“吹哨报到”治理创新的北京探索

杨积堂　张玉宝

杨积堂：“吹哨报到”治理创新的内在价值

北京以党建引领“街乡吹哨、部门报到” （以下简称“吹哨报到”）改革为抓手，探索创新了党建引领基层治理体制机制的成功实践。这实质上是一次“哨口向下，声音向上”的理念转变，在“吹哨报到”的探索和实践中，哨口不断下沉，声音坚持上传，改变了长期以来“喇叭口向下”的基层治理模式。传统的基层治理模式，基层处于相对被动的听令状态，推动工作主要是由上面部署、基层落实，这在落实国家大政方针方面，有着天然的优势。但在加强基层社会治理，破解基层治理难题方面，传统的治理机制就略显不足了。尤其是在解决问题的精准性、上下互动的有效性、基层治理的能动性等方面难以有效发挥作用，也难以克服我国条块分割、垂直层级管理的行政体制在基层治理中的弊端和局限性。“吹哨报到”的体制机制创新，在破解基层治理难题方面突显了极大的优势，彰显了这一基层治理模式的内在价值。

破解三大基层治理难题

增强解决问题的精准性。通过“吹哨报到”创新机制，首先把“哨子”递给街乡基层，并切实“赋能”。当基层为长期难以解决的问题挠头的时候，一声赋予 “部门报到”之能的哨音，就为破解难题找到了路径。听到哨音的有关主责部门，通过积极报到，参与基层治理，有针对性地面对具体问题，找出解决方案并付诸实施。在基层调研过程中，基层干部和群众谈到“吹哨报到”，最欣喜的都是如数家珍地诉说“吹哨报到”机制实施以来，为街乡和社区解决了哪些实打实的难题，而有的难题还是多年没有解决的“老毛病”。“吹哨报到”作为北京市推进党建引领基层治理的创新机制，用基层的“吹哨声”，将基层治理中需要解决的“真问题”与解决问题的主责部门相链接，极大增强了发现问题的及时性、分析问题的针对性、解决问题的精准性。随着吹哨报到向社区延伸，更有利于精准破解基层治理难题，切实化解基层治理矛盾。

提升上下互动的有效性。基层社会治理是一个复杂的系统工程，上面千条线，下面一根针，这根针要真正发挥作用，有赖于“提线主责部门”与“针头”的有效互动。在传统的治理机制下，更多的是从上向下的传导作用。具体表现为单向度的指令、要求以及占绝对分量的上级考核。而“针头”的困难与问题反馈向度的能量有限，或者说较为微弱。长此以往，就扼杀了基层治理“上下互动”的积极性和有效性。“吹哨报到”基层创新机制的实施，从根本上改变了“线”与“针”的关系。街乡基层的“吹哨声”被赋能了，有关主责部门和基层街乡之间， 即“线”与“针”之间不再是单向度指令的强力传递，而变成了上下之间的有机互动。在“吹哨报到”机制下，街乡遇到的基层治理难题，通过吹哨从“针头”向上传递，“提线”的主责部门接到基层“哨音”积极应对，针对具体问题着力化解。这在“吹哨报到”机制赋能基础上，为基层“针头”提供了有效支撑和坚实保障，从而在更加有效的上下互动中形成良性的基层治理机制。

激发基层治理的能动性。在传统机制下，过去基层治理中的难题，有的长期得不到解决;有的街乡在各种治理难题久拖不决的困境中挣扎，慢慢地会显出疲态;有的会从积极主动找问题变成得过且过，多一事不如少一事，从而严重影响基层治理的能动性。由于“吹哨报到”机制的有效实施，一位乡党委（地区工委）书记在我们调研时作了这样一段描述，“这段时间我一直没有闲着。我利用晚上和周末，到辖区每一个社区走访，看看每个社区都存在哪些需要解决的问题。在这个基础上，跟社区书记、主任沟通，把每个社区的问题都尽量拉出清单。看看哪些是楼院自治就能解决的，哪些是社区自己就能解决的;哪些是地区工委要解决的，哪些是需要吹哨解决的;哪些是今年要解决的，哪些是需要长期解决的。”这种“问题清单”意识，是对“吹哨报到”体制改革试点取得显著效果的积极回应。在2018年的“吹哨报到”体制改革试点中，许多街乡镇的“精准吹哨”破解了辖区治理中的长期难题。实践证明，“吹哨报到”机制创新给基层治理带来了深刻变化，基层治理的能动性显著提升，大大激发了基层主动找问题、发现问题、梳理问题、解决问题的积极性。

