关于当前我国金融治理的缘由、内容及对策研究

陆岷峰 徐博欢

摘要：由于金融劣根性存在，金融治理与金融乱象作为一对矛盾始终存在，只是不同时期、不同背景下各有特点。近两年政府部门针对金融领域乱象展开专项整治，但治理目标与任务远远未达到要求，为此回顾和总结改革开放四十年来金融治理经验、教训，从中找寻现实治理工作的启示。金融乱象的形式、内容虽然在40年里有所变化，但治理的原理相同，既要始终坚持强监管、严监管，也要根据金融乱象的新形势、新特点采取对应措施。

关键词：金融治理;金融乱象;改革开放

中图分类号：F832.39   文献标识码：A   文章编号：1673-1573（2019）03-0035-07

一、引言

“新时代，改革开放再出发”充分肯定了我国改革开放40年里经济建设取得的成果。经济的快速发展离不开金融的支持和配合，然而由于我国经济体制不完善和金融劣根性①的存在，发展过程中催生出许多金融乱象。2017年7月24日，中共中央政治局会议上首次提出“要深入扎实整治金融乱象，加强金融监管协调，提高金融服务实体经济的效率与水平”，从其表述的转变可以看出当前金融领域乱象的严重性，及政府部门对金融乱象治理的决心和态度。

2016年，监管部门加强监管，对银行、证券、保险等传统金融行业和互联网金融等新金融行业展开专项整治。银监会在2017年全年对1 877家金融机构的3 452件案件作违规处罚，共罚没29.32亿元。证监会2017年全年作224件行政处罚，罚没金额达74.79亿元，较2016年上涨了74.74%。保监会仅2017上半年就处罚306家保险机构、共447人，罚没金额达6 369万元。[1]应对互联网金融乱象，监管部门针对不同业态出台各项合规政策弥补监管漏洞。在政策高压下，行业加速出清，存量风险得到有效控制。

改革开放40年里，大的金融乱象整治行动就有三次，小的、重点整治行动几乎年年都有。金融乱象的反复性、不断变异的特性让人们对金融监管效率、效果及方法产生了疑虑。这些年来，政府、监管部门在加强金融监管方面做了大量工作，但为什么金融乱象没有得到根除，对此通过回顾和总结改革开放40年来金融乱象的治理历程，从中对1993—1994年和2010—2011年兩次具有代表性的金融乱象治理工作进行分析比较，找寻金融乱象反复出现的原因和当前治理工作的启示。

二、文献综述

（一）金融乱象定义及表现形式

陆岷峰、徐博欢（2018）[2]将金融乱象定义为金融活动中违法违规行为导致金融风险暴露、将风险传导至社会多个部门引起社会混乱现象的统称。该定义是通过对众多金融领域乱象形成、传播过程总结给出的一般解释。各金融领域均有乱象，且表现形式各异。如银行理财业务存在违规篡改理财协议内容导致的理财资金体内运行、虚构理财协议导致的理财资金体外运行和以银行名义骗取客户理财资金的诈骗行为等（刘明勇，2018）[3];我国民间借贷表现出高利贷化和杠杆化的特征（李涛，2017）[4]。而非银行业金融领域大致可分为互联网金融乱象、非金融机构乱象和非银行业金融机构乱象（张家华，2017）[5]。通过对我国目前存在的金融乱象进行归纳分析，金融乱象的表现形式大致可分为金融机构的非理性经营行为、非法金融机构以及非法金融活动三类。其中目前较为严重的是互联网金融乱象、金融同业和理财市场乱象、产融结合和资本运作乱象、非法金融机构和非法金融活动四种。[6]

