且大量的增加公共物品供给，政府只需做好监管和约束，保证社会资本的盈利需求和社会公众的消费水平之间的平衡即可。

2.3.2 强化公共服务质的保障

在原来政府主导的公共服务体系中，由于缺乏有效的市场竞争，公共物品的提供成本可能不会太低但社会公众享受的服务水平未必很高，引导社会资本参与提供公共服务，就如同注入竞争力量从而使市场作用在准公共服务领域发挥强大作用，从而实现鲶鱼效应。社会资本往往对市场供给关系变化更为敏感，本身的专业性也更强，这就使得其能更为精准的把握社会工作的需求，从而更好的提供有针对性的服务，毋庸置疑，这将助力准公共物品市场实现帕累托改进甚至是最优。

2.3.3 减轻政府财政压力，优化公共支出结构

对于很多地方政府而言，举债兴建各种民生工程是家常便饭。导致这种现象的原因之一便是政府财力有限，上级政府由于各种原因未能提供财政拨款资金，地方政府无论是只图政绩，还是实打实地造福一方，都只能选择贷款等融资方式来提供公共服务。如果将社会资本引入到一系列的有盈利空间的准公共项目中，就能很好的解决建设资金问题，地方政府将不用再担心好的项目却没有财力实施的问题。

3  引入社会资本参与公共服务需要解决的问题

3.1 如何选择令社会公众满意且信服的社会资本方

3.1.1 参与方式

无论是采取包括最低价中标、竞争性磋商、两阶段招标还是物有所值等包括但不限于的何种方式选择社会资本方，所谓“合适”大多数都只是对于政府方而言，令政府满意的社会资本最终提供的公共服务未必就一定会让广大人民群众满意。这就要求公共服务项目尤其是准公共服务项目在准备引入社会资本时候就要明确社会资本的介入范围是什么，是只涉及投资及分红，还是会涉及到项目的具体实施及后期运维？这都是要明确的问题。

如果只是涉及投资和分红，那么社会资本方的专业化优势可能就难以发挥，其对所涉及公共服务项目的掌控力度也会大幅弱化，话语权的减少使得其敏锐的市场判断力也很难会对项目本身起到更多建设性作用。又或者会牵涉到项目的具体实施及后期运维，这种条件下，社会资本方的话语权相对较强，对项目整体的掌控力度也更大，那么此时就需要引导公众参与到前期的合作方选择及项目实际运营及服务质量评价了。社会资本提供的公共服务究竟是否让人民群众满意，其使用者也就是公众是最有发言权的，如何引导社会公众切实参与到评价社会资本所提供公共服务质量中来，是当前我国引导社会资本参与提供公共服务急需解决的问题。

3.1.2 诉求调和

同一个政府和社会资本合作项目，政府方希望的是该项目首先能够造福社会，为政府政绩考核增光添彩;而社会资本方的首要目标是追求利润或知名度及市场占有率;作为使用者，社会公众的期望是能够以最低的付费成本获取最优质量的服务。以北京地铁四号线为例，项目运行初期，整个北京的地铁系统统一实行2元票价，在此过程中政府方给予了地铁4号线大量的财政补贴，后期经过多方论证，终于在2014年举行听证会之后正式施行主要以按里计价的调价方案。调价方案实施后，社会资本方的盈利空间得到了更为稳定的保证，政府财政压力大大减轻，社会公众也享受到了更为优质的服务。

本文所述案例提到，仁川国际机场的盈利被合法地转用做非仁川国际机场发展之用，这就使得仁川国际机场的积极性受到影响。且政府方不愿将全部国际客货流集中到仁川国际机场，导致国际航空客货资源利用效率低下等问题，就使得项目的后期合作可能会发生很多无法预料的问题。

3.2 是否任何公共服务都可以引入社会资本

按照萨缪尔森的观点，纯公共服务和纯私人服务之外的范畴属于准公共服务。实际生活中，能够且适合引入社会资本的领域基本都是准公共服务领域。因为该领域有着能够吸引社会资本的本质性特征，即可盈利性。

2018年上半年，财政部发布《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（92号文），清理出一大批伪PPP项目。这些伪项目形式各样，但大多具备同一个特点，即不具备可盈利性。其实质是政府委托社会资本代建，后期再分期付款的举债式发展方式。

这足以可见可盈利空间对于社会资本参与提供公共服务的重要性，没有盈利空间的项目社会资本方即便是由于其他原因参与进来，最终也难以保证所提供项目的质量， 增加其发展积极性更是无从谈起。

3.3 政府如何避免责任空心化

引導社会资本固然能够减轻政府财政压力，但理应由政府承担的社会治理责任是否会随之转移给社会资本方，社会资本方难以承担如此重任之时如何保证政府不会委推责任甚至是完全甩包，这都是政府方需要思考的。

本项目中，政府方和仁川国际机场公司都通过出售股权的方式引入了私人社会资本，实现了项目的部分私有化。但自始至终政府方对仁川国际机场的把控力度都没有减弱，为增强其亚洲地区核心机场竞争力，多次采用行政干预的方式制定服务收费标准等，以吸引更多国际客户源。

在中国，本应由政府方负责拆迁工作并将征收回来的土地交付房地产开发商，但事实上，房地产开发商负责拆迁曾是常态。政府引入社会资本尤其是社会资本还会通过特许经营等方式获得一定时期的运维权时，涉及的公共治理责任很容易就被政府甩包给社会资本方。