弥补两项体制机制局限

破解行政条块分割的封闭性。我国现行的行政管理体制，是按照所管辖的事权，对行政单位进行条块化的体制设置。与基层治理有关的土地房屋、道路交通、环境卫生、电力通信、社会治安、食品安全等等，均分属于不同的行政管理部门。这种条块分割的方式，在国家治理机制中，权责分明，运行顺畅。但在基層治理中，往往会遇到各种综合性难题，这些难题牵扯到多个行政主管部门的权责。在过去的基层治理中，街乡镇处于权力结构的最底层，基层治理的重任又主要由他们负担。在条块分割的行政机制下，街乡镇由于权力所限，遇到综合性治理难题往往束手无策，根本无法调动上级有关部门协同处理。这种机制，严重影响了基层综合性难题的有效解决。正是“吹哨报到”机制为基层赋能，有效打破了条块分割的封闭性。在“吹哨报到”机制下，大家首先共同面对的是“问题”，而不是“权力”。基层的“哨音”，变成了一致行动的“号角”。这大大突破了不同部门之间的藩篱，破解了条块分割造成的封闭性，为基层治理对综合性难题进行综合施策开启了便捷的路径。全市范围内基层治理中的很多综合性难题，都是在“吹哨报到”机制下，各有关主责部门闻“哨音”而动，积极协调配合、协同化解，形成了在条块分割行政管理机制下，基层综合性难题的有效化解路径。

打通垂直层级管理的局限性。在垂直层级管理体制下，终端问题的解决，往往都会成为难题。行政权力大小在从上向下传导中，是逐级缩减的，但问题的落实，从上到下却越来越具体。越具体的问题，所面临的特殊性和复杂性就越大，这势必给解决终端问题造成很多难以克服的困难。随着社会不断发展，基层社会所面临的问题也越来越复杂。在基层治理过程中，往往需要街乡社区面对这些基层治理难题。但传统垂直管理体制下的权力位阶，在终端问题解决时如何快速、有效调动上级部门的力量方面，具有天然的局限性。这给基层单位调动上级资源造成一定的工作障碍，不利于基层社会治理中终端难题的有效化解。“吹哨报到”基层治理机制，因事赋能，权责下沉，在垂直层级管理体制中建立了有效的反向传导和督促机制，更有利于有关主责部门能够及时应对基层治理难题，切实为街乡基层助力。有效扩展参与基层社会治理的主体范围，为解决超大型城市基层社会治理找到了行之有效的模式和路径。

张玉宝：“吹哨报到”的“三三制”探索

党建引领“吹哨报到”强化街乡党组织在基层社会治理中的领导地位，赋予其更多权限，通过推动重心下移、力量下沉，形成工作合力，促进权责对等和条块结合，解决城市基层治理的“最后一公里”难题。在基层党建工作领域，通过推进各类党组织向属地街乡镇党（工）委报到，以及组织在职党员到生活所在社区村报到，加强党的领导，整合党建资源，推动事务共商、资源共享和活动共搞。

三个符合：“吹哨报到”的实践价值

符合党中央的最新精神。党的十八大后，中央将推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标，提出要以党的建设引领社会治理创新。在党的十九大报告、党章以及《中国共产党支部工作条例（试行）》中都明确指出，街乡党组织担负着领导本地区工作和基层社会治理的双重任务，基层党建工作要融入基层社会治理中。《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》强调，要充分发挥街道社区党组织领导作用，有机联结单位、行业及各领域党组织，构建区域统筹、条块协同、上下联动、共建共享的城市基层党建工作新格局。“吹哨报到”立足于解决群众的实际问题，将基层党建工作与基层社会治理有机融合，正是这些要求的生动实践。

符合基层党建工作发展趋势。改革开放后，在传统的单位体制之外，出现了大量党的组织和工作覆盖的空白点，原来有力有效的基层党建模式出现了越来越多的“力不从心”和工作盲区。基层党建工作要及时填补、有力介入这些新生领域，着力解决群众身边的操心事、烦心事、揪心事，不断满足人民群众日益增长的对美好生活的要求与期盼，认真回应社会需要和群众诉求。基层党建工作只有逐步打破自我封闭、自说自话、自娱自乐等局面，更多地走上社会、更密切联系群众，才能实现更大价值。北京市以党建引领“吹哨报到”为抓手，以基层社会治理工作为纽带，推动各基层党组织之间协同共建、优势互补，这不仅继承和发扬了我们党的优良传统，而且创造性地践行了新时代党的群众路线，使基层党建工作成为中国特色社会主义民主政治和社会治理新的增长点，成为中国社会治理的特有優势。这展现了基层党建工作的新气象新作为，符合新时代基层党建工作发展的趋势。