（二）金融乱象产生原因分析

李涛（2017）[4]认为我国民间借贷乱象极具中国特色，其特点高杠杆化和高利贷化与我国整体融资环境和民间借贷情况密不可分，其根源是商业信用的先天不足和银行信用的高度抑制对民间金融市场化的双重影响。封北麟（2018）[7]对地方政府投融资乱象进行研究发现，地方政府与当地金融机构存在利益关系，地方政府通过地方投资既能加快当地发展也能增加自身政绩，而金融机构在其中有利可图。易宪容（2018）[8-9]试图从更一般的角度分析金融乱象产生的原因。他认为一方面中国的信用体系和与之匹配的法律和司法制度不完善，导致金融市场的信用由政府隐性担保，这会导致金融市场的滥用，最终中国金融体系既不服务于实体经济，也不服务于绝大多数人，成为少数人谋利的工具。另一方面中国金融体系成了一种公共品，使用者获益的同时整个社会承担使用成本，导致信用过度扩张超过了其可能性边界。陆岷峰、徐博欢（2018）[2]对易宪容的分析进行了补充，在其基础上融入了信用扩张机制，并对金融乱象产生的根源进行了扩展，认为不健全信用体制下的信用过度扩张、金融背离服务实体经济的本源、利益驱动下的金融创新无边界、金融监管未能形成有效的约束是金融乱象丛生的根源。以上分析都存在局限性，个体金融乱象原因分析不具代表性，而整体分析中都有考虑到“人”在金融乱象中产生的影响，但并没有深入分析。

（三）金融乱象治理对策研究

余雪扬等（2018）[10]对非法金融活动研究发现，我国非法金融活动具有存在较早、形式多样、屡禁不止等特点，共性原因在于监管不足、立法滞后、投融资体系循环不畅、消费者金融素养缺乏等，对于非法金融活动的治理需完善投融资体系、强化监管合作、加快立法进程、提高消费者金融素养。郝臣等（2018）[11]对我国保险业治理的发展和优化进行研究，指出我国保险业治理在治理环境、治理模式、治理创新、治理理念、治理目标、治理能力、治理主体、治理机制等方面存在问题，为解决这些问题应做好顶层设计、树立正确的治理思维、建立治理链条、形成治理合力、补齐治理短板、建立分类监管框架、导入IT治理和提升各方认同度。陈少云（2018）[12]认为强化金融消费保护是加强监管的核心要义，依法保护消费者是治理金融乱象的利器。政府应出台适合我国国情的《金融消费者保护法》;打击隐藏高利盘剥、严重诱导欺骗、非法集资等非法金融活动;实施金融消费文化战略;构建立体多元的金融消费者保护机制;以普惠性引导金融行业供给侧结构性改革。谢卫（2016）[13]从金融监管的角度出发，认为互联网金融的监管必须遵循四条原则：无论线上、线下必须统一监管标准;坚决抵制通过资金池搞期限错配;实行资金托管，提高风险标准;对应监管，每个业务类型必须有相应的监管部门。

7. 信息不对称获利。信息中介功能是金融的基础功能，正是通过该功能金融实现有效资源配置的作用。有些金融机构作为信息中介机构，手中掌握着大量的金融信息，然而并没有通过这些信息合理分配社会资源，实现资源的合理配置，而是用来谋求大量私利。同时，社会上也存在着“骗贷”等现象，大多数发生在民间金融机构上。由于这些金融机构的风控体系远不如传统金融机构，其信息收集、核实的能力不强，导致民间金融机构和借款人之间存在着严重的信息不对称现象，有些借款人通过隐瞒自身真实信息等方式通过贷款审查，骗取金融机构贷款，给一些民间机构的正常经营运转带来影响。

五、当前金融乱象形式与对策展望

（一）当前金融乱象的主要表现

1. 金融同业和理财市场乱象。商业银行通过同业、理财业务绕开监管部门的监管，其根本目的是为了盈利。近年来同业和理财业务增长过快，有些业务甚至是野蛮生长。同业和理财业务的快速增长也加剧了我国金融领域资金空转现象。同时，这些业务潜藏的风险不容忽视，有些理财产品存在违规代销、刚性兑付、销售误导和投向不明等问题，同业业务产品多层嵌套，结构复杂，同时资金量大，风险突出。银行正是通过这些通道展开违法违规业务，当巨额资金池项目爆仓极易引发深化震荡。

2. 产融结合与资本运作乱象。不少违法分子通过违法手段大肆收购其他企业的股权，给其他企业制造经营困境，再以廉价的价格收购其他企业。并通过这些金融机构募集资金投入到房地产、资本和境外投资市场，占用了大量资源，阻碍实体经济发展，使得国内金融脱实向虚现象越来越严重。这样的行为严重破坏了国内金融市场秩序，使得金融系统积聚了大量的潜在风险，影响了社会的稳定。针对此乱象，上交所在2017年上半年共作出11份公开谴责，公开谴责数量较上年同期增加50%，19份通报批评，33份监管关注决定。[15]