解决本问题，首先需要提高社会资本在合同制定过程中的话语权。采用合理有效机制制约政府在此过程中的强势地位，确保政府方应负责的社会治理责任都会都会以相关合同条款的形式明文约束。此外，政府部门应当自觉履约述职，将合同完备性同政府方自觉性真正结合起来。

3.4 基于利益相关方视角的良好合作关系治理

3.4.1 利益相关方理论

社会资本方参与的公共服务项目往往涉及面更广，从整个项目的生命周期来看，前期阶段、建设阶段及运营阶段的各个环节都涉及到诸多利益主体。这些利益主体可分为三个层次，每个层次的管理对策都会有所不同[8]。

①核心利益相关方。这是项目中最为关键的部门或群体，其决策会对整个项目的最终成败起到不可忽视的作用，其把控权通常是被政府牢牢握在手里，因为政府方要保证该项目的公共服务性质及定位不会产生受到削弱，还要防止社会资本过度追名逐利而提高公共服务项目的使用成本，从而损害公众利益。如本文所述案例的核心利益相关方就包括韩国国土海洋部和企划财政部在内的政府当局、国企性质的韩国仁川国际机场公司和韩国航空管理公社等。

②终端利益相关者。该群体主要指承揽项目设计、建造及运维服务的依据投资金额多少承担相应水平风险的承包商等，如本文所述案例中的持仁川国际机场49%股权的社会资本方便属于中端利益相关者。

③远端利益相关者。该群体更多的是指项目最终的受众面，即公众和关心项目的新闻媒体。

3.4.2 识别利益相关方

总的来说大致有以下几种，即：政府部门、社会资本方、用户群体、商业银行等金融机构、设计单位、施工单位、监理单位、设备及材料供货商等，其中政府和社会资本方往往还可以共同组成建设单位及业主方，其他利益群体与其签订承发包合同，形成合同关系。与此同时，政府方和社会资本方还会在内部形成利益博弈。

3.4.3 分析诉求

实现好的利益相关方治理，需要深入地了解各方诉求，争取协调并统一各方利益，使各方通力合作，朝项目整体最终目标全速前进。本文所述案例中，韩国仁川国际机场公司的诉求是：其一，尽可能的保证机场净利润能够最大化的运用到自身发展中来;其次是希望政府方能够基于资金支持，以顺利完成扩建工程。而企划财政部的想法是，仁川国际机场的盈利余额理应归财政部门统一调配，以实现资源分配的最优化，仁川国际机场公司应该以大局为重，舍弃这部分资产的控制权。而对于持有49%股份的社会资本方而言，是希望借助政府方的担保，从盈利空间巨大的仁川国际机场项目中分一杯羹，更进一步的是履行企业应负的社会责任，为社会公众提供优质服务。

但政府方的釜底抽薪式做法，无疑是不利于该项目的稳健发展。为了保证政府的财政收入，韩国政府方一方面抽走仁川国际机场的大部分盈利余额，另一方面又不肯机遇资金支持以完成扩建工程。这种又要马儿跑，还不想马儿吃草的策略着实可笑。但放眼当时的韩国整体现状，这或许也是政府方的不得已之举。好在后期无论是政府方还是仁川国际机场公司，都想到且实施了引入社会资本进入的战略。一定程度上缓解了矛盾，保障了项目的后期稳健发展。

3.4.4 制定合力方案

①风险分配分析。

为得到政府方及社会资本方各自的风险分担系数，本文采取了模糊层次分析法（FAHP），基本思路是先建立风险指标体系，然后计算出每项指标的权重系数。

Step1.构建FAHP模型

FAHP分析模型如图2所示。

Step2. 计算二级指标权重行矩阵及得分矩阵

所有二级指标的权重值组成的行矩阵W为：

（0.3266，0.7634，0.3188，0.6812，0.5789，0.4211，0.5816，0.3002，0.1181，0.7351，0.2649，0.3329，0.6671）

得分政府、社會资本双方得分归一化处理后的得分矩阵V为

Step3. 计算双方承担风险评价值

使用Matlab2016，将矩阵W和V输入其中，则=W*V=（1.6988，1.8150），即政府方承担风险系数为1.6988，社会资本方承担风险系数为1.8150。

此结果说明在该案例中，社会资本方虽持股比低于政府方，却承担着多余政府方的风险。这也和韩国政府方出售部分股权实现私有化的初衷是一致的，即让社会资本更多的参与到有盈利空间的公共服务项目中来，转移大部分原本由政府方承担的风险，实现政府财政支出结构的优良化调整。

②合力的形成。

物理学上的合理概念规定，形成有效合力的基本原则是两个或多个力的作用方向的夹角不会大于90°，放到利益相关方的关系治理中，就是要求各方的利益诉求不能产生明显较大差异，如果有就需要采取措施进行沟通和协调工作。

4  总结

综上所述，无论是民间资本还是国有资本，适合社会资本方进入的通常都是准公共产品领域，这是基于社会资本方最基础的盈利需求和所需履行的社会责任两者平衡点。而引入社会资本方一方面能够使专业化的人员提供专业化的服务、提升公共服务水平，还能够大幅减轻政府方的财政压力。但目前在我国，引入社会资本方的PPP模式还存在一系列急需解决的问题，譬如本文所述的可以考虑将公众评价体系作为选择社会资本方的依据之一、统一政府和社会资本之间的利益诉求的重要性和具体做法，还有如何才能避免政府责任空心化，以及如何建立起一套行之有效的在谈判体系等问题，这都是值得探讨的话题。

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