符合超大城市社会治理的实际。北京作为全国政治中心、文化中心、国际交往中心和科技创新中心，各类资源的高度集聚是其特有优势。但驻区单位多、流动人口多、群众诉求多，也对北京基层党建和社会治理工作提出了严峻挑战。党建引领“吹哨报到”旨在打破条块分割，整合社会资源，把党的政治和组织优势转化为城市治理优势。这由北京率先实践绝非偶然。近年来，北京市认真贯彻落实习近平总书记视察北京重要讲话精神，针对超大型国际化大都市的特征，不断推进基层治理创新，努力构建超大城市新型治理体系。如探索社区大党委制、推进城市管理综合执法改革等等，取得显著成效。在此基础上，北京市坚持问题导向，聚焦突出矛盾，特别是针对基层治理难、执法难等现象，破解基层党组织统筹协调能力不足、聚焦社会组织和群众作用不强等问题，以坚持和加强党的全面领导，做实基层党建工作，增强人民群众的获得感、幸福感和安全感为目标，促成了党建引领社会治理工作从理论到实践的重要突破，也为其他地区的社会治理带来了较强的示范效应。

三个转变：基层治理权力结构的重新构造

推动由单位制党建到社区党建再到城市基层党建工作体制的转变。“吹哨报到”实质是对基层党组织和广大党员的再组织、再动员。以单位为基础开展党建工作是我党的优良传统，也被证明是行之有效的工作体制，需要长期坚持。随着改革开放的推进，大量单位人走向社会，社区党建作为对单位党建的重要补充，日益受到关注。社区党建是典型的属地化党建，负责属地党员的教育管理监督工作，履行组织群众、宣传群众、凝聚群众和服务群众等职责。它与群众联系最为密切，与基层社会治理本应深度融合。但社区作为居民自治组织能够调动的资源十分有限，在区域化党建中往往呈现出“小马拉大车”的局面，这与新时代基层党建工作的新要求极不相称。“吹哨报到”通过体制机制创新，赋予街道社区党组织更多职责权限，将各类基层党组织重新组织、动员起来。这促进了基层组织之间的条块融合，是单位制党建和社区党建的重要补充。

推动由纵向、封闭、科层制组织模式向融合、开放、网格化组织模式的转变。以单位制为基础的党建组织模式具有科层制的特征。其优点是上下级之间组织严密、领导有力，弊端是不同类型、不同系统的基层党组织和党员之间基本没有交集，容易出现官僚化、封闭化等现象，导致各自为政等问题。“吹哨报到”机制创新不只是依靠行政组织，还通过政党组织的驱动，将隶属于不同系统的基层党组织和组织关系不同的党员通过社会治理的具体事项组织起来。通过党组织的枢纽关联促进治理主体之间的交流合作，突破传统的科层管理模式，重塑基层治理的权力结构，是中国特色社会主义政治制度优势的生动体现。“吹哨报到”通过设立项目党组织、功能型党组织等方式将每名党员纳入属地社会治理中，实现党员派到一线去，支部建在项目上。这克服了传统单位制党建工作模式的弊端，既增强了各级党组织之间的上下联动，又推动了各类党组织之间的左右互动，实现了党建工作的同频共振;推动构建新型的网格化组织模式，极大提升了基层党组织的组织力，是新时代新形势下基层党建组织模式的重要创新。

推动由自上而下行政动员工作机制向上下联动统筹协调工作机制的转变。传统基层党建工作主要是以行政压力、政治动员为推动力进行的，在工作导向上表现为对上级党组织负责。这往往能够做到使命必达、令行禁止。在新时代，基层党建工作要呈现出新气象新作为，必然需要补充新的动能。这要求各级党组织认真落实以人民为中心的工作理念，以人民群众的根本利益为党建工作的出发点和落脚点，把群众拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴作为开展党建工作的重要依据。通过向街乡镇赋权、向民众赋权，顺应民心、尊重民意、关注民情、致力民生，做到“民有所呼、我有所应”。“吹哨报到”坚持哨源来自群众，注重形成眼光向下的工作习惯，以群众满意度为工作考评的重要指标，突出了人民群众的主体地位，形成了基层党组织和普通党员密切联系群众的长效机制，推动了基层党建工作的动能转换。