3. 互联网金融乱象。由于互联网金融具有覆盖范围广、边际成本低等优势，因此互联网金融是我国发展普惠金融的重要载体，能有效解决弱势群体和中小微企业融资难、融资贵的问题，我国政府部门也鼓励互联网金融创新。然而在利益驱使下，互联网金融创新偏离其本源，出现了许多乱象，尤其是近10年来，整个行业野蛮生长滋生出许多潜在的风险。许多互联网金融平台风控体系不健全、制度体系不完善、信息披露不完整，甚至虚假操作、欺诈、跑路事件频发，投资者利益保护、消费者信用安全等合法权益得不到保障，严重影响了我国社会稳定。特别是2017年开始，P2P平台跑路事件高发，2018年6月—8月，P2P行业爆发跑路风潮，波及用户数百万。

4. 地方建设投融资乱象。地方建设的投融资乱象离不开金融企业的参与，正是因为地方政府和金融企业间的违法违规操作导致地方政府隐性债务堆积，地方财政紧张。银行理财以及各种非标类资管计划是地方政府变相举债和违法违规融资的主要资金来源，这其中既有银行业金融机构参与，也有保险、基金、证券等非银行业金融机构参与。目前，我国各类非标类投资总规模为35.975万亿元，这些非标类资产投资到地方政府融资平台的比例大约为16%～26%，大致可预测我国地方政府隐性债务约为5.756～9.354万亿元。[7]在我国经济高速增长时期，地方债务风险被隐匿，随着经济下行压力持续加大，地方债务风险开始暴露，地方建设投融资乱象應及时整顿。

5. 非法金融活动及非法金融机构。有些非法金融机构未经相关主管单位批准，擅自开展包括吸收存款、融资担保、发放贷款等非法金融业务，甚至以高回报为诱饵，欺骗广大的消费者和投资者。近些年，我国的电信诈骗案件以每年20%～30%的速度增长，2016年以来已破获电信诈骗案件11.9万起[16]。这些非法金融活动对社会的危害巨大，不仅侵害了消费者和投资人的合法权益，使他们遭受经济损失，甚至是血本无归，而且严重干扰了正常的经济、金融秩序，易引发金融风险，更可能造成社会不稳定，引发社会治安问题。同时，校园贷、暴力催收、高利贷、现金贷等问题也与这些非法金融机构密不可分，金融诈骗、非法集资、金融传销等屡禁不止，花样繁多，影响恶劣。

（二）金融乱象治理的对策展望

从金融劣根性的角度看，金融行业不良的本性及思维方式是引起金融乱象的重要原因。因为人作为金融活动最重要的参与者，人的劣根性往往会有意识或无意识的带入到金融机构的经营活动中。因此，有必要从金融劣根性的角度出发，思考金融乱象的整治方法。

1. 坚持严监管、强监管不松懈。在利益最大化的冲动下，金融机构可能从事违法违规行为，也即由于金融劣根性的存在，监管部门必须保持强监管、严监管始终不松懈。首先，是立法部门在制定政策法规时要严。严格的政策法规是保证严监管、强监管的保证和基础，只有完整的法律制度才能保证监管部门在执法时做到有法可依。在不阻碍金融业态正常发展的情况下，立法部门政策的制定应越严越好，法律法规既是行业合规的标准和尺度，也是监管部门的底线和红线。其次，是监管部门在对金融机构、金融业务进行审查时要严。随着互联网技术在金融业务中的普及，监管部门的监管难度越来越大，监管部门也应相应地加大监管力度。一方面，监管部门要提高监管水平，提升监管能力，以此提升监管效率。另一方面，监管部门要提升监管方法，尤其是随着金融业务互联网化的持续发展，监管部门线上审查的能力应快速加强，有必要及时更新和学习线上监管的技巧和方法。最后，监管部门对违反法律制度的金融机构、个人的处罚要严。监管部门应建立严格的处罚机制，明确好对违法违规金融机构的处罚力度，起到警示作用。若有金融机构出现违法违规操作，监管部门应严格按照处罚机制对其进行处罚，起到杀鸡儆猴的作用，对行业形成有效的震慑。