 三个增强：夯实“吹哨报到”改进措施

增强引领性。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。在推进社会治理创新工作中，党的领导既是一项根本原则，又是一个独特优势。要确保街乡党组织在属地社会发展和基层治理中发挥领导作用，在事关地区发展的重大事项、重要决策、重点问题上，能够把方向、管大局、保落实，切实体现党的意志、代表人民群众利益。要牢牢抓住党建引领这个根本，充分发挥党组织的政治优势和组织优势，强化街乡党组织的统筹协调功能，进一步做实区域化党建工作，将党建工作与基层协商民主、社会治理有机融合，推进社会治理的共商、共建、共治与共享。基层党组织在“吹哨报到”工作中要旗帜鲜明地讲政治，自觉融入大局，积极献策出力。广泛开展以党员为骨干的各类志愿服务，通过努力为群众做好事、办实事赢得群众的信任与支持。但是，服务群众不是大包大揽，不是单纯迎合，而是要以提升基层党组织的组织力为重点，突出党组织的政治功能，将服务群众与组织群众、宣传群众、凝聚群众有机融合，寓领导于服务之中。要处理好领导与管理、领导与组织、领导与服务的关系，不断增强党组织的政治领导力、思想引领力、群众组织力和社会号召力。广泛发动群众参与基层治理，逐步提高运用中国特色社会主义制度有效治理国家的能力，实现社会治理由群众“站着看”到“跟着干”的转变。

增强主动性。新时代党的建设总要求提出，要以调动全党的積极性、主动性、创造性为着力点。这对基层党建工作至关重要。当前，基层党建工作总体上仍处于自上而下压力层层传导的体制框架内，在一些地方还存在效力层层递减的问题，呈现“上热中温下凉”现象。解决这些问题，要进一步厘清政府、市场与社会的关系，通过优化组织设置、创新活动方式，增强基层党建工作吸引力，实现基层党建工作由管理型向服务型、由行政压力型向自发动力型转变。要提高“双报到”工作的精细化水平，通过更丰富多元的活动、更精准细致的组织，充分调动每名党员的积极性、主动性、创造性。在一些在职党员数量较多的社区，要根据业缘、趣缘、地缘等原则设立党小组或其他功能型党组织，推动各类党组织的自我运行、自我管理。要健全双向压实责任、双向沟通协商、双向考核激励、双向评价干部的工作机制，探索完善基层党组织和党员积分管理机制，将党员在单位的表现与在属地的作用统筹评估考核，通过压力增强内生动力。通过扎实有效的“不忘初心、牢记使命”主题教育，使党员自觉做到思想上认同组织、政治上依靠组织、工作上服从组织、感情上信赖组织，在基层社会治理中切实发挥先锋模范作用，逐步实现党员由“要我做”到“我要做”的转变。

增强实效性。不断提高党的建设质量是新时代基层党建工作的新要求，也是坚持和加强党的领导的重要保障。“吹哨报到”作为一项复杂的系统工程，需要科学设计、严密论证。要从部署任务、推动工作、督导考评、结果运用等方方面面构建制度闭环系统，确保制度不空转、工作不脱离初衷。通过建立健全科学、明确的党建工作督导考评体系，改变党建工作“行政化”，以及自上而下部署任务的行为方式和思维习惯。各类基层党组织要自觉接受群众评议和社会评价，确保民有所需，基层党组织和党员有所应，进而克服基层党建工作中的形式主义、官僚主义等问题。“吹哨报到”的有效运转需要科学合理的工作机制，更需要既政治过硬又本领高强的人来执行。要加快街乡基层党务工作者队伍建设，加大教育培训力度，进一步提高认识、找准方向、掌握方法，解决干部队伍的能力不足问题。要充分发挥属地机关企事业单位党建资源优势，通过购买服务、选派干部挂职锻炼、聘请外脑等方式，在党务力量上对街乡党建工作进行必要补充，逐步解决人手不足的问题。要将基层党建工作与干部任用、单位绩效紧密结合，对党组织发挥作用好、党建工作搞得活、群众认可的街乡基层党务工作者进一步提升政治待遇和经济待遇，逐步解决动力不足的问题。要树立“大党建”工作理念，纠正以党务代党建等认知偏差，推进党建工作由软到硬、由虚到实、由量到质、由做事到育人的转变，实现基层党建工作全面进步、全面过硬。

（本文为国家社科基金青年项目“组织失范情况下党员教育管理研究”〈项目编号：16CDJ013〉阶段性成果）

责任编辑 / 宋明晏