2. 立足治本，提升金融行业的政治站位。我国金融治理措施不应就乱象治乱象，而应抓住金融乱象发生根源，治本而不仅仅治标。从根源上治理金融乱象最重要的是提升金融行业的政治站位。对于专项整治工作的方向和力度，应站在整治和全局的高度，把握好当前形势、以理论指导实践、全力推动整治工作深入开展。无论是监管部门、政策制定者、金融机构等都应该跳出个人和部门的利益，从全局的角度看待问题、思考问题和解决问题。同时，金融部门应提示境界情怀。要把群众的利益放在首位，牢记住金融服务实体经济的本质和宗旨，切实维护好小微金融，弱势群体的获得金融服务的权利，把服务社会和贡献社会作为自身工作的出发点。

3. 切实加强金融行业政治思想工作。随着我国经济发展进入新时代，我国金融发展环境也发生了天翻地覆的变化。国内金融领域乱象丛生，国外不确定性因素增多，面对多元因素的影响，金融行业急需切实加强政治思想工作。切实加强金融行业政治思想工作应积极向金融部门宣扬中华民族优秀精神，如奉献精神等。金融是经济发展重要的推动力，没有健全的金融体系，我国经济建设无法取得快速的发展。同时，金融与群众利益密切相关，金融部门应更加关注于服务他人，而不仅仅为取得自身利益的最大化，应积极奉献社会，健全金融服务体系。同时，应构建核心价值观和价格体系。当前我国社会核心价值观不正，其影响也在慢慢渗透到金融领域，为保障金融体系的稳定和健康发展，也要先构建符合我国经济社会发展的社会主义核心价值观。同时，也要构建合理的价格体系。市场是调节经济最有效的手段，而价格是反映市场情况的重要因素，当前我国金融体系的价格机制扭曲，导致无法正确传递市场信息，因此需完善当前的价格体系。

4. 金融乱象治理要从治理“人”开始。“人”作为金融活动主要参与者，其在经营管理活动中往往会有意识或无意识的将人的劣根性带入其中，为此需治理“人”从而达到治理金融乱象的功效。“人”的治理主要是通過提高金融从业者、投资人、借款人的金融政治素养来达到治理金融的功效。首先，针对金融从业者。既要提高他们的道德素养，防止金融机构内发生内部风险，也要提高他们的专业水平，防止因金融从业者的专业素养不够导致的系统错误。针对金融从业者的治理，可采取多种方式，如提高金融从业者准入标准，禁止专业素养和道德素养较差的人员进入金融行业;加强金融行业从业人员专业知识、政治素养等方面的培训。一方面加强专业知识培训，预防操作风险。另一方面，加强道德素养培训，预防出现内部风险。其次，针对投资人。主要是加强投资人教育，防止投资人上当受骗，助长违法违规行为的气焰。加强投资人教育可以通过金融机构及政府部门多举办各种各样形式的投资人教育活动，可以是会议、知识竞赛、宣讲等形式。最后，针对借款人。应加强道德素养教育，提高借款人的还款意愿，防止出现恶意违约的情况。同时，加强金融机构客户间信息数据的收集、整理和共享，建立完善的信息披露制度，加大借款人违约惩处。通过上述方法，对金融从业者、投资人、借款人的治理，可以提高我国金融乱象整治的效果。

注释：

①金融劣根性：市场经济条件下，金融机构为不断寻求利益最大化，而反复突破监管红线获取超额收益的企业本性。

参考文献：

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[16]赖秀福.坚持重典治乱，创新手段治理非法金融活动[J].中国银行业，2018（4）.

责任编辑：许永兵

Abstract： Due to the existence of financial evils， financial governance and financial chaos always exist as a pair of contradictions， but each has its own characteristics in different periods and backgrounds. In the past two years， government departments have launched a special rectification against the chaos in the financial field， but the governance objectives and tasks are far from meeting the requirements. To this end， we have reviewed and summarized the experience and lessons of financial governance over the past 40 years of reform and opening up， so as to seek enlightenment from the practical governance work. Although the form and content of financial chaos have changed somewhat in 40 years， but the principle of governance is the same， we must always adhere to strong supervision and strict supervision， and take corresponding measures according to the new situation and characteristics of financial chaos.

Key words： financial governance， financial chaos， reform and opening